I OSK 1284/12

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 29 grudnia 2011r., sygn. akt IV SA/Wa 852/11, po rozpoznaniu skargi E. D., uchylił decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji.

Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Decyzją z dnia [...] października 2001 r. nr [...] Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi odmówił wznowienia postępowania administracyjnego w sprawie rozstrzygniętej decyzją Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia [...] marca 1999 r., utrzymującą w mocy decyzję Wojewody Warszawskiego z dnia [...] listopada 1998 r., którą to decyzją odmówiono stwierdzenia nieważności orzeczenia Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Nowym Dworze Mazowieckim z dnia [...] sierpnia 1963 r. nr [...], zatwierdzającego klasyfikację gruntów wsi M., gm. N., w działkach nr [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...], należących do E. K., w działce nr [...], należącej do R. F., oraz w działce nr [...], należącej do E. D.

Decyzja odmawiająca wznowienia postępowania nadzorczego była przedmiotem kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia 11 czerwca 2003 r., sygn. akt II SA 3544/01 uchylił decyzję odmawiającą wznowienia postępowania nadzorczego, stwierdzając że decyzję tę wydano z naruszeniem przepisów regulujących wznowienie postępowania administracyjnego.

W przywołanym wyroku NSA nie stwierdził jednakże, że Minister nie był organem właściwym do rozpatrzenia wniosku o wznowienie postępowania zakończonego decyzją nadzorczą.

Wykonując wyrok NSA z dnia 11 czerwca 2003 r. Minister, będąc związanym tym orzeczeniem na podstawie art. 365 § 1 k.p.c., postanowieniem z dnia [...] października 2003 r. wznowił postępowanie nadzorcze, zakończone decyzją z dnia [...] marca 1999 r.

Decyzją z dnia [...] listopada 2004 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi odmówił uchylenia decyzji Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia [...] marca 1999r.

Decyzją z dnia [...] stycznia 2005 r., wydaną po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] listopada 2004 r.

Wyrokiem z dnia 18 października 2005 r., sygn. akt IV SA/Wa 457/05 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę E. D. na decyzję z dnia [...] stycznia 2005 r.

Wyrokiem z dnia 11 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OSK 600/06, NSA oddalił skargi kasacyjne E. D. i Z. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 października 2005 r.

Decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r. Minister odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności: 1) postanowienia z dnia [...] października 2003 r., 2) decyzji z dnia [...] stycznia 2005 r., 3) utrzymanej decyzją z dnia [...] stycznia 2005 r. decyzji z dnia [...] listopada 2004 r.

Decyzją z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, po rozpatrzeniu po rozpatrzeniu wniosku E. D. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] stycznia 2011 r.

W uzasadnieniu wskazano, że decyzja odmawiająca wznowienia postępowania nadzorczego była przedmiotem kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Wyrokiem z dnia 11 czerwca 2003 r., sygn. akt II SA 3544/01 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił decyzję odmawiającą wznowienia postępowania nadzorczego, stwierdzając że decyzję tę wydano z naruszeniem przepisów regulujących wznowienie postępowania administracyjnego. W przywołanym wyroku NSA nie stwierdził jednakże, że Minister nie był organem właściwym do rozpatrzenia wniosku o wznowienie postępowania zakończonego decyzją nadzorczą.

Ponadto, zdaniem organu, na podstawie treści pisma Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 30 kwietnia 2007 r., nie można wnioskować o niewłaściwości Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi do wydania zaskarżonej decyzji z dnia [...] marca 1999 r.

Skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjny w Warszawie skargę na decyzję Ministra z dnia [...] marca 2011 r. podnosząc m. in. zarzut naruszenia przepisów o właściwości rzeczowej przez Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylając decyzje organu I i II instancji stwierdził, że wydano je z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, tj. art.157 § 3 k.p.a., które to naruszenia miało istotny wpływ na wynik sprawy.

W ocenie Sądu I instancji żądanie stwierdzenia nieważności decyzji, na którą skargę oddalono prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego, powinno zostać załatwione przez wydanie decyzji o odmowie wszczęcia postępowania (art. 157 § 3 k.p.a.) wówczas, gdy w rezultacie wstępnego badania zawartości żądania organ administracji publicznej ustali wystąpienie - ze względu na wydany uprzednio wyrok sądu - przeszkody przedmiotowej czyniącej jego rozpoznanie niedopuszczalnym. W pozostałych wypadkach organ administracji publicznej jest obowiązany rozpoznać żądanie co do istoty, stosując art. 158 § 1 w związku z art. 156 § 1 k.p.a.

Powyższe oznacza, że nawet wydanie prawomocnego wyroku oddalającego skargę na dany akt administracyjny nie zawsze musi skutkować odmową wszczęcia postępowania w sprawie nieważności decyzji.

W konsekwencji powyższych założeń organ nadzorczy, do którego wpływa wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej, będącej już w przeszłości przedmiotem kontroli sądu administracyjnego (w wyniku której to kontroli skarga na tę decyzję została oddalona), winien porównać treść zarzutów podniesionych przeciwko decyzji w przedłożonym wniosku z treścią uzasadnienia rozstrzygnięcia sądowego w celu ustalenia, czy zarzuty te dotyczą kwestii już rozstrzygniętych wyrokiem sądowym, czy też chodzi o kwestie nowe, w odniesieniu do których sąd stanowiska nie zajął.

Odnosząc się do zarzutów wniosku stwierdzono brak podstaw do uznania, aby orzekające w sprawie sądy badały kwestię prawidłowości wydania orzeczeń w sprawie wznowienia postępowania nadzorczego pod kątem wydania ich z zachowaniem przepisów o właściwości rzeczowej organów administracji. Oparcie się w tym zakresie na domniemaniu dokonania takiej kontroli (skoro rozpatrując skargę na te orzeczenia Sąd skargę tę oddalił, to pomimo braku oceny w tym zakresie wyrażonej w uzasadnieniu wprost, uznać należy, mając na uwadze brak związania sądu zarzutami skargi a nawet obowiązek dokonania z urzędu całościowej kontroli orzeczenia, że kontrola taka została dokonana) uznano za idące zbyt daleko.

W związku z powyższym, z racji podniesienia obecnie przez skarżącego zarzutu w tym zakresie (tj. w zakresie przeprowadzenia kontroli, czy orzeczenia w sprawie wznowienia postępowania nadzorczego nie są obciążone kwalifikowaną wadą prawną w postaci wydania jej przez organ niewłaściwy) istnieją podstawy do wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności orzeczeń w sprawie wznowienia (abstrahując od słuszności zarzutów skarżącego, które dopiero winny być co do meritum ocenione przez organ).

Odnośnie drugiego z zarzutów przeciwko orzeczeniom w sprawie wznowienia postępowania nadzorczego, tj. wydania tych orzeczeń z rażącym naruszeniem prawa, wynikającym z niezgromadzenia przez organ całej niezbędnej dokumentacji (skarżący podniósł, że uzyskał tę dokumentację w roku 2009 r., tj. po wydaniu zarówno orzeczeń w przedmiocie wznowienia, jak i kontrolujących ich legalność wyroków sądów). Sąd I instancji uznał, że wykazanie, że organ orzekający w przedmiocie wznowienia postępowania nadzorczego nie zgromadził tego materiału w wyczerpujący sposób, co skarżący stwierdza na podstawie dokumentacji uzyskanej dopiero po wydaniu wyroku, mogło nastąpić wyłącznie w trybie wznowienia postępowania sądowego na podstawie art. 273 § 2 P.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem można żądać wznowienia w razie późniejszego wykrycia takich okoliczności faktycznych lub środków dowodowych, które mogłyby mieć wpływ na wynik sprawy, a z których strona nie mogła skorzystać w poprzednim postępowaniu.

W oparciu o informacje zawarte przez skarżącego w jego pismach procesowych (tj. zważywszy na fakt, że skarżący wszedł w posiadanie stosownej dokumentacji już w 2009 r.) uznać jednakże wstępnie należy, że skuteczne wznowienie postępowania sądowego nie byłoby obecnie możliwe z uwagi na fakt, że zgodnie z art. 277 P.p.s.a. skargę o wznowienie postępowania wnosi się w terminie trzymiesięcznym. Termin ten liczy się od dnia, w którym strona dowiedziała się o podstawie wznowienia, a gdy podstawą jest pozbawienie możności działania lub brak należytej reprezentacji - od dnia, w którym o orzeczeniu dowiedziała się strona, jej organ lub jej przedstawiciel ustawowy.

Nie ma natomiast podstaw do wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności, wymienionej we wniosku skarżącego, decyzji odmawiającej wznowienia postępowania nadzorczego (tj. decyzji Ministra z dnia [...] października 2001 r.) z uwagi na fakt, że decyzja ta została wyeliminowana z obrotu prawnego wyrokiem NSA z dnia 11 czerwca 2003 r., sygn. akt II SA 3544/01.

Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, domagając się:

1) uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie;

2) zasądzenia od kosztów postępowania według norm obowiązujących.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 157 § 3 k.p.a. poprzez bezzasadne przyjęcie, że Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] marca 2011 r. oraz poprzedzającą ją decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r. niezasadnie odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia z dnia [...] października 2003 r. oraz decyzji z dnia [...] stycznia 2005 r. i utrzymanej nią w mocy decyzji z dnia [...] listopada 2004 r., w sytuacji w której wydanie takiej decyzji było w pełni uzasadnione i zgodne z prawem;

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 141 § 4 ww. ustawy poprzez sporządzenie uzasadnienia wyroku, które narusza powyższy przepis, nie zawierając podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienia przez co nie poddaje się kontroli kasacyjnej.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że pod rządami ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym sąd z urzędu obowiązany był badać, czy w sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności decyzji. Taki wniosek płynie z literalnej wykładni art. 22 ust. 3 ustawy, bowiem sąd obowiązany był stwierdzić nieważność decyzji zawsze gdy zachodziły przesłanki do wydania takiego rozstrzygnięcia. Tym samym, kwestia właściwości organów była przedmiotem badania NSA, w wyroku z dnia 11 czerwca 2003 r., sygn. akt II SA 3544/01, w którym Sąd nie stwierdził żadnego naruszenia prawa w tym zakresie (w zakresie właściwości).

W odpowiedzi na skargę kasacyjną E. D. wniósł o jej oddalenie, podzielając argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), cytowaną dalej jako p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy. Argumentacja Sądu I instancji choć poparta obszernymi cytatami uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie I OPS 6/09 zdaniem składu orzekającego w rozpoznawanej sprawie nie jest trafna, bowiem kwestie, których kontroli w postępowaniu niewżnościowym domaga się skarżący kasacyjnie były już zbadane w tym trybie przez organy a następnie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny.

We wspomnianej uchwale została sformułowana teza " żądanie strony stwierdzenia nieważności decyzji, na którą skargę oddalono prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego, powinno zostać załatwione przez wydanie decyzji o odmowie wszczęcia postępowania (art. 157 § 3 K.p.a.) wówczas, gdy w rezultacie wstępnego badania zawartości żądania organ administracji publicznej ustali wystąpienie - ze względu na wydany uprzednio wyrok sądu - przeszkody przedmiotowej czyniącej jego rozpoznanie niedopuszczalnym. W pozostałych wypadkach organ administracji publicznej obowiązany jest rozpoznać żądanie co do istoty, stosując art. 158 § 1 w związku z art. 156 § 1 K.p.a."

Oznacza to, że możność wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, której zgodność z prawem została już pozytywnie zweryfikowana przez sąd administracyjny jest ograniczona z jednej strony zakresem dokonanej przez sąd administracyjny kontroli, z drugiej zaś z faktu korzystania z przymiotu powagi rzeczy osądzonej. Inaczej rzecz ujmując wyrok oddalający skargę stanowi przyczynę przedmiotową uzasadniającą odmowę wszczęcia postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej o tyle, o ile organ byłby związany oceną prawną wyrażoną w wyroku sądu administracyjnego ( art.153 p.p.s.a.). Ocena ta wyrażona jest w uzasadnieniu wyroku, w którym sąd wykłada racje, które wziął pod uwagę ferując wyrok. Jeśli podnoszone we wniosku zagadnienie nie było oceniane przez sąd w uzasadnieniu wyroku, wówczas zdaniem siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego nie występuje związanie o którym mowa w art. 153 p.p.s.a. zatem nie zachodzi powaga rzeczy osądzonej i należy wszcząć postępowanie w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji.

Normatywną podstawę powagi rzeczy osądzonej stanowią przepisy art. 170 i 171 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Stosownie do treści przepisu art. 170 p.p.s.a. orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych – także inne osoby. Z kolei, zgodnie z treścią przepisu art. 171 p.p.s.a., wyrok prawomocny ma powagę rzeczy osądzonej tylko co do tego, co w związku ze skargą stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia.

W aktualnie obowiązującym stanie prawnym uwzględniając funkcję ustrojową sądów administracyjnych wynikającą z art.1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (DZ. U. Nr 153 poz.1269) i art. 1 i 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zauważyć należy, że polega ona na kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Przedmiotem rozstrzygnięcia sądu administracyjnego jest zatem kwestia legalności formy działania administracji publicznej. Z kolei zakres rozstrzygnięcia sądu administracyjnego kształtujący wyrokiem stan powagi rzeczy osądzonej jest określony treścią przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. Przepis ten normuje zasadę niezwiązania sądu administracyjnego granicami skargi. Niezwiązanie granicami skargi oznacza, że sąd administracyjny bada legalność całego działania administracji publicznej, nawet jeżeli skarżący zakwestionował jedynie jej część, pod kątem wykrycia wszelkich naruszeń prawa, jakimi może być ona dotknięta. Zasada nie związania sądu administracyjnego granicami skargi jest przy tym traktowana jako obowiązek (a nie uprawnienie) sądu administracyjnego. Zatem bez względu na treść skargi sąd administracyjny musi zbadać pod kątem legalności całe zaskarżone orzeczenie i w razie stwierdzonych naruszeń prawa usunąć je z porządku prawnego, przy czym sposób usunięcia jest uzależniony od rodzaju stwierdzonej wady.

Kwestię właściwości organu sąd bada z urzędu i nie omawia z zasady tej kwestii w uzasadnieniu wyroku uznając tym samym, że organ był właściwy do rozpoznania sprawy dopiero niewłaściwość organu jest przedmiotem oceny sądu w uzasadnieniu wyroku.

Przenosząc powyższe na grunt badanej sprawy stwierdzić należy, że choć w wyroku sąd nie wypowiedział się co do właściwości to uznać należy, że kwestia ta była badana przez sąd z urzędu.

Skarżący kasacyjnie domagał się z powodu niewłaściwości organu wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności: po pierwsze postanowienia Ministra Rolnictwa i rozwoju Wsi z dnia [...] marca 2002r. wznawiającego postępowanie zakończone decyzją z dnia [...] marca 1999r. odmawiającą wznowienia postępowania zakończonego decyzją Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Nowym Dworze Mazowieckim z dnia [...] sierpnia 1963r. po drugie wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] marca 2011 r. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] stycznia 2001r. odmawiającej zmiany decyzji z dnia [...] marca 1999r.

Wyrokiem z dnia z dnia 18 października 2005r. Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę na decyzję z dnia 4 stycznia 2001r, odmawiającą zmiany decyzji z dnia [...] marca 1999r wydanej w postępowaniu nieważnościowym, zaś Naczelny Sad Administracyjny oddalił kasację wyrokiem z dnia 11 kwietnia 2007r.

Tym samym skład orzekający w tej sprawie uznał decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju wsi z dnia [...] marca 2011r. za odpowiadającą prawu.

W tym stanie rzeczy uznając zarzut naruszenia art. 153 § 3 k.p.a. w zw. z art. 145 §1 pkt.1 lit. c p.p.s.a. za uzasadniony Naczelny Sąd Administracyjna podstawie art. 188 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i skargę oddalił. O kosztach orzeczono na podstawie art. 207§ 2 p.p.s.a.