II OSK 414/14

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 13 listopada 2013 r., sygn. akt II SA/Ke 913/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach oddalił skargę A. W. na uchwałę Rady Gminy M. z dnia [...] września 2013 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego.

Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Uchwałą nr [...] z dnia [...] września 2013 r. Rada Gminy M. stwierdziła wygaśnięcie mandatu radnego A. W. wskutek utraty prawa wybieralności. Jako podstawa prawna uchwały wskazany został art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r., poz. 1591 ze zm.) w zw. z art. 16 ust. 3 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Kodeks wyborczy, dalej przepisy wprowadzające Kodeks wyborczy (Dz. U. Nr 21, poz. 113 ze zm.) oraz art. 190 ust. 1 pkt 3, ust. 2 i ust. 4 ustawy z dnia 16 lipca 1998r. – Ordynacja wyborcza do rad gmin, powiatów, sejmików województw, dalej Ordynacja wyborcza (Dz. U. z 2010 r. Nr 176, poz. 1190 ze zm.).

W uzasadnieniu uchwały podniesiono, że radny A.W. wybrany w wyborach samorządowych przeprowadzonych w dniu 21 listopada 2010 r., prawomocnym wyrokiem Sądu Rejonowego we W. z dnia [...] maja 2012 r., w sprawie o sygn. akt [...] "u", został skazany za przestępstwo z art. 226 K.k., co stanowi podstawę do stwierdzenia wygaśnięcia mandatu, z przyczyn określonych w art. 190 ust. 1 pkt 3 Ordynacji wyborczej. Radny bowiem utracił prawo wybieralności (bierne prawo wyborcze), które zgodnie z art. 7 ust. 1 tej ustawy przysługuje osobie mającej prawo wybierania do danej rady. Przed podjęciem uchwały Rada stosownie do treści art. 190 ust. 3 Ordynacji wyborczej umożliwiła radnemu złożenie wyjaśnień.

Uzasadniając podstawę prawną uchwały Rada Gminy powołała przepis art. 16 ust. 3 przepisów wprowadzających Kodeks wyborczy stanowiący, że do nowych przedterminowych i uzupełniających wyborów organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego przeprowadzonych w trakcie kadencji, w czasie której ustawa wymieniona w art. 1 (tj. ustawa z dnia 5 stycznia 2011 r. – Kodeks wyborczy) weszła w życie, stosuje się przepisy dotychczasowe.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach A. W. wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały Rady Gminy M. nr [...] z dnia [...] września 2013 r. w całości. Zarzucił naruszenie prawa materialnego, tj. art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym w zw. z art. 16 ust. 3 przepisów wprowadzających Kodeks wyborczy, w zw. z art. 7 ust. 2 pkt 1, w zw. z art. 190 ust. 1 pkt 3, ust. 2 i ust. 4 Ordynacji wyborczej poprzez błędne przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie ma zastosowanie," uchylona z dniem wejścia w życie przepisów wprowadzających Kodeks Wyborczy – Ordynacja wyborcza, a tym samym przepisy art. 7 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 190 ust. 1 pkt 3, które mówią o tym, że mandat radnego ulega wygaśnięciu w przypadku utraty prawa wybieralności w razie skazania za przestępstwo umyślne ścigane z oskarżenia publicznego – podczas gdy w niniejszym przypadku w związku z wyrokiem Sądu Rejonowego we W. z dnia [...] maja 2012 r., sygn. akt [...] oraz Sądu Okręgowego w Kielcach z dnia [...] listopada 2012 r., sygn. akt I[...] skazującego go za przestępstwo z art. 226 § 1 K.k. W związku z tym na podstawie art. 11 § 2 pkt 1 w zw. z art. 383 § 1 pkt 2 Kodeksu wyborczego w czasie wydania prawomocnego orzeczenia nie miała prawa wybieralności osoba skazana prawomocnym wyrokiem, ale tylko na karę pozbawienia wolności za przestępstwo umyślne ścigane z oskarżenia publicznego. Ponieważ skarżący został skazany jedynie na karę grzywny, jego mandat nie wygasł.

Zdaniem skarżącego, zaskarżona uchwała powinna być wydana w oparciu o stan prawny istniejący w chwili zaistnienia zdarzenia będącego podstawą do jej wydania, tj. w dniu [...] listopada 2012 r., kiedy wydany w jego sprawie wyrok stał się prawomocny, a nie w dniu [...] maja 2012 r., jak to błędnie podano w zaskarżonej uchwale. Rada Gminy M. nie uwzględniła przy tym, że w dniu [...] listopada 2012 r. nie obowiązywał, dodany po wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 lipca 2012 r., przepis art. 16 ust. 2a przepisów wprowadzających Kodeks wyborczy, gdyż zaczął on obowiązywać dopiero w dniu 27 grudnia 2012 r.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. W nawiązaniu do zarzutów skargi organ wyjaśnił, że wątpliwości prawne istniejące przed wejściem w życie noweli Przepisów wprowadzających Kodeks wyborczy, zostały wystarczająco wyjaśnione w orzecznictwie sądów administracyjnych, z którego wynika, że do będącej w toku kadencji zastosowanie znajduje Ordynacja wyborcza.

W piśmie z dnia 6 listopada 2013 r. A. W. wniósł o zawieszenie postępowania w sprawie na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 P.p.s.a., z uwagi na toczące się z jego skargi postępowanie przed Trybunałem Konstytucyjnym (sygn. akt SK 70/13), o stwierdzenie niezgodności art. 226 § 1 k.k. z Konstytucją RP w zakresie, w jakim przepis ten penalizuje znieważenie funkcjonariusza publicznego lub osoby do pomocy mu przybranej dokonane niepublicznie. Wyjaśnił, że skarga ta została przyjęta do rozpoznania w dniu 23 października 2013 r. zaś rozstrzygnięcie sprawy będzie miało prejudycjalny wpływ na rozstrzygnięcie przedmiotowej sprawy.

W motywach wyroku oddalającego skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zwrócił uwagę, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku o sygn. K 9/11 stwierdził, że art. 16 ust. 1 i 2 w związku z art. 1 przepisów wprowadzających Kodeks wyborczy przez to, że uzależnia reżim prawny wyborów od terminu ich zarządzenia, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji. Analiza rozstrzygnięcia Trybunału, a zwłaszcza jego uzasadnienia jednoznacznie wskazuje jednak na to, że Trybunał Konstytucyjny opowiada się za regułą stosowania nowych przepisów prawa wyborczego dopiero do wyborów zarządzonych po dacie wejścia w życie tych przepisów, z odpowiednim vacatio legis i jedynie w odniesieniu do kadencji rozpoczętych po przeprowadzeniu takich wyborów. Po wskazanym wyroku Trybunału Konstytucyjnego w obrocie prawnym pozostały regulacje art. 16 ust. 3 i 4 p.w.k.w. dotyczące nowych, przedterminowych i uzupełniających wyborów organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego oraz wójta (burmistrza, prezydenta miasta), przeprowadzanych w trakcie kadencji, stanowiąc, że stosuje się do nich przepisy ordynacji wyborczej. Skoro do tych wyborów stosuje się prawo dotychczasowe to także do zdarzeń prawnych determinujących przeprowadzenie tych wyborów, w tym wygaśnięcia mandatu radnego, powinny mieć zastosowanie normy dotychczasowego reżimu wyborczego. Objęcie zakresem dyspozycji art. 16 ust. 3 przepisów wprowadzających Kodeks wyborczy nie tylko przedterminowych wyborów, o których mowa wprost w tym przepisie, ale także stwierdzania wygaśnięcia mandatu, stanowi wyraz uprawnionej rozszerzającej wykładni tego przepisu, będącego wyjątkiem od zasady bezpośredniego działania Kodeksu wyborczego (por. wyrok NSA z dnia 17 lipca 2012 r., II OSK 1501/12, Lex nr 1219249).

Sąd pierwszej instancji uznał, że w dniu podjęcia zaskarżonej uchwały, miały zastosowanie przepisy obowiązujące w dacie jej podejmowania, a nie przepisy, które obowiązywały w dacie nastąpienia zdarzenia będącego podstawą jej wydania, tj. w dacie wydania prawomocnego wyroku skazującego A. W. na karę grzywny za przestępstwo z art. 226 § 1 K.k. Wniosek taki wynika, bowiem z ogólnej zasady praworządności wynikającej z art. 6 k.p.a., zgodnie z którym organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa, co należy uzupełnić o stwierdzenie - prawa obowiązującego w dacie rozstrzygania sprawy, chyba że co innego wynika z przepisów intertemporalnych.

Nawet gdyby podzielić pogląd skarżącego, co do konieczności stosowania przy podejmowaniu zaskarżonej uchwały, przepisów obowiązujących w dacie [...] listopada 2012 r. (tj. dacie uprawomocnienia się wyroku Sądu Okręgowego w Kielcach skazującego A. W. na karę grzywny za przestępstwo z art. 226 § 1 K.k.), a nie przepisów obowiązujących w dacie podejmowania tej uchwały, to i tak nie można by przyjąć, że wpływ wymienionego wyroku skazującego na status prawny radnego, należy oceniać na podstawie Kodeksu wyborczego. Również bowiem w stanie prawnym obowiązującym w dacie [...] listopada 2012 r., z art. 16 przepisów wprowadzających Kodeks wyborczy wynikało, że do wygaśnięcia mandatu radnego, jako do zdarzenia prawnego determinującego przeprowadzenie wyborów uzupełniających do Rady Gminy M., należało stosować przepisy Ordynacji wyborczej, a nie Kodeksu wyborczego.

Sąd pierwszej instancji odnosząc się do związanego z przedstawionymi zarzutami wniosku skarżącego o zawieszenie postępowania, oddalonego postanowieniem z dnia 13 listopada 2013 r. zauważył, że nie został on uwzględniony z powodu braku wskazanych we wniosku przesłanek zawieszenia postępowania, określonych w art. 125 § 1 pkt 1 P.p.s.a.

W skardze kasacyjnej A. W. zaskarżył ww. wyrok w całości i Sądowi pierwszej instancji zarzucił naruszenie:

I. prawa materialnego, a to art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 Nr 142, poz. 1591 ze zm.) - dalej: u.s.g. w zw. z art. 16 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. - Przepisy wprowadzające ustawę Kodeks Wyborczy (Dz. U. Nr 21, poz. 113 ze zm.) - dalej: p.w.k.w. w zw. z art. 7 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 190 ust. 1 pkt 3, ust. 2 i ust. 4 ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. — Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów, sejmików województw (Dz. U. z 2010 r. Nr 176, poz. 1190 ze zm.) - dalej: u.o.w., przez niewłaściwe przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie znajdowała zastosowanie powołana regulacja prawna, co w konsekwencji doprowadziło do przyjęcia przez WSA stanowiska, że Rada Gminy M. podejmując zaskarżoną uchwałę z dnia [...] września 2013 r. o wygaśnięciu mandatu radnego A. W. prawidłowo zastosowała przepisy ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. — Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów, sejmików województw (Dz. U. z 2010 Nr 176, poz. 1190 ze zm.) - dalej: u.o.w., podczas gdy na dzień wydania przez Sąd Okręgowy w Kielcach prawomocnego wyroku, tj. [...]

listopada 2012 r. do sygn. akt [...], utrzymującego w mocy wyrok Sądu

Rejonowego we W. z dnia [...] maja 2012 roku do sygn. akt [...],

którym skarżący został skazany za przestępstwo z art. 226 § 1 Kodeksu karnego

(dalek: k.k.) na karę grzywny miały zastosowanie przepisy ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. Kodeks wyborczy (Dz. U. Nr 21, poz. 112 ze zm.) - dalej: u.k.w, co wynika

z literalnego brzmienia ówcześnie obowiązujących przepisów art. 1 w zw. z art. 10 pkt

2 w zw. z art. 16 p.w.k.w,

II. przepisów postępowania, mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to: art. 141 § 4 w zw. z art. 134 § 1 P.p.s.a. przez nierozpoznanie istotnych zarzutów skargi, w sytuacji gdy w dniu uprawomocnienia się ww. wyroku karnego na skutek orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 lipca 2011 roku, sygn. akt K 9/11, który uchylił art. 16 ust. 1 i 2 p.w.k.w, ustawa ta nie przewidywała wówczas żadnych innych odstępstw od zasady stosowania ustawy nowej - Kodeks wyborczy, tym bardziej, że nowelizacja ustawy Przepisy wprowadzające Kodeks wyborczy, która była następstwem powołanego wyroku TK weszła w życie dopiero w dniu 27 grudnia 2012 r. - co miało istotny (decydujący) wpływ na wynik sprawy, albowiem zgodnie z treścią art. 11 par. 2 pkt 1 k.w. skazanie na karę grzywny nie stanowi podstawy wygaśnięcia mandatu radnego.

Z uwagi na powyższe zarzuty strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Kielcach oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych, a ponadto,

- na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 w zw. z art. 193 P.p.s.a., o zawieszenie niniejszego postępowania do czasu rozstrzygnięcia przez Trybunał Konstytucyjny skargi konstytucyjnej o stwierdzenie niezgodności art. 226 § 1 K.k. z Konstytucją RP w zakresie, w jakim przepis ten penalizuje znieważenie funkcjonariusza publicznego lub

osoby do pomocy mu przybranej dokonane niepublicznie, toczącej się do sygn. akt SK

70/13, z uwagi na prejudycjalny charakter orzeczenia TK dla rozstrzygnięcia

mającego zapaść w przedmiotowej sprawie,

- na podstawie art. 106 § 3 w zw. z art. 193 P.p.s.a. o dopuszczenie dowodu

uzupełniającego z dokumentu w postaci pisma Trybunału Konstytucyjnego z dnia 5

listopada 2013 r. do sygn. SK 70/13 w przedmiocie przyjęcia skargi konstytucyjnej do

merytorycznego rozpoznania, który to stanowi okoliczność uzasadniającą konieczność

zawieszenia przedmiotowego postępowania, a jego dopuszczenie nie spowoduje

nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem została oparta na nieusprawiedliwionych podstawach, a zaskarżony wyrok - wbrew zarzutom i twierdzeniem strony skarżącej - odpowiada prawu.

Zakres kognicji Naczelnego Sądu Administracyjnego wyznacza przepis art. 15 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. - zwanej dalej P.p.s.a.), który w punkcie pierwszym stanowi, że Sąd ten rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych, stosownie do przepisów ustawy, tj. m.in. skargi kasacyjne (art. 173 i n. P.p.s.a.).

Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, albowiem według art. 183 § 1 P.p.s.a., rozpoznaje sprawę w jej granicach, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna, z wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a., przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyć się musiała wyłącznie do zbadania zawartych w skardze zarzutów, sformułowanych w granicach podstawy kasacyjnej.

Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej Sąd pierwszej instancji dokonał prawidłowych ustaleń walidacyjnych, tj. właściwie ustalił źródło normatywnej podstawy zaskarżonej uchwały w przedmiocie wygaśnięcia mandatu radnego. Zgodnie z art. 190 ust. 1 pkt 3 i ust. 2 w zw. z art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw (tekst jedn. Dz. U. z 2010 r. nr 176, poz. 1190, z późn. zm.) oraz w zw. z art. 16 ust. 3 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Kodeks wyborczy (Dz. U. nr 21, poz. 113, z późn. zm.) – dalej p.w.k.w. prawa wybieralności (biernego prawa wyborczego) nie mają osoby karane za przestępstwo umyślne ścigane z oskarżenia publicznego.

Sąd pierwszej instancji trafnie uznał, że rozstrzygając sprawę należało wziąć pod uwagę prawne konsekwencje wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 lipca 2011 r. sygn. akt K 19/11, (OTK-A 2011 r., nr 6, poz. 61) oraz stan normatywny w zakresie wygaśnięcia mandatu radnego, obowiązujący od dnia 27 grudnia 2012 r.

Wejście w życie reformy prawa wyborczego zostało poprzedzone regulacją intertemporalną p.w.k.w. Stosownie do art. 10 pkt 2 p.w.k.w. traci moc ustawa z dnia 16 lipca 1998 r. - Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw (Dz. U. z 2010 r. Nr 176, poz. 1190).

Przepis przejściowy art. 16. ust. 1 p.w.k.w. stanowi, że: "Ustawę wymienioną w art. 1 stosuje się do wyborów zarządzonych po dniu jej wejścia w życie oraz kadencji rozpoczętych po przeprowadzeniu tych wyborów. 2. Do wyborów zarządzonych przed dniem wejścia w życie ustawy wymienionej w art. 1 stosuje się przepisy dotychczasowe. 3. Do nowych przedterminowych i uzupełniających wyborów organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego przeprowadzanych w trakcie kadencji, w czasie której ustawa wymieniona w art. 1 weszła w życie, stosuje się przepisy dotychczasowe. 4. Do przedterminowych wyborów wójta (burmistrza, prezydenta miasta) przeprowadzanych w trakcie kadencji, w czasie której ustawa wymieniona w art. 1 weszła w życie, stosuje się przepisy dotychczasowe." Intencją ustawodawcy było zatem poddanie nowym regułom dopiero wyborów zarządzonych po dniu wejścia w życie Kodeksu wyborczego oraz kwestii, które mogły się pojawić w czasie kadencji rozpoczętych po przeprowadzeniu takich wyborów.

Trybunał Konstytucyjny w wyroku sygn. K 9/11 stwierdził, że art. 16 ust. 1 i 2 w związku z art. 1 p.w.k.w. przez to, że uzależnia reżim prawny wyborów od terminu ich zarządzenia, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji. Pogląd Trybunału wiąże się z popełnieniem przez ustawodawcę systemowego błędu, polegającego na niedookreśleniu reżimu prawnego mającego zastosowanie w wyborach parlamentarnych, a przez to doprowadzeniu do powstania stanu niepewności, co do treści prawa wyborczego normującego wybory do Sejmu i Senatu. Z uzasadnienia wyroku wynika, że sposób ukształtowania art. 16 ust. 1 i 2 w związku z art. 1 p.w.p., widziany w perspektywie terminu na zarządzenie wyborów parlamentarnych w 2011 r., prowadził do ukształtowania normy powierzającej Prezydentowi nie tylko samo wyznaczenie daty tych wyborów, lecz także umożliwiającej określenie ich reżimu prawnego. Wynika to z określenia przez ustawodawcę daty wejścia w życie Kodeksu wyborczego w okresie bezpośrednio poprzedzającym ostateczny termin na zarządzenie przez Prezydenta najbliższych wyborów. W rezultacie, zdaniem Trybunału, decyzja o tym, jakie prawo wyborcze ma być stosowane w odniesieniu do wyborów parlamentarnych w 2011 r., nie wynika z rozstrzygnięcia podjętego przez ustawodawcę, ale pozostawiona została Prezydentowi, który samodzielnie określa moment wyznaczenia daty wyborów.

Trybunał pozostawił natomiast w obrocie prawnym regulacje art. 16 ust. 3 i 4 p.w.k.w., dotyczące nowych, przedterminowych i uzupełniających wyborów organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego oraz wójta (burmistrza, prezydenta miasta), przeprowadzanych w trakcie kadencji, stanowiąc, że stosuje się do nich przepisy ordynacji wyborczej.

Zdaniem składu orzekającego Naczelnego Sądu Administracyjnego, zakres hipotezy rozważanego przepisu powinien być wyznaczany zasadniczo zgodnie z systemowymi i funkcjonalnymi regułami wykładni. Stwierdzenie wygaśnięcia mandatu radnego jest zagadnieniem odrębnym, choć wiążącym się – ewentualnie, w razie uprawomocnienia się aktu (orzeczenia) fakt ten ustalającego – z koniecznością przeprowadzenia przedterminowych wyborów. Objęcie zakresem dyspozycji art. 16 ust. 4 p.w.k.w. nie tylko przedterminowych wyborów, o których mowa wprost w tym przepisie, ale także stwierdzania wygaśnięcia mandatu, stanowi wyraz uprawnionej rozszerzającej wykładni tego przepisu, będący wyjątkiem od zasady bezpośredniego działania Kodeksu wyborczego (zob. np. wyroki NSA: z dnia 25 kwietnia 2012 r., sygn. II OSK 304/12, ONSAiWSA 2013, nr 3, poz. 55; z dnia 19 czerwca 2012 r., sygn. II OSK 1304/12, [w:] CBOSA).

Dla ustalenia, w przedmiotowej sprawie, prawidłowego kontekstu normatywnego należało wziąć pod uwagę także treść art. 5 ustawy z dnia 31 sierpnia 2011 r. o zmianie ustawy Kodeks wyborczy oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. nr 217, poz. 1281). Ten przepis intertemporalny zawiera normę wskazującą, że przepisy ustaw o samorządzie gminnym, powiatowym i wojewódzkim, mające związek z przepisami ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne, w zakresie dotyczącym odpowiednio wygaśnięcia mandatu radnego, mają zastosowanie do kadencji organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego, następujących po kadencji, w trakcie której niniejsza ustawa weszła w życie. Gdyby ustawodawca chciał, by nowy i zmieniany powołaną ustawą Kodeks wyborczy miał zastosowanie także do wcześniej rozpoczętej kadencji, nie wprowadzałby przepisu przejściowego stanowiącego, że związane z Kodeksem wyborczym nowe przepisy zmieniające ustawy samorządowe, mają zastosowanie dopiero w kolejnej nowej kadencji. W państwie prawa standardem jest, że w czasie rozpoczętej kadencji nie można zmieniać podstaw normatywnych wykonywania uzyskanych mandatów, a także należy odpowiednio wcześniej, czyli co najmniej na 6 miesięcy przed wyborami, wprowadzać istotne zmiany prawa wyborczego. Ustawodawca może swobodnie zmieniać nowy Kodeks wyborczy, ale zmiany te nie mogą dotyczyć kadencji rozpoczętej przed uchwaleniem i wejściem w życie Kodeksu wyborczego.

Naprzeciw takiej wykładni powyższych regulacji wyborczych wyszedł ustawodawca, który ustawą z dnia 12 października 2012 r. o zmianie ustawy przepisy wprowadzające ustawę – Kodeks wyborczy (Dz. U. 2012, poz. 1399), po ust. 2, dodał ust. 2a w brzmieniu: "Do kadencji organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego oraz kadencji wójta (burmistrza, prezydenta miasta), w czasie której ustawa wymieniona w art. 1 weszła w życie, stosuje się przepisy dotychczasowe." Ustawa ta weszła w życie w dniu 27 grudnia 2012 r.

Wbrew zarzutom i argumentom skargi, przy podejmowaniu zaskarżonej uchwały, miały zastosowanie przepisy obowiązujące w dacie jej podejmowania, a nie przepisy, które obowiązywały w dacie wydania prawomocnego wyroku skazującego na karę grzywny za przestępstwo z art. 226 § 1 K.k. W państwie prawa, w którym jednym z fundamentów jest zasada praworządności, organy administracji publicznej działają na podstawie i w granicach prawa zasadniczo obowiązującego w dacie podjęcia rozstrzygania w sprawie, chyba że co innego wynika z przepisów intertemporalnych.

Trafnie zatem skonstatował Sąd pierwszej instancji, że nawet gdyby podzielić pogląd skarżącego co do konieczności stosowania przy podejmowaniu zaskarżonej uchwały przepisów obowiązujących w dacie uprawomocnienia się skazującego wyroku, a nie przepisów obowiązujących w dacie podejmowania uchwały, to i tak podstawy prawnej uchwały nie mogły stanowić przepisy Kodeksu wyborczego. W związku z wejściem w życie, w dniu 27 grudnia 2012 r., nowelizacji przepisów wprowadzających Kodeks wyborczy, zastosowanie w uchwale miały przepisy Ordynacji wyborczej.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny uznał go za niezasadny. Wymóg art. 134 § 1 P.p.s.a. co do rozstrzygania przez sąd w granicach danej sprawy oraz braku związania zarzutami i wnioskami skargi i powołaną podstawą prawną powinien być tak rozumiany, że wprawdzie sąd orzeka w konkretnej sprawie i w występującym w niej przedmiocie, zasadniczo nie rozwiązując problemów generalnych (ogólnych), to w tych granicach jest zobowiązany do dokonania oceny legalności zaskarżonego aktu po dokonaniu koniecznych rozważań bez związania zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w skardze (czy też w kontrolowanym akcie) podstawą prawną. Prawidłowe stosowanie art. 134 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 i § 2 ww. ustawy wymaga od sądu administracyjnego orzekającego w pierwszej instancji, aby bez względu na treść skargi (jej zarzuty i wnioski) oraz powoływaną w sprawie podstawę prawną (przez organ, lub przez stronę wnoszącą skargę) dokonał z pełną odpowiedzialnością i wnikliwością kontroli legalności zaskarżonego aktu (por. wyrok NSA z dnia 15 marca 2010 r., sygn. II OSK 499/09, LEX nr 597645). Wymóg ten zrealizował Wojewódzki Sąd Administracyjny, gdyż przeprowadził kontrolę kwestionowanej przez skarżącego uchwały w granicach przedmiotu zaskarżenia, którym było wygaśnięcie mandatu radnego z przyczyn określonych w art. 190 ust. 1 pkt 3 Ordynacji wyborczej i swoją oceną prawną nie wkroczył w inną sprawę, w stosunku do tej, która była przedmiotem rozstrzygania przez organ. Nadto uzasadnienie zarzutu wskazuje, że skarżący kasacyjnie wadliwość rozstrzygnięcia widzi raczej w niepełnym odniesieniu się sądu wojewódzkiego do podniesionych w skardze zarzutów, niż w przekroczeniu granic sprawy. Podobnie za niezasadny należało uznać zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. Wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 P.p.s.a. jedynie wówczas, gdy uzasadnienie sporządzone jest w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Natomiast zarzut naruszenia tego przepisu nie może sprowadzać się do polemiki z przedstawionym w uzasadnieniu stanowiskiem Sądu pierwszej instancji w zakresie wykładni i stosowania przepisów prawa, które to stanowisko podlega kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego skutkiem zarzutów naruszenia przepisów wykładanych lub stosowanych przez Sąd pierwszej instancji.

Odnosząc się do wniosku o zawieszenie postępowania do czasu rozpoznania przez Trybunał Konstytucyjny skargi konstytucyjnej, to należy stwierdzić, że jest on nieuzasadniony. Zgodnie z treścią przepisu art. 125 § 1 pkt 1 P.p.s.a. sąd może zawiesić postępowanie, jeżeli rozstrzygnięcie sprawy zależy od wyniku innego toczącego się postępowania administracyjnego, sądowoadministracyjnego, sądowego lub przed Trybunałem Konstytucyjnym. Zawieszenie z powyższej przyczyny następuje po dokonaniu oceny czy w konkretnym przypadku zachodzą przesłanki uzasadniające zawieszenie. W szczególności zawieszając postępowanie w sprawie, sąd powinien mieć na uwadze możliwość wystąpienia w przyszłości przesłanek do wznowienia postępowania administracyjnego, zakończonego zaskarżoną decyzją, jak i przesłanek do wznowienia postępowania sądowoadministracyjnego, na skutek rozstrzygnięcia wydanego w innym toczącym się postępowaniu. Podstawę zawieszenia postępowania wskazaną w art. 125 § 1 pkt 1 P.p.s.a., należy określić, jako przyczynę prejudycjalną. Rozstrzygnięcie sprawy sądowoadministracyjnej zależy od wyniku innego postępowania, jeżeli rozstrzygnięcie, które zapadnie w tym drugim postępowaniu, będzie miało wpływ na rozstrzygnięcie sprawy będącej przedmiotem pierwszego postępowania (kwestia prejudycjalna).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie można uznać, aby postępowanie przed TK miało prejudycjalny charakter dla niniejszego postępowania. Efektem ewentualnego uwzględnienia skargi konstytucyjnej A. W. byłoby orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego o niezgodności z Konstytucją normy, na podstawie której zostało wydane prawomocne orzeczenie sądu (tj. art. 226 § 1 K.k.), stanowiące podstawę do wznowienia postępowania na zasadach i w trybie określonych w przepisach właściwych dla danego postępowania (art. 190 ust. 4 Konstytucji). Postępowanie toczące się przed w sprawie SK 70/13 może stać się prejudykatem, ale dla postępowania karnego zakończonego prawomocnym wyrokiem z dnia [...] listopada 2012 r., sygn. akt [...], którym skazano skarżącego za przestępstwo z art. 226 § 1 K.k.

Nie stanowi dowodu w sprawie pismo Trybunału Konstytucyjnego z dnia 5 listopada 2013 r. w przedmiocie przyjęcia skargi konstytucyjnej do merytorycznego rozpoznania. Sąd administracyjny nie dokonuje ustalenia stanu faktycznego, a dokonywana przez niego kontrola legalności aktu administracyjnego opiera się na materiale dowodowym zgromadzonym w postępowaniu przed organem wydającym zaskarżoną decyzję. Od tej zasady istnieje wyjątek, o którym mowa w art. 106 § 3 P.p.s.a., w myśl którego sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowód uzupełniający z dokumentu, ale tylko jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Sąd pierwszej instancji trafnie uznał, że dla oceny zgodności z prawem zaskarżonej uchwały nie jest konieczne przeprowadzenie dowodu z dokumentów, a zatem nie przeprowadzenie tego dowodu nie naruszało art. 106 § 3 P.p.s.a.

Z przedstawionych względów Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej, w związku z czym, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.