II GSK 107/13

Uzasadnienie

Wyrokiem z 25 października 2012 r., sygn. akt III SA/Po 712/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w P. oddalił skargę R. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z [...] marca 2011 r. w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego przez umieszczenie reklamy bez zezwolenia.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy:

Decyzją z [...] stycznia 2012 r. Zarząd Dróg Miejskich w P. nałożył na T.– R. G. karę pieniężną w wysokości 7.200,00 zł za zajęcie pasa drogowego ulicy K. w P. poprzez umieszczenie reklamy (o pow. 36,00 m2) bez zezwolenia zarządcy drogi – przez okres 8 dni.

Organ podał, że [...] marca 2011 r. przeprowadzona została kontrola, w trakcie której stwierdzono zajęcie przez firmę T. pasa drogowego ul. K. w P. pod reklamę o powierzchni 36,00 m² bez wymaganego zezwolenia. Tego samego dnia zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Następnie strona uzyskała pozwolenie za zajęcie pasa drogowego pod przedmiotową reklamę od [...] kwietnia 2011 r. Podczas oględzin miejsca ustawienia reklamy [...] kwietnia 2011 r. przedstawiciele ZDM stwierdzili dalsze jej pozostawanie we wskazanym miejscu.

Decyzją z [...] marca 2012 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

SKO wyjaśniło, że zarządca drogi jest właściwym podmiotem do wskazania granic pasa drogowego. Pomiaru powierzchni reklamy dokonał uprawniony pracownik za pomocą specjalistycznego sprzętu w [...] marca 2011 r. i [...] kwietnia 2011 r. Powierzchnia reklamy (36,00 m2) nie była kwestionowana przez stronę, która taką powierzchnię wskazała również we wnioskach o wydanie zezwolenia na umieszczenie reklamy w pasie drogowym. Organ I instancji prawidłowo określił pas drogowy ul. K.. Ze zdjęć znajdujących się w aktach sprawy jednoznacznie wynika umieszczenie reklamy (odpowiadającej definicji z art. 4 pkt 23 ustawy o drogach publicznych) w pasie drogowym ul. K. w P.. O wszczęciu postępowania skarżący został prawidłowo powiadomiony. Zatem karę za nielegalne zajęcie pasa drogowego należało naliczyć – jak prawidłowo uczynił to organ I instancji – za okres od dnia wszczęcia postępowania, będącego dniem pierwszej czynności w sprawie (polegającej na stwierdzeniu zajęcia pasa drogowego).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w P. oddalił skargę na powyższą decyzję.

Sąd uznał, że z twierdzeń skarżącego nie wynika, jaki skutek dla rozstrzygnięcia sprawy miałaby zasadność zarzutu naruszenia art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez zgromadzenie niewystarczającego materiału dowodowego z uwagi na jego treść i sposób zgromadzenia. WSA stwierdził, że skarżący nie kwestionuje powierzchni reklamy ustalonej w toku kontroli i przyjętej jako podstawa naliczeń kary. W aktach sprawy znajduje się świadectwo instrumentu - odbiornika GPS marki T. i certyfikat kalibracji dalmierza laserowego H. [...]. Nie ma również podstaw do kwestionowania uprawnień i kompetencji pracowników organu dokonujących pomiarów w ramach swoich normalnych podstawowych obowiązków zawodowych.

WSA wskazał, że skarżący, podnosząc zarzut niedokładnego ustalenia granicy pasa drogowego, sam nie określił właściwego przebiegu tej granicy, więc zarzuty nie podważają trafności ustaleń poczynionych w toku postępowania administracyjnego, a nawet nie twierdził, że jest inny niż przyjęto w decyzji. Zgłosił natomiast wątpliwości co do walorów dowodowych wydruku z systemu i. oraz mapy zasadniczej i dokumentacji fotograficznej, a tak sformułowane zarzuty nie podważają trafności ustaleń poczynionych w toku postępowania administracyjnego. Zdaniem WSA nie zasługuje na uwzględnienie zarzut wadliwego ustalenia przebiegu granicy drogi, w sytuacji gdy zgłaszający powyższy zarzut nie twierdzi, że granica biegnie inaczej niż ustaliły to organy, a jedynie zgłasza w tym zakresie wątpliwości. Załączona do akt administracyjnych mapa zasadnicza odzwierciedla przebieg linii rozgraniczających ul. K. i położenie reklamy, co w powiązaniu z dokumentacją zdjęciową załączoną do akt, obrazuje w sposób wystarczający miejsce usytuowania reklamy objętej zaskarżoną decyzją. Na tej podstawie nie budzi wątpliwości trafność ustalenia zawartego w decyzji, że objęta niniejszym postępowaniem reklama umieszczona jest w pasie drogowym ul. K.. Miejsce i sposób umieszczenia reklamy obrazują wyraźnie załączone do akt zdjęcia.

WSA przypomniał definicję pasa drogowego wynikającą z art. 4 pkt 1 u.d.p. i uznał, że nie budzi wątpliwości trafność ustaleń zawartych w zaskarżonej decyzji i zasadność wymierzenia kary za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi. Ustalenia co do miejsca usytuowania reklamy i obrazujący to usytuowanie materiał zdjęciowy zwalniały organy, w ocenie WSA, z obowiązku wskazywania przebiegu granicy pasa drogi za pośrednictwem geodety.

Sąd podkreślił, że stanowisko strony kwestionujące zajęcie pasa drogowego przez reklamę jest niekonsekwentne, gdyż oznaczałoby, iż nie było podstaw do występowania o wydanie decyzji zezwalającej na zajęcie pasa drogowego przez umieszczenie na nim reklamy od [...] kwietnia 2011 r. do [...] czerwca 2011 r. i od [...] lipca 2011 r. do [...] marca 2012 r. Wobec tego organ I instancji zasadnie przyjął konieczność nałożenia kary za okres od [...] marca 2011 r. do [...] kwietnia 2011 r., kiedy strona zajmowała pas drogowy bez wymaganego pozwolenia.

Zdaniem Sądu I instancji, nie mogą prowadzić do uwzględnienia skargi również zarzuty dotyczące przeprowadzenia czynności kontrolnych bez udziału strony – po wszczęciu postępowania, na skutek pierwszej kontroli, gdyż strona była informowana o terminie oględzin reklamy [...] kwietnia 2011 r., wzięła udział w oględzinach, była też informowana o prawie do wypowiedzenia się w kwestii zebranego materiału dowodowego w trybie art. 10 k.p.a.

Skargę kasacyjną od wskazanego wyroku złożył skarżący, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w P. oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej p.p.s.a.) narzucono naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.; dalej p.u.s.a.) w zw. z art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c/ p.p.s.a., art. 151 p.p.s.a. oraz art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. oraz art. 81 k.p.a. polegające na oddaleniu skargi i nieuchyleniu decyzji organu drugiej instancji i poprzedzającej jej decyzji Zarządu Dróg Miejskich w P., pomimo iż decyzje te zostały wydane bez zebrania i rozważenia pełnego materiału dowodowego – nie ustalono przebiegu pasa drogowego (brak aktualnej mapy zasadniczej, na której naniesiony zostałby nośnik reklamowy wraz z pasem drogowym) oraz nie ustalono czy cała nieruchomość stanowi pas drogowy, a uchybienia te są tak rażące i oczywiste, iż winny być zauważone nawet bez sformułowania przez skarżącego odpowiednich zarzutów,

2) art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c/ p.p.s.a., art. 151 p.p.s.a. oraz art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a., art. 10 § 1 k.p.a., art. 61 § 1 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 79 § 2 k.p.a., art. 80 k.p.a. oraz art. 81 k.p.a. polegające na oddaleniu skargi i nieuchyleniu decyzji organu drugiej instancji i poprzedzającej jej decyzji Zarządu Dróg Miejskich w P., pomimo iż obie decyzje zostały oparte na materiale dowodowym zebranym przed wszczęciem postępowania administracyjnego oraz przed zawiadomieniem o jego wszczęciu strony postępowania.

W uzasadnieniu przedstawiono szczegółowe argumenty na poparcie zarzutów.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną, organ wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Skarga ta została oparta wyłącznie na podstawie określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., tj. naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Odnosząc się do zarzutów skargi kasacyjnej określonych w pkt 2, stwierdzić należy, iż w okolicznościach niniejszej sprawy Sąd I instancji nie miał żadnych podstaw do przyjęcia, iż skarżący w postępowaniu administracyjnym został pozbawiony czynnego udziału (art. 10 § 1 k.p.a.), gdyż decyzje administracyjne nie zostały oparte na materiale dowodowym zebranym przed wszczęciem postępowania administracyjnego. Wprawdzie pierwsza kontrola dotycząca zajęcia spornego pasa drogowego została przeprowadzona w dniu [...] marca 2011 r. i dopiero po tej kontroli zostało wszczęte postępowanie administracyjne, lecz nie można pomijać, iż organ przeprowadził drugą kontrolę w dniu [...] kwietnia 2011 r., w wyniku której stwierdzono stan faktyczny jaki istniał w czasie pierwszej kontroli [...] marca 2011 r., gdyż sporna reklama pozostawała w tym samym miejscu. W czasie zaś drugiej kontroli przeprowadzonej w dniu [...] kwietnia 2011 r. skarżący miał możliwość wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz miał możliwość zgłaszania stosownych żądań. Skarżący nie twierdził przy tym, aby stan faktyczny sprawy w dniu [...] kwietnia 2011 r. uległ jakiejkolwiek zmianie w porównaniu do stanu faktycznego istniejącego w czasie pierwszej kontroli w dniu [...] marca 2011 r.

Nie można też pomijać, iż z uwagi na specyfikę niniejszej sprawy wszczęcie postępowania administracyjnego było możliwe dopiero po wstępnym sprawdzeniu, czy i kto zajmuje pas drogowy pod reklamę określonej wielkości. Nie oznacza to jednak, iż ta pierwsza kontrola przeprowadzona [...] marca 2011 r. bez udziału skarżącego miała decydujące znaczenie w sprawie, skoro organ administracji przeprowadził także drugą kontrolę, już z udziałem skarżącego.

Nie zasługują na uwzględnienie również zarzuty skargi kasacyjnej przedstawione w pkt 2 tej skargi, a sprowadzające się do twierdzeń, iż Sąd I instancji oddalił skargę, pomimo iż zaskarżona decyzja została wydana bez zebrania i rozważenia pełnego materiału dowodowego.

Podkreślany w orzecznictwie wymóg wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności sprawy związany jest z obowiązującą na gruncie procedury administracyjnej zasadą prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), będącej jedną z naczelnych zasad postępowania i rozumianej jako obowiązek wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą, aby w ten sposób stworzyć jej rzeczywisty obraz i uzyskać podstawę do trafnego zastosowania przepisu prawa.

Wbrew zarzutom zawartym w skardze kasacyjnej, okoliczność, iż organ nie przedstawił aktualnej mapy zasadniczej, na której naniesione byłyby granice pasa drogowego oraz położenie nośnika reklamowego, nie oznacza, iż załączona mapa w powiązaniu z dokumentacją zdjęciową nie pozwalała na ustalenie, iż sporna reklama umieszczona została w pasie drogowym ulicy K.. Stąd też Sąd I instancji mógł uznać, iż mimo powyższych uchybień, to pozostały materiał dowodowy, w tym zdjęcia oraz wyciąg z Systemu Informacji Przestrzennej, pozwalał na ocenę, iż reklama znajdowała się w pasie drogowym. Należy przy tym zauważyć, iż w świetle art. 75 § 1 k.p.a. jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy i nie jest sprzeczne z prawem, a to oznacza, iż za dowód na zajęcie pasa drogowego nie może być uznany wyłącznie urzędowy dokument geodezyjny określający granice pasa drogowego.

Z przytoczonych powodów Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w wyroku na mocy art. 184 p.p.s.a.