VIII SA/Wa 846/13

Uzasadnienie

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r., po ponownym rozpatrzeniu wniosku [...] w W., (dalej: "skarżąca"), Minister Finansów (dalej: "Minister", "organ odwoławczy") utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia [...] lipca 2013 r.

Przedmiotem tych decyzji była odmowa udostępnienia informacji publicznej

w postaci uchwał Komisji do przeprowadzania konkursów na stanowiska dyrektorów izb skarbowych podjętych po dniu [...] grudnia 2012 r. Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia Ministra stanowił art. 16 w związku z art. 5 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.; dalej: "u.d.i.p."). W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy przytoczył dotychczasowy przebieg postępowania w sprawie. Wyjaśnił, że skarżąca pismem z dnia [...] czerwca 2013 r., powołując się na przepisy u.d.i.p., wystąpiła z wnioskiem o udostępnienie informacji m.in. uchwał komisji konkursowej zapadłych w trakcie konkursów na dyrektorów izb skarbowych, podjętych po [...] grudnia 2012 r.

Decyzją z dnia [...] lipca 2013 r. Minister odmówił skarżącej udostępnienia ww. informacji w postaci uchwał Komisji do przeprowadzania konkursów na stanowisko dyrektorów izb skarbowych podjętych po [...] grudnia 2012 r. Zdaniem organu, dane te nie podlegały ujawnieniu w trybie u.d.i.p. z uwagi na treść art. 5 ust. 2 tej ustawy, tj. ze względu na ochronę informacji niejawnych oraz o ochronę innych tajemnic ustawowo chronionych. Ponadto organ powołał się na § 4 ust. 2 – 3 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 14 lipca 2008 r. w sprawie trybu powołania komisji i przeprowadzania konkursu na stanowisko dyrektora izby skarbowej i naczelnika urzędu skarbowego (Dz. U. Nr 133, poz. 844), zgodnie z którym komisja obraduje na posiedzeniach mających charakter niejawny, z posiedzeń sporządzany jest protokół, przy czym komisja podejmuje uchwały w obecności co najmniej trzech członków komisji. W ocenie organu, skoro posiedzenia mają charakter niejawny, to tym samym uchwały posiadają ten sam przymiot niejawności. Jak wskazał organ materiały te są bowiem jedynie utrwaleniem oraz nośnikiem informacji wytworzonych w trakcie – mającego charakter niejawny – posiedzenia komisji konkursowej.

We wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy skarżąca zarzuciła naruszenie:

1) art. 7, art. 61 ust. 1 – 3 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP,

2) art. 1 ust. 1, art. 2 ust. 1, art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. d), art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a) - c), art. 10 ust. 1, art. 13 ust. 1 i 2, art. 16 ust. 1 u.d.i.p.,

3) 3. art. 6, art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 1 w związku z art. 107 § 3 ustawy

z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.; dalej: "k.p.a.").

W uzasadnieniu podniosła, że decyzja organu nie spełnia elementarnych wymagań co do składników decyzji, gdyż brak w niej prawidłowego uzasadnienia faktycznego i prawnego. Ponadto w decyzji nie wskazano logicznego i prawnego związku między zakresem ograniczenia dostępu do informacji publicznej, a zakresem wniosku i pojęciem informacji publicznej. Zdaniem skarżącej treść uchwał nie jest żadną tajemnicą ustawowo chronioną, natomiast powołane przez Ministra rozporządzenie nie uchyla norm konstytucyjnych, czy innych ustaw. Dostęp do informacji publicznej jest regułą, od której wyjątki nie powinny być interpretowane rozszerzająco.

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r. Minister utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia [...] lipca 2013 r. Tym samym nie podzielił zarzutów i argumentacji skarżącej. Wyraził przy tym pogląd, że realizacja ustawowego obowiązku w zakresie udostępniania informacji publicznej jest równie ważna, co ochrona tych informacji. Po przypomnieniu dotychczasowego przebiegu postępowania, organ odwoławczy wyjaśnił, że ustawodawca przewidział pewne ograniczenia co do ich jawności. Na podstawie przepisu art. 5 ust. 1 u.d.i.p. wywiódł, że prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych. Powołując się na art. 5 ust. 5d ustawy z dnia 21 czerwca 1996 r. o urzędach i izbach skarbowych (Dz. U.

z 2004 r. Nr 121, poz. 1267, z późn. zm.), zawierającego delegację ustawową dla ministra właściwego do spraw finansów publicznych do określenia w drodze rozporządzenia:

1) trybu powołania komisji, o której mowa w ust. 5b,

2) trybu przeprowadzania konkursu, o którym mowa w ust. 5a,

3) sposobu dokumentowania spełnienia wymogów określonych w ust. 5a,

wskazał, iż wydane zostało rozporządzenie Ministra Finansów z dnia 14 lipca 2008 r.

w sprawie trybu powołania komisji i przeprowadzania konkursu na stanowisko dyrektora izby skarbowej i naczelnika urzędu skarbowego ww.

W przypadku wnioskowanych informacji, jak wyjaśnił Minister, ograniczenie możliwości ich udostępnienia wynika wprost z powołanego rozporządzenia. Ponownie zaznaczył, iż komisja obraduje na posiedzeniach mających charakter niejawny, zaś zgodnie z § 4 ust. 2-3 rozporządzenia z posiedzeń sporządzany jest protokół, a uchwały podejmowane są w obecności co najmniej trzech członków komisji. Opierając się na wywodach odnoszących się do niejawności posiedzenia, Minister uznał, że podjęte

w trakcie posiedzenia uchwały posiadają ten sam przymiot niejawności i dlatego nie mogą zostać udostępnione wnioskodawcy.

Organ odwoławczy zwrócił również uwagę, że wnioskowane materiały dotyczą kandydatów, którzy złożyli oświadczenia o wyrażeniu zgody na przetwarzanie ich danych osobowych do celów rekrutacji (zgodnie z § 8 ust. 1 pkt 8 ww. rozporządzenia), a zatem osoby te nie wyraziły zgody na dalsze udostępnianie tych informacji, w tym również do celów realizacji u.d.i.p. Minister odniósł się także do daty złożenia wniosku, w związku z zarzutem przekroczenia terminu wynikającego z art. 13 ust. 2 u.d.i.p.

i udzielenie informacji w tym zakresie.

Nie podzielił argumentów skarżącej co do zarzutów naruszenia art. 107 § 1

w związku z art. 107 § 3 k.p.a.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła skarżąca pismem z dnia [...] października 2013 r. Występując o uchylenie zarówno zaskarżonej, jak i poprzedzającej ją decyzji, a także nakazanie organowi udostępnienia żądanej informacji publicznej w terminie 14 dni od zwrotu akt administracyjnych, postawiła zarzuty naruszenia przepisów:

1) art. 61 ust. 1 Konstytucji RP;

2) art. 61 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP;

3) art. 54 ust. 1 Konstytucji RP i art. 10 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka;

4) art. 107 § 1 i 2 k.p.a.

W uzasadnieniu skargi jej autor zarzucił, iż decyzja Ministra nie zawiera odniesienia się do art. 5 u.d.i.p. i nie można ustalić, jaka jest podstawa wyłączenia jawności. Dalej powołał się na poglądy prezentowane w judykaturze i piśmiennictwie, dotyczące ratio legis przepisów u.d.i.p. na tle zasad konstytucyjnych w demokratycznym państwie prawa, przywołując również stanowisko Trybunału Konstytucyjnego. Podkreślając w szczególności przepis art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, zanegował możliwość interpretacji przepisów wyżej powołanego rozporządzenia, które prowadzi do wyłączenia jawności dokumentów powstałych w ramach działalności komisji konkursowej. W konkluzji zaznaczył, iż nie można uznać przepisów rozporządzenia jako podstawy wyłączenia jawności prawa do informacji publicznej jako prawa człowieka.

W odpowiedzi na skargę Minister Finansów podtrzymał dotychczas prezentowane stanowisko i wystąpił o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (legalności). Kontrola sądów administracyjnych ogranicza się zatem do zbadania, czy organy administracji w toku rozpoznawanej sprawy nie naruszyły prawa w sposób przewidziany w art. 145 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270; dalej: "p.p.s.a."). Dodać warto, że stosownie do art. 134 § 1 tej ustawy sąd rozstrzyga

w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Sąd, w składzie orzekającym w rozpoznawanej sprawie, nie znalazł wystarczających podstaw do stwierdzenia, że zaskarżona decyzja została wydana

z naruszeniem przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub naruszeniem przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie.

Na wstępie rozważań wskazać należy, że zgodnie z art. 61 ust. 1 – 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo powyższe obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych

w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (ust. 1). Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (ust. 2). Ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego Państwa (ust. 3).

Na podstawie art. 5 ust. 2 u.d.i.p., prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia

i wykonywania funkcji oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa. Natomiast zgodnie z art. 16 u.d.i.p., odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji (ust. 1).

Z ust. 2 art. 16 wynika, że do decyzji, o których mowa w ust. 1, stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, z tym że:

1) odwołanie od decyzji rozpoznaje się w terminie 14 dni,

2) uzasadnienie decyzji o odmowie udostępnienia informacji zawiera także imiona, nazwiska i funkcje osób, które zajęły stanowisko w toku postępowania

o udostępnienie informacji, oraz oznaczenie podmiotów, ze względu na których dobra, o których mowa w art. 5 ust. 2, wydano decyzję o odmowie udostępnienia informacji.

Nie ulega wątpliwości, że w sprawie spór prowadzony jest przez strony na tle udostępnienia skarżącej przez Ministra Finansów informacji publicznej w zakresie uchwał komisji konkursowej zapadłych w trakcie konkursów na dyrektorów izb skarbowych. Jako podstawę prawną wydanej decyzji organ wskazał art. 16 w związku z art. 5 u.d.i.p., natomiast podstawą odmowy udzielenia wnioskowanej informacji publicznej jest § 4 ust. 2-3 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 14 lipca 2008 r.

w sprawie trybu powołania komisji i przeprowadzania konkursu na stanowisko dyrektora izby skarbowej i naczelnika urzędu skarbowego (dalej "rozporządzenie").

Odnosząc się do powyższej kwestii, zwrócić uwagę należy przede wszystkim, że komisja konkursowa obraduje na posiedzeniach mających charakter niejawny, co wynika wprost z treści § 4 ust. 1 rozporządzenia. Treść przedmiotowego przepisu została sformułowana w sposób jednoznaczny i nie budzący wątpliwości Sądu. Skoro komisja obraduje na posiedzeniach niejawnych, to nie ulega wątpliwości, że w jej obradach mogą uczestniczyć tylko członkowie komisji. Dalej idącym wnioskiem jest natomiast, iż niejawność obrad ma skutek braku ujawniania na zewnątrz przebiegu obrad. Przedmiotowa wykładnia gramatyczna omawianego przepisu znajduje również potwierdzenie w wykładni celowościowej. Intencją ustawodawcy, wprowadzającego wyłączenie jawności posiedzeń komisji, było zapewnienie członkom tego gremium możliwości niczym nieskrępowanej dyskusji i wymiany poglądów. Osiągnięciu takich celów mogłaby natomiast przeszkadzać jawność posiedzeń.

Zwrócić również uwagę należy, iż ustawodawca w jednym przepisie § 4 rozporządzenia, umieścił zarówno niejawność obrad komisji, jak i podejmowanie uchwał. Dodatkowo zaznaczyć należy, iż w oparciu o § 9 powołanego rozporządzenia komisja na podstawie złożonych przez uczestnika konkursu dokumentów podejmuje uchwałę o dopuszczeniu albo odmowie dopuszczenia do udziału w konkursie. Powołane rozporządzenie jeszcze tylko w § 17, przewiduje możliwość podjęcia uchwały, a mianowicie "konkurs kończy się ustaleniem przez komisję w formie uchwały, jego wyniku".

Analizując powołane rozporządzenie, zaś w szczególności § 4, 9, 17, poza sporem jest dla Sądu, że intencją ustawodawcy było nie ujawnianie przebiegu obrad, jak i nie ujawnianie podejmowanych uchwał. Świadczy o tym fakt, że również uczestnikom konkursu nie doręcza się uchwał (uchwały o wyniku konkursu, uchwały

o dopuszczeniu do udziału w konkursie), a jedynie zawiadamia się o wyniku.

Stwierdzić należy, że udziału w konkursie na naczelnika urzędu skarbowego nie należy wiązać ze sprawowaniem funkcji publicznej przez uczestnika tego konkursu, gdyż uczestnikami konkursu mogą być osoby sprawujące funkcje publiczne, jak i osoby nie wykonującej zadań publicznych. Podejmowane uchwały w stosunku do osób, które brały udział w konkursie, ale nie objęły w efekcie danego konkursu funkcji publicznej, objęte są ochroną przewidzianą w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. z uwagi na prywatność (godność) tych osób.

Zdaniem Sądu, Minister Finansów trafnie odmówił skarżącej udostępnienia informacji publicznej dotyczącej uchwał komisji do spraw przeprowadzania konkursów na stanowisko dyrektorów izb skarbowych podjętych po dniu [...] grudnia 2012 r. Podkreślenia jeszcze wymaga, że wyniki konkursu na naczelnika urzędu skarbowego poszczególnych jego uczestników nie wiążą się ze sprawowaniem funkcji publicznej rozumianej jako podejmowanie działań wpływających bezpośrednio na sytuację prawną innych osób. Nie łączą się także z przygotowywaniem decyzji dotyczących innych podmiotów. Dotyczą osób fizycznych podlegających ochronie na podstawie art. 5 ust. 2 u.d.i.p., do czasu powierzenia tym osobom funkcji publicznych w wyniku konkursu. Dopiero wówczas ochrona prywatności osób fizycznych podlega ograniczeniu, gdyż wyniki osób biorących udział w danym konkursie na naczelników urzędów skarbowych związane są z warunkami powierzenia im funkcji publicznej. Dodać warto, że nie wszystkie osoby biorące udział w konkursie na naczelnika urzędu skarbowego mogą zostać uznane za osoby pełniące funkcje publiczne. Spod zakresu funkcji publicznej wykluczone są bowiem takie stanowiska, choćby pełnione w ramach organów władzy publicznej, które mają charakter usługowy lub techniczny (zob. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 20 marca 2006 r., K 17/05, pkt 5.3.2; OTK-A 2006/3/30, Dz. U. 2006/49/358).

Skoro skarżąca domagała się informacji objętych ograniczoną ochroną wynikającą z art. 5 ust. 2 u.d.i.p., to w tym zakresie Minister Finansów obowiązany był wydać decyzję odmowną.

W ocenie Sądu nie sposób również skutecznie wywodzić, iż zaprezentowana przez organ wykładnia omawianego przepisu pozostaje w sprzeczności z art. 61 Konstytucji RP. Należy bowiem pamiętać, że prawo obywatela do informacji

o działalności władzy nie jest uprawnieniem bezwzględnie obowiązującym. Jest to pewna generalna reguła, która w szczególnych okolicznościach podlega jednakże pewnym ograniczeniom. Z jednym z tego typu ograniczeń mamy zaś do czynienia

w niniejszej sprawie.

Podkreślić także należy, iż omawiane ograniczenie, wynikające z § 4 powołanego rozporządzenia, nie pozbawia obywateli wiedzy na temat tego, czym zajmuje się komisja konkursowa na swoich posiedzeniach i jakie są rezultaty tych posiedzeń. Komisja informuje na stronach BIP opinię publiczną o komunikatach

w sprawie listy kandydatów dopuszczonych i niedopuszczonych do ogłoszonego konkursu. Powyższe zapewnia więc w sposób wystarczający zachowanie transparentności działalności władzy publicznej, zagwarantowanej w normie art. 61 Konstytucji RP. Wyżej powołany przepis Konstytucji mówi bowiem o dostępie do informacji o działalności władzy, a nie o dostępności do wszystkich wypowiedzi przedstawicieli władzy państwowej. Sformułowanie użyte w art. 61 Konstytucji RP: "działalność władzy", jest więc określeniem węższym od tego, z którego strona skarżąca wywodzi zasadność swojego wniosku.

Jednocześnie Sąd zauważa, że udostępnienie uchwał komisji mogłoby zakłócić przebieg pracy komisji.

Odnosząc się do zarzutów skargi w zakresie uzasadnienia decyzji, to uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie zawiera takich wad procesowych, które w istotny sposób mogłyby wpłynąć na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji należy zatem w ocenie Sądu uznać za zrozumiałe.

W świetle powyższych rozważań, za chybione lub pozbawione wpływu na wynik sprawy Sąd uznał pozostałe zarzuty skargi. Za zbędne Sąd uznał jednocześnie cytowanie i szczegółowe odnoszenie się do wszystkich przepisów, których naruszenia dopatrywał się autor skargi. Podzielając co do zasady stanowisko autora skargi dotyczące ratio legis przepisów u.d.i.p. w świetle przepisów art. 7, art. 8 ust. 2, art. 31 ust. 3 oraz art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, zauważyć należy, że dokonując wykładni przepisów u.d.i.p., w tym art. 5 ust. 2, pamiętać należy, że nie zawsze dobro wspólne przeważa nad interesem indywidualnym (zob. ostatnie zdanie pkt 5.3.4. uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 20 marca 2006 r., K 14/05; OTK-A 2006/3/30 oraz Dz. U. z 2006 r. Nr 49, poz. 358). Skoro sporne informacje objęte są ochroną na podstawie art. 5 ust. 2 u.d.i.p., to za zbędne uznać należy szczegółowe odnoszenie się do pozostałych zarzutów postawionych przez autora skargi na tle przepisów tej ustawy. Zdaniem Sądu, zaskarżona decyzja nie została wydana z naruszeniem art. 6, art. 7

i art. 107 § 1 k.p.a.

W tym stanie sprawy, nie podzielając argumentów zawartych w złożonej skardze oraz uznając, iż organ w sposób prawidłowy zebrał i ocenił materiał dowodowy, jak również, że przy wykonywaniu tych czynności nie naruszył wskazanych w skardze przepisów prawa, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.