IV SA/Po 564/13

Uzasadnienie

Podaniem z (...) r. skierowanym do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. (dalej SKO albo Kolegium) P.P. wniósł o stwierdzenie nieważności postanowienia Kolegium z (...) r., nr (...) (dalej postanowienie z (...) r.), zarzucając rażące naruszenie art. 156 §1 pkt 2 i art. 7 w zw. z art. 27 §1 i art. 24 §1 pkt 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. 2000, nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej kpa) przez dopuszczenie do udziału w rozpoznaniu tej sprawy tych samych osób, które brały udział w rozpoznaniu sprawy o nr (...), dotyczącej sprawy (...).

Postanowieniem z (...) r., nr (...) (dalej postanowienie z (...) r.) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. (dalej SKO albo Kolegium) działając na podstawie art. 1, 17 ust. 1 i art. 18 ust. 1 ustawy z 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz.U. 2001 r., nr 79, poz. 856 ze zm.) oraz art. 17 pkt 1, art. 127 §2, art. 158 §1 kpa odmówiło stwierdzenia nieważności postanowienia Kolegium z (...) r.

W uzasadnieniu SKO wyjaśniło, że zaskarżonym postanowieniem z (...) r. odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Kolegium z dnia (...) r., (...) (dalej decyzja z (...) r.) odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia (...) roku, nr (...) (dalej decyzja z (...) r.) w przedmiocie zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości stanowiącej własność T. G., położonej w K. przy ul. K., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr (...). Odmowę wszczęcia postępowania Kolegium uzasadniło tym, że toczy się postępowanie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Poznaniu ze skargi B. i P. P. na opisaną decyzję. Decyzja z (...) r. została wydana przez inny skład Kolegium aniżeli postanowienie z (...) r. W tej sytuacji nie zaistniała sytuacja, o której mowa w art. 24 § 1 pkt 5 kpa czy w art. 27 § 1a kpa, który wyłącza członka samorządowego kolegium odwoławczego od udziału w postępowaniu w sprawie z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, jeżeli brał udział w wydaniu decyzji objętej wnioskiem, a to z uwagi na fakt, że kwestionowane postanowienie nie dotyczyło bezpośrednio decyzji wydanej przez ten sam skład Kolegium.

Podaniem z (...) r. B. P. i P. P. (dalej strony) wnieśli o ponowne rozpoznanie sprawy podkreślając, że instytucja wyłączenia ma podstawowe znaczenie dla gwarancji prawnych podejmowanych decyzji oraz jest elementem sprawiedliwości społecznej.

W uzasadnieniu podania strony zauważyły, że we wniosku z 21 listopada 2012 r. wskazany został wyraźnie cały art. 27 §1 kpa w zw. z art. 156 §1 pkt 2 kpa, a nie tylko art. 27 §1 zd. 1 kpa w zw. z art. 156 §1 pkt 2 i art. 7 kpa. Powyższe zobowiązywało Kolegium do rozpatrzenia zarówno podstawy nieważności przewidzianej w art. 156 §1 pkt 2 i 7 w zw. z art. 27 §1 zd. 1 i art. 24 §1 pkt 5 kpa, jak też podstawy nieważności określonej w art. 156 §1 pkt 2 i 7 kpa w zw. z art. 27 §1 zd. 2 kpa i art. 24 §3 kpa.

W dalszej części uzasadnienia strony zarzuciły Kolegium naruszenie szeregu przepisów kpa, w tym art. 6-11 kpa, art. 61 §1 i 3 kpa. Strony wniosły nadto na podstawie art. 27 §1 zd. 2 w zw. z art. 24 §3 kpa o wyłączenie członków Kolegium: A. K., L. B., I.C., W. G.i, J. P., T. Z., K. S., P. B., I.K., S. K., R. M., A.-S.-L., M.T.– od ponownego rozpoznania sprawy nr (...).

Na podstawie art. 27 §1 zd. 2 w zw. z art. 24 §3 kpa strony wniosły również o wyłączenie członków Kolegium: A. K., L. B., I.C., W. G., J. P., T. Z., K. S., P. B., I. K., S. K., R. M., A.S.-L., M. T. – od rozpoznawania wniosku o wyłączenie w/w członków Kolegium.

Postanowieniem z (...) r., nr (...) (dalej postanowienie z (...) r.) SKO utrzymało w mocy postanowienie z (...) r.

Zdaniem Kolegium art. 24 §1 pkt 5 kpa wyłącza pracownika od udziału w: postępowaniu odwoławczym jeżeli uczestniczył uprzednio w postępowaniu przed organem pierwszej instancji, w którym wydano zaskarżoną odwołaniem decyzję lub postanowienie. Powyższa reguła ma odpowiednie zastosowanie w odniesieniu do sytuacji, w której pracownik naczelnego organu administracji publicznej lub Kolegium brał udział w wydaniu przez ten organ decyzji w pierwszej instancji, następnie zaskarżonej do tego samego organu wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Zdaniem Kolegium użyte w tym przepisie sformułowanie "w pierwszej instancji" oznacza jedynie pierwszą instancję, w której wydano decyzję nieostateczną. Pracownik organu nie podlega jednak wyłączeniu z udziału w postępowaniu w sprawie uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej, stwierdzenia nieważności takiej decyzji albo wznowienia postępowania, gdy brał udział w pierwszej lub w drugiej instancji w wydaniu zaskarżonej w tym trybie decyzji ostatecznej.

Wystąpienie przesłanki z art. 24 §1 pkt 5 w zw. z art. 27 § 1 i art. 127 §3 kpa dotyczy takiego postępowania prowadzonego przed SKO, w którym wydano decyzję bądź postanowienie, od których następnie złożono wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, a w wydawaniu decyzji bądź postanowienia na skutek tegoż wniosku w składzie orzekającym Kolegium ponownie bierze udział członek (lub członkowie) tego Kolegium, orzekający wcześniej w kontrolowanym rozstrzygnięciu.

Wbrew twierdzeniom stron, w rozpoznawanej sprawie nie mamy do czynienia z taką sytuacją, ponieważ brak jest decyzji i postanowienia zapadłych w wyniku złożenia takiego wniosku przy wydawaniu których brał udział członek Kolegium podlegający wyłączeniu.

Decyzja z (...) r. wydana w wyniku wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy była rozpatrywana w innym składzie niż decyzja z dnia (...) r., a postanowienie z (...) r. wydane zostało w ramach trybu nadzwyczajnego w przedmiocie stwierdzenia nieważności i nie dotyczyło decyzji wydanej przez ten sam skład Kolegium, co oznacza, że brak było podstaw do wyłączenia członków organu na podstawie art. 24 § 1 pkt 5 kpa w zw. z art. 27 § 1 kpa i tym samym stwierdzenia nieważności przedmiotowego postanowienia.

Pismem z (...) r. skargę do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Poznaniu (dalej WSA) wniosła B. P. (dalej skarżąca), zaskarżając postanowienie z (...) r. w całości oraz zarzucając:

a) brak rozpoznania przez SKO istoty zarzutu naruszenia art. 24 §3 w zw. z art. 27 §1 zd. 2 kpa, zawartego we wniosku z 6 lutego 2013 r. o ponowne rozpoznanie sprawy,

b) brak odniesienia się do zarzutu błędnej wykładni i zastosowania art. 61a §1 kpa,

c) brak rozpoznania sformułowanych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy wniosków o wyłączenie wskazanych z imienia i nazwiska pracowników Kolegium,

d) dopuszczenie do wydania postanowienia przez trzech członków Kolegium co do których w dacie jego wydania istniał nierozpoznany zgodnie z prawem wniosek o ich wyłączenie od ponownego rozpatrywania sprawy SKO (...), oparty na podstawie prawnej z art. 24 §3 w zw. z art. 27 §1 zd. 2 kpa, a także oparty na tej samej podstawie prawnej wniosek o wyłączenie wymienionych od rozpatrywania wniosku o ich wyłączenie od ponownego rozpoznania sprawy SKO (...).

Powyższe uchybienia spowodowały naruszenie przez Kolegium art. 6-8, 11, 27 1 zd. 2 w zw. z art. 24 3, art. 35 1-2, art. 36 1, art. 77 1, art. 78 1, art. 80-81, art. 126 w zw. z art. 107 §1, art. 109 §1, art. 123 §1-2, art. 124 §1-2 kpa, które mogło mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy (k. 4-5 akt sądowych).

W odpowiedzi na skargę z (...) r., nr (...), Kolegium wniosło o jej oddalenie jako nieuzasadnionej (k. 7-9 akt sądowych).

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga okazała się zasadna.

Przedmiotem kontroli sprawowanej przez Sąd w niniejszym postępowaniu pod względem zgodności z prawem było postanowienie Kolegium z dnia 6 marca 2013 r. oraz poprzedzające jego wydanie czynności procesowe zainicjowane wniesieniem podania przez uczestnika postępowania P.P. o stwierdzenie nieważności postanowienia Kolegium z 13 września 2012 r.

Rozpoznając niniejszą sprawę Sąd podzielił ustalenia faktyczne poczynione przez SKO przyjmując je za własne oraz czyniąc podstawą poniższych rozważań. W niniejszej sprawie pozostawało bezspornym, że decyzją z (...) r. Kolegium odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta K. z (...) r. Rozstrzygnięcie to zostało utrzymane w mocy decyzją SKO z (...) r., nr (...) (dalej decyzja z (...) r.). Z kolei postanowieniem z (...) r. Kolegium orzekając w takim samym składzie, jak ten który wydał decyzję z (...) r. odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z (...) r. Przedmiotem sporu w tej sprawie była ocena dopuszczalności oraz skutków procesowych wynikających z uczestnictwa tych samych członków Kolegium w wydaniu decyzji z (...) r. oraz postanowienia z (...) r.

Instytucja wyłączenia pracownika, która uregulowana została w rozdziale 5 działu I kpa stanowi procesową gwarancję bezstronności i obiektywizmu w rozstrzygnięciu sprawy administracyjnej. Pozostaje ona urzeczywistnieniem wyrażonej w art. 7 kpa zasady prawdy obiektywnej, składając się na rozumienie pojęcia praworządnego działania administracji publicznej o którym stanowi art. 6 kpa oraz pełniąc istotną rolę z punktu widzenia budzenia zaufania obywateli do władzy publicznej, stosownie do art. 8 kpa. Zgodnie z art. 24 §1 pkt 5 kpa, obligatoryjnemu wyłączeniu od udziału w sprawie podlega pracownik organu administracji publicznej jeżeli brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. W ocenie ustawodawcy nie do zaakceptowania jest sytuacja w której pracownik biorący udział w wydaniu zaskarżonej decyzji brałby następnie udział w postępowaniu, którego celem byłaby ocena prawidłowości tej decyzji. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela pogląd zgodnie z którym nikt nie może być sędzią we własnej sprawie, ponieważ z wydanym poprzednio rozstrzygnięciem zwykle się identyfikuje przy jego ponownej ocenie. Przesłanka wyłączenia pracownika o której stanowi art. 24 §1 pkt 5 kpa nie podlega jakiejkolwiek ocenie pod kątem jej wpływu na obiektywne rozpatrzenie odwołania w konkretnej sprawie, ponieważ ma charakter bezwzględny (uchwała NSA z 22 lutego 2007 r., II GPS 2/06, ONSAiWSA 2007/3/61). Stosownie do art. 27 §1 kpa, przesłanki wyłączenia pracownika o których stanowi art. 24 §1 kpa obowiązują również w stosunku do członka organu kolegialnego, którym to organem niewątpliwie pozostaje SKO.

W ocenie Sądu rację ma skarżąca podkreślając, że w ramach przesłanki wyłączenia pracownika o której stanowi art. 24 §1 pkt 5 kpa należy rozumieć również sytuację, w której członek Kolegium kontroluje w trybie stwierdzenia nieważności decyzji prawidłowość merytorycznego rozstrzygnięcia wydanego wcześniej z jego udziałem. Pogląd ten zaprezentowany został również w orzecznictwie sądowym, w którym podkreślono konieczność zachowania maksymalnego poziomu bezstronności pracownika rozpoznającego sprawę administracyjną. W przeciwnym razie pracownik organu byłby niejako determinowany przez swoje wcześniejsze doświadczenia związane z udziałem w postępowaniu (wyrok WSA w Poznaniu z 22 marca 2012 r., IV SA/Po 1222/11, lex nr 1139603, wyrok NSA z 6 lipca 2011 r., II GSK 743/10, lex nr 1083386, wyrok WSA w Białymstoku z 13 października 2011 r., II SA/Bk 469/11, lex nr 1152434).

Problematyka wyłączenia osoby, która orzekała w postępowaniu "zwykłym" od orzekania w postępowaniu prowadzonym w trybie nadzwyczajnym była przedmiotem rozważań Trybunału Konstytucyjnego na gruncie przepisów regulujących wyłączenie sędziego w postępowaniu sądowoadministracyjnym. W wyroku z dnia 14 października 2008 r. sygn. akt SK 6/07 Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że art. 18 § 1 pkt 6 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej ppsa) w zakresie, w jakim pomija jako podstawę wyłączenia sędziego od udziału w orzekaniu w postępowaniu sądowym toczącym się po wznowieniu postępowania administracyjnego, jego wcześniejszy udział w orzekaniu w sprawie dotyczącej decyzji wydanej we wznawianym postępowaniu administracyjnym, jest niezgodny z art. 45 ust. 1 Konstytucji.

Na konieczność wyeliminowania wszelkich zastrzeżeń co do obiektywizmu sędziego na gruncie innych procedur Trybunał zwracał też uwagę w wyrokach z dnia 20 lipca 2004 r. sygn. SK 19/2002 (OTK ZU 2004/7A poz. 67) i z dnia 13 grudnia 2005 r. sygn. SK 53/2004 (OTK ZU 2005/11A poz. 134). Orzekając o zgodności art. 24 w związku z art. 141 § 1 kpa z art. 2 i 45 ust. 1 Konstytucji, Trybunał Konstytucyjny podkreślił, że instytucja wyłączenia pracownika ma charakter procesowy, gwarantujący stronie obiektywne rozstrzygnięcie sprawy przez jej poddanie instancyjnej kontroli w postępowaniu administracyjnym, a następnie - kontroli sądowej (wyrok z dnia 7 marca 2005 r. P. 8/2003 - OTK ZU 2005/3A poz. 20). Uprawnionym wobec tego jest postawienie tezy, że również stanowisko przyjęte przez TK powinno stanowić wskazówkę interpretacyjną w odniesieniu do przepisów art. 24 § 1 pkt 5 w zw. z art. 27 § 1 kpa.

Rozstrzygając niniejszą sprawę Kolegium nie dostrzegło, że począwszy od 11 kwietnia 2011 r. art. 24 §1 pkt 5 kpa uzyskał nowe brzmienie. Usunięcie z tego przepisu sformułowania "w niższej instancji" mocą art. 1 pkt 4 ustawy z 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2011, nr 6, poz. 18 ze zm.) należy odczytywać jako poszerzenie gwarancji bezstronności i obiektywizmu w załatwieniu sprawy administracyjnej. Poza tym, uchybienie którego dopuściło się Kolegium w wydaniu postanowienia z (...) r. nie podlegało sanowaniu z tego względu, że decyzją (...) r. SKO w innym składzie orzekającym odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji (...) r. Nie zmienia to w jakikolwiek sposób okoliczności, że w rozpoznawanej sprawie ci sami pracownicy Kolegium najpierw wydali decyzję odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji z (...) r., a następnie odmówili wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z (...) r.

Niezależnie od powyższego uchybienia Kolegium dopuściło się nadto obrazy przepisów o wyłączeniu pracownika organu kolegialnego, nie rozpoznając złożonego w tym przedmiocie przez skarżącą oraz uczestnika postępowania we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy z dnia (...) r. podania o wyłączenie wymienionych z imienia i nazwiska członków Kolegium. SKO powinno było wydać w tym przedmiocie postanowienie o wyłączeniu albo o odmowie wyłączenia poszczególnych pracowników, ustosunkowując się w sposób merytoryczny do sformułowanych pod ich adresem zarzutów braku obiektywizmu.

Kolegium powinno było mieć również na uwadze, że uchybienie art. 24 §1 pkt 5 kpa w zw. z art. 27 §1 kpa stanowi jedną z podstaw wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 §1 pkt 3 kpa), a nie przesłankę stwierdzenia nieważności decyzji. Biorąc pod uwagę treść zarzutów formułowanych w toku postępowania administracyjnego przez skarżącą, Kolegium powinno było rozważyć zasadność wszczęcia postępowania wznowieniowego, a nie poprzestawać jedynie na wstępnym oznaczeniu żądania, nie mającego de facto związku z przedstawionym stanem faktycznym sprawy.

Mając powyższe na uwadze Sąd działając w oparciu o art. 145 §1 pkt 1 lit. c ppsa w pkt 1 wyroku uchylił zaskarżone postanowienie z 6 marca 2013 r. oraz poprzedzające je postanowienie z (...) r.

Ponownie rozpoznając niniejszą sprawę Kolegium powinno w pierwszej kolejności rozpoznać złożony w podaniu z (...) r. wniosek o wyłączenie wskazanych pracowników SKO. Ubocznie należy w tym miejscu zauważyć, że o wyłączeniu członka organu kolegialnego w przypadkach określonych w art. 24 §3 kpa postanawia przewodniczący organu kolegialnego. W literaturze zwraca się uwagę na lukę uregulowania prawnego trybu wyłączenia prezesa SKO z powodu braku organu wyższego stopnia w rozumieniu kpa (J. Borkowski, w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kpa. Komentarz, Warszawa 2011, s. 175). Z uwagi na brak precyzyjnej regulacji prawnej w trym zakresie, w ocenie Sądu w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę za dopuszczalny należy uznać pogląd, że w takiej sytuacji doraźnie trzeba było dopuścić możliwość wydania postanowienia o wyłączeniu pracowników SKO przez Prezesa Kolegium (Cz. Martysz w: G. Łaszczyca, A. Matan, Cz. Martysz, Kpa. Komentarz, Warszawa 2010, t. I, s. 276).

W dalszej kolejności SKO powinno rozpoznać co do meritum podanie o stwierdzenie nieważności postanowienia z (...) r. mając na uwadze powyżej przeprowadzone rozważania na temat rozumienia przesłanki wyłączenia pracownika o której stanowi art. 24 §1 pkt 5 kpa.

W pkt 3 wyroku Sąd działając w oparciu o art. 200 ppsa zasądził od Kolegium na rzecz skarżącej 200 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania, na które złożył się jedynie wpis sądowy od skargi ustalony na podstawie §2 ust. 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2003 r., nr 221, poz. 2193).