III SA/Łd 570/14

Uzasadnienie

Postanowieniem z dnia [...][...], wydanym na podstawie art. 217 § 2, art. 219 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego w związku z art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 20 lipca 1990 r. o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy (Dz. U z 1990 r. nr 54, poz. 310), Wójt Gminy Z. odmówił wydania K. K. zaświadczenia potwierdzającego jej pracę w gospodarstwie rolnym rodziców E. i I. małż. W., położonym we wsi O. w okresie od 11 listopada 1977 r. do 16 kwietnia 1978 r.

W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia organ I instancji wyjaśnił, że w dniu 7 marca 2014 r. K. K. ponownie wystąpiła do Wójta Gminy Z. z wnioskiem o wydanie zaświadczenia potwierdzającego jej pracę w gospodarstwie rolnym rodziców, położonym we wsi O., w okresie od 11 listopada 1977 r. do 16 kwietnia 1978 r. Poprzedni wniosek o wydanie ww. zaświadczenia K. K. złożyła w dniu 30 lipca 2012 r., w wyniku którego w dniu 2 sierpnia 2012 r. zostało wydane postanowienie Wójta Gminy Z. znak [...] odmawiające wydania zaświadczenia. Na ww. postanowienie nie zostało wniesione zażalenie.

Organ I instancji, powołując się na treść art. 217 § 2 pkt 1 K.p.a. oraz art. 3 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 20 lipca 1990 r. o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy, wskazał, że Urząd Gminy w Z. nie posiada dokumentów, na podstawie których można byłoby stwierdzić okres pracy K. K. w gospodarstwie rolnym rodziców w okresie od 11 listopada 1977 r. do 16 kwietnia 1978 r. W związku z powyższym organ stwierdził, że nie jest możliwe jednoznaczne potwierdzenie pracy wnioskodawczyni w gospodarstwie rolnym rodziców w tych latach.

Ponadto Wójt Gminy Z. wskazał, że stosownie do przepisów ustawy z dnia 17 lipca 1990 r. o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy, w przypadku gdy urząd nie dysponuje dokumentami uzasadniającymi wydanie zaświadczenia o pracy zainteresowanej osoby w indywidualnym gospodarstwie rolnym, możliwe jest udowodnienie pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym zeznaniami co najmniej dwóch świadków, zamieszkujących w tym okresie na terenie, gdzie znajdowało się gospodarstwo rolne.

Na powyższe postanowienie K. K. wniosła zażalenie. Podniosła, że pierwszy raz zwracała się z taką prośbą w 2012 r. i otrzymała postanowienie o odmowie wydania stosownego zaświadczenia. Ponadto zaznaczyła że do podania były załączone zeznania dwóch świadków, na których urząd gminy dokonał zapisów dotyczących gospodarstwa rolnego rodziców oraz jej zameldowania w miejscu zamieszkania rodziców od 1957 r. do chwili obecnej. Równocześnie strona podała, że zwróciła się do swojego pracodawcy A z analogiczną prośbą, która została załatwiona odmownie poprzez wskazanie urzędu gminy jako organu właściwego do wystawienia zaświadczenia potwierdzającego jej pracę w gospodarstwie rolnym. Strona podała także, że wystąpiła do Sądu Rejonowego dla Ł.- Ś. w Ł. [...] Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych z powództwem przeciwko A S.A. o zaliczenie okresu pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym, nagrodę jubileuszową. Sąd oddalił powództwo. Na skutek apelacji Sąd Okręgowy w Ł. [...] Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych oddalił apelację. Jednocześnie żaląca się podkreśliła, że w uzasadnieniu wyroku sąd wyraźnie stwierdził, że okres pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym zawsze musi być udokumentowany w formie zaświadczenia wystawionego przez właściwy urząd gminy, a możliwe poświadczenie tego okresu na podstawie zeznań świadków dotyczy postępowania przed urzędem gminy.

Jednocześnie strona podała, że wcześniej zostało wydane jej zaświadczenie dotyczące innego okresu zatrudnienia na podstawie zeznań świadków (zaświadczenie z dnia 29 listopada 1995 r. – w aktach sprawy).

Postanowieniem z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie organu I instancji.

W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia organ odwoławczy powołując się na treść art. 1 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 1990 r. o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy, zgodnie z którym ilekroć przepisy prawa lub postanowienia układu zbiorowego pracy albo porozumienia w sprawie zakładowego systemu wynagradzania przewidują wliczanie do stażu pracy, od którego zależą uprawnienia pracownika wynikające ze stosunku pracy, okresów zatrudnienia w innych zakładach pracy, do stażu tego wlicza się pracownikowi także przypadające przed dniem 1 stycznia 1983 r. okresy pracy po ukończeniu 16 roku życia w gospodarstwie rolnym prowadzonym przez rodziców lub teściów, poprzedzające objęcie tego gospodarstwa i rozpoczęcie jego prowadzenia osobiście lub wraz ze współmałżonkiem. Zgodnie z art. 3 ust. 1 tej ustawy na wniosek zainteresowanej osoby właściwy urząd gminy jest obowiązany stwierdzić, zgodnie z art. 1, okresy jej pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym, wydając stosowne zaświadczenie w celu przedłożenia w zakładzie pracy. Jeżeli jednak organ, o którym mowa w ust. 1, nie dysponuje dokumentami uzasadniającymi wydanie zaświadczenia o pracy zainteresowanej osoby w indywidualnym gospodarstwie rolnym, zawiadamia ją o tej okoliczności na piśmie i wówczas okresy pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym mogą być udowodnione zeznaniami co najmniej dwóch świadków zamieszkujących w tym czasie na terenie, na którym jest położone to gospodarstwo rolne (art. 3 ust. 2 i ust. 3 ustawy). Tryb wydawania zaświadczeń przez organy administracji uregulowany jest w Dziale VII k.p.a. - Wydawanie zaświadczeń. Zgodnie z art. 217 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie, przy czym, w myśl art. 217 § 2 pkt 1 i 2 k.p.a., zaświadczenie wydaje się w dwóch przypadkach: 1) jeżeli urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa; 2) osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego.

Kolegium stwierdziło, że w rozpatrywanej sprawie chodzi o pierwszy przypadek, bowiem urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa, tj. art. 3 ust. 1 ustawy. Z przytoczonego wyżej art. 3 ust. 2 ustawy wynika, że ustawodawca założył, że wydanie zaświadczenia potwierdzającego okresy pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym musi znajdować swoje oparcie w znajdujących się w dyspozycji urzędu gminy dokumentach potwierdzających fakt pracy w gospodarstwie. Jeżeli takimi dokumentami gmina nie dysponuje, wówczas nie ma możliwości wydania zaświadczenia potwierdzającego okresy pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym, zaś gmina obowiązana jest zawiadomić o tym osobę zainteresowaną na piśmie (co, mając na względzie tryb w jakim prowadzone jest postępowanie, winno przybrać formę postanowienia o odmowie wydania zaświadczenia). Skoro analiza posiadanych przez Gminę Z. danych nie pozwoliła na stwierdzenie, że wnioskodawczyni pracowała w okresie od 11 listopada 1977 r. do 16 kwietnia 1978 r. w gospodarstwie rolnym rodziców, które następnie objęła i prowadziła osobiście, to słusznie zostało wydane postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia o żądanej treści. Jak wynika z pisma z dnia 2 kwietnia 2014 r. Urząd Gminy Z. dysponuje jedynie dokumentami potwierdzającymi fakt zameldowania wnioskodawczyni w gospodarstwie rolnym rodziców, jednakże nie sposób uznać, że samo zameldowanie potwierdza fakt pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym.

Zdaniem Kolegium w żadnym razie zeznania świadków nie mogą stanowić podstawy do wydania zaświadczenia potwierdzającego okresy pracy w gospodarstwie rolnym, gdyż może to nastąpić wyłącznie na podstawie dokumentów. Kwestią drugorzędną jest wobec tego, czy zeznania te powinny być odebrane przez pracowników urzędu gminy, przez pracodawcę, czy też, jak wskazuje się w doktrynie (por. A. Rzetecka - Gil, Komentarz do ustawy z dnia 20 lipca 1990 r. o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy, LEX/el, teza nr 9 do art. 3 ustawy), przez notariusza, bowiem nie zmienia to faktu, że takie zeznania nie mogą uzasadniać wydania zaświadczenia potwierdzającego okresy pracy w gospodarstwie rolnym.

Kolegium wskazało, odnosząc się do zarzutów wnioskodawczyni, że organy administracji publicznej są związane wyrokami sądów powszechnych, jednakże tylko wówczas, jeżeli zawarte w nich rozstrzygnięcia powodują skutki o charakterze prawotwórczym dla przedmiotu postępowania administracyjnego. Skutków takich z całą pewnością nie powodują wyroki sądów powszechnych, na które powołuje się wnioskodawczyni (oddalające jej powództwo oraz apelację). Wobec powyższego przedstawione w uzasadnieniach przedmiotowych wyroków argumenty sądów (Sądu Rejonowego dla Ł. – Ś. w Ł. – [...] Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych i Sądu Okręgowego w Ł. [...] Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych) nie są wiążące w postępowaniu przed organami administracji, zaś Kolegium nie podziela w szczególności wyrażonego tam poglądu, że okres pracy w gospodarstwie rolnym zawsze musi być udokumentowany w formie zaświadczenia wystawionego przez właściwy urząd gminy, a możliwość poświadczenia tego okresu na podstawie zeznań świadków dotyczy postępowania przed urzędem gminy. Kolegium opowiada się za stanowiskiem, w myśl którego okresy pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym mogą być potwierdzone dokumentami będącymi w posiadaniu osoby zainteresowanej, zaświadczeniem wydanym przez organ gminy (jeżeli gmina dysponuje dokumentami potwierdzających fakt pracy w gospodarstwie), bądź też w ostateczności zeznaniami co najmniej dwóch świadków zamieszkujących w tym czasie na terenie, na którym jest położone to gospodarstwo rolne. Zeznania te mogą być odebrane przez pracodawcę osoby zainteresowanej, pracowników urzędu gminy, notariusza. Ocena złożonych zeznań należy każdorazowo do pracodawcy, który stwierdza fakt spełnienia wymogów określonych w ustawie i podejmuje decyzję o zaliczeniu tego okresu do pracowniczego stażu pracy. Jeżeli natomiast pracodawca na podstawie przedstawionych dokumentów potwierdzających prowadzenie gospodarstwa rolnego zakwestionuje uprawnienia pracownika do zaliczenia tego okresu, wówczas pracownik może wystąpić ze stosownym powództwem do sądu pracy o uznanie jego roszczeń do określonych uprawnień pracowniczych (por. A. Rzetecka - Gil, ibid., tezy nr 1, 9, 13, 14 i 16 do art. 3 ustawy).

Kolegium stwierdziło, abstrahując od błędnej w jego w ocenie wykładni art. 3 ustawy prezentowanej przez sądy powszechne, że w wyroku z dnia 7 maja 2013 r. Sąd Okręgowy w Ł. [...] Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych wskazał wnioskodawczyni (występującej przed sądem jako strona powodowa), że nie tylko nie przedstawiła zaświadczenia właściwego urzędu gminy potwierdzającego okresy pracy w gospodarstwie rolnym, lecz nie udowodniła także powyższej okoliczności w postępowaniu sądowym w związku z zaniechaniem przeprowadzenia dowodów z zeznań świadków przesłuchanych uprzednio przez urząd gminy. Nie jest zatem tak, że sądy powszechne odmówiły oceny zeznań świadków, lecz strona o przeprowadzenie takich zeznań przed sądem nie wnosiła, co m.in. było - jak wynika z lektury uzasadnień wyroków sądowych - powodem oddalenia jej powództwa, a następnie apelacji.

Zdaniem Kolegium Wójt Gminy Z. nie miał podstaw do wskazywania wnioskodawczyni "brakujących dokumentów", które po ich dostarczeniu mogłyby uzasadniać wydanie zaświadczenia zgodnego z jej oczekiwaniem, gdyż art. 3 ust. 2 ustawy pozwala na wydanie zaświadczenia o pracy zainteresowanej osoby w indywidualnym gospodarstwie rolnym tylko na podstawie dokumentów, którymi dysponuje gmina. Chodzi tutaj, podobnie jak w unormowaniu zawartym w art. 218 § 1 k.p.a., o prowadzone przez organy gminy ewidencje, rejestry bądź inne dane znajdujących się w ich posiadaniu. Jeżeli z prowadzonych przez gminę ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w posiadaniu gminy nie wynika fakt pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym we wskazanym przez zainteresowaną osobę okresie, to wydanie zaświadczenia potwierdzającego ów fakt nie jest dopuszczalne. Gmina nie może wydać zaświadczenia na podstawie art. 3 ust. 1 ustawy w oparciu o inne dokumenty, niż dokumenty, których jest dysponentem. Skoro strona wskazuje, że może przedstawić inne dokumenty potwierdzające fakt pracy w gospodarstwie rolnym jej rodziców, położonego we wsi O., w okresie od 11 listopada 1977 r. do 16 kwietnia 1978 r., to takie dokumenty powinna przedstawić nie w Urzędzie Gminy w Z., w celu wydania na ich podstawie zaświadczenia, lecz powinna przedstawić własnemu pracodawcy, który jest upoważniony i zobowiązany do ich oceny na gruncie postanowień art. 1 ust. 1 pkt 2 ustawy (por. A. Rzetecka - Gil, ibid., tezy nr 1 i 14 do art. 3 ustawy).

Ponadto Kolegium stwierdziło, że pogląd prawny wyrażony przez organy administracji w innej sprawie, nawet dotyczącej tej samej osoby, nie jest wiążący w sposób bezwzględny. Organ administracji ma prawo do zmiany interpretacji przepisu prawa, jeżeli oceni, że poprzednia była nieprawidłowa. Z tego względu nie można uznać, że organ pierwszej instancji naruszył prawo odmawiając wydania zaświadczenia potwierdzającego okresy pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym na podstawie zeznań świadków, podczas gdy przed laty tego rodzaju zaświadczenie dla strony wydał.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skarżąca podniosła, że nie zgadza się ze stanowiskiem organu, argumentując podobnie jak w zażaleniu na postanowienie organu I instancji.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. wnosiło o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej. Kontrola, o której mowa w § 1 sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2 art. 1 tej ustawy).

Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr z 2012, poz. 270) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie.

Z wymienionych przepisów wynika, że sąd bada legalność zaskarżonego aktu, czy jest on zgodny z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej.

Przedmiotem zaskarżenia w rozpoznawanej sprawie jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] utrzymujące w mocy postanowienie Wójta Gminy Z. z dnia [...] o odmowie wydania K. K. zaświadczenia potwierdzającego jej pracę w gospodarstwie rolnym rodziców w okresie od 11 listopada 1977 r. do 16 kwietnia 1978 r.

Przeprowadzona przez sąd w rozpoznawanej sprawie kontrola aktu administracyjnego we wskazanym wyżej aspekcie wykazała, że zarówno zaskarżone postanowienie, jak i poprzedzające je postanowienie Wójta Gminy Z. zostały wydane z naruszeniem prawa w stopniu obligującym do ich wyeliminowania z obrotu prawnego.

Podstawę prawną rozstrzygnięcia stanowił art. 217 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz.U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.) – dalej K.p.a. oraz art. 218 § 1 i 2 K.p.a. Zgodnie z art. 217 § 2 K.p.a. zaświadczenie wydaje się, jeżeli: 1) urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu pranego wymaga przepis prawa; 2) osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. Stosownie zaś do treści art. 218 § 1 K.p.a. w przypadkach, o których mowa w art. 217 § 2 pkt 2 K.p.a., organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Organ administracji publicznej, przed wydaniem zaświadczenia, może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające (art. 218 § 2 K.p.a.).

Ustawodawca przewidział zatem w art. 217 K.p.a. dwie sytuacje, w których organ administracji publicznej zobowiązany jest wydać zaświadczenie. Pierwsza z sytuacji dotyczy przypadku, gdy urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa (art. 217 § 2 pkt 1 K.p.a.). Druga sytuacja to ta, gdy osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego (art. 217 § 2 pkt 2 K.p.a.).

Z kolei art. 218 K.p.a. różnicuje w zależności od tych przypadków obowiązki organu. Organ może poprzestać na posiadanej dokumentacji jedynie wówczas, gdy chodzi o tą drugą sytuację. Przemawia za tym wykładnia art. 218 § 1 K.p.a., który odwołuje się do art. 217 § 2 pkt 2 K.p.a. W sytuacji zaś, gdy zaświadczenia wymaga przepis prawa, zgodnie z art. 218 § 2 K.p.a. organ może przed wydaniem zaświadczenia przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające (por. wyrok NSA z dnia 5 października 2001r., sygn. akt II SA 1858/01; LEX nr 53365).

W rozpoznawanej sprawie obowiązek wydania zaświadczenia wynikał wprost z przepisów prawa. Jego podstawą jest art. 3 ustawy z dnia 20 lipca 1990 r. o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy (Dz. U. nr 54, poz. 310). Zgodnie z tym artykułem, na wniosek zainteresowanej osoby właściwy urząd gminy jest obowiązany stwierdzić zgodnie z art. 1 okresy jej pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym, wydając stosowne zaświadczenie w celu przedłożenia w zakładzie pracy. Co prawda, gdy organ nie dysponuje dokumentami uzasadniającymi wydanie zaświadczenia, zawiadamia o tym na piśmie. Jednocześnie jednak ust. 3 tego artykułu przewiduje, że te okresy mogą być udowadniane zeznaniami co najmniej dwóch świadków (por. powołany powyżej wyrok NSA z dnia 5 października 2001r.).

Podkreślić też należy, że art. 3 ustawy o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy reguluje bardzo wąski zakres spraw dotyczących wydawania zaświadczeń. Dotyczy on tylko potwierdzenia pracy w gospodarstwie rolnym, określając wprost także obowiązek wydania zaświadczenia przez właściwy urząd gminy, będący aparatem pomocniczym organu wykonawczego gminy (wójta, burmistrza, prezydenta miasta), co wynika z art. 33 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (j.t. Dz. U z 2013, poz. 594 ze zm.) określających, że wójt wykonuje zadania przy pomocy urzędu gminy, a organizację i zasady funkcjonowania urzędu gminy określa regulamin organizacyjny, nadany przez wójta w drodze zarządzenia.

Sąd w rozpoznawanej sprawie podziela pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 maja 2010 r., sygn. akt I OSK 1633/09 oraz w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 29 stycznia 2013 r. sygn. akt III SA/Kr 591/12, że poprzez użycie w art. 3 ust. 1 ustawy zwrotu "właściwy urząd gminy jest obowiązany stwierdzić" ustawodawca zawarł obowiązek, którym obciążył konkretny urząd gminy. Na nim zatem, od dnia wejścia w życie ustawy, czyli od dnia 1 stycznia 1991 r., ciąży obowiązek podjęcia wszelkich działań, które zabezpieczą możliwość wywiązania się z tego obowiązku nałożonego przez ustawodawcę. Sąd podziela też stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w wyroku z 31 maja 2010 roku, sygn. akt I OSK 1633/09, (LEX nr 595243), że dopóki przepisy tej ustawy nie zostały w sposób prawem przewidziany skutecznie derogowane z systemu prawa, to i urząd gminy ma "obowiązek przechowywania wszelkich dokumentów, które umożliwią mu wywiązywanie się z tego obowiązku, czyli wydawania zaświadczeń za te okresy, w których był on dysponentem danych niezbędnych do jego wypełnienia". Obowiązek podjęcia przez organ gminy wszelkich działań, które zabezpieczą możliwość wywiązania się z ww. obowiązku dotyczy okresów pracy przypadających przed dniem 1 stycznia 1983 r. (art. 1 ust. 1 pkt 2 ustawy).

Jednocześnie podkreślić należy, że konsekwencją stwierdzenia, że w konkretnym przypadku mamy do czynienia z postępowaniem w sprawie wydawania zaświadczeń jest stosowanie zasad prowadzenia postępowania wyjaśniającego, którego zakres ustalony jest w art. 218 § 1 i § 2 K.p.a. Niezależnie od tego, czy obowiązek wydania zaświadczenia wynika z przepisu prawa, czy wnosi o to strona ze względu na jej interes prawny, postępowanie wyjaśniające poprzedzające wystawienie zaświadczenia pełni rolę pomocniczą przy ustaleniu jego treści. Zatem postępowanie w sprawie wydania zaświadczenia o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy powinno odpowiadać regułom ogólnym wynikającym z art. 7 - 9, art. 77 i art. 80 K.p.a. W związku z czym właściwy urząd gminy, prowadząc postępowanie w sprawie wydania zaświadczenia, winien zbadać całość dokumentacji mogącej potwierdzić uprawnienia wnioskodawcy. Jest to bowiem warunkiem uznania postępowania za przeprowadzone zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej wyrażonej w przepisie art. 7 K.p.a., w myśl którego, organy administracji publicznej podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy. Zgodnie z tą zasadą, organ prowadzący postępowanie ma obowiązek zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, aby ustalić stan faktyczny sprawy zgodny z rzeczywistością. W szczególności jest obowiązany dokonać wszechstronnej oceny okoliczności konkretnego przypadku na podstawie analizy całego materiału dowodowego, a stanowisko wyrażone w orzeczeniu uzasadnić w sposób wymagany przez przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Rozważania organu w tym zakresie zgodnie z przepisem art. 107 § 3 K.p.a. winny znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu rozstrzygnięcia.

Wobec powyższego organ nie powinien pominąć żadnego zbioru dokumentów. Skoro bowiem w badanym zbiorze brak jest żądanych informacji, nie zostały zaewidencjonowane, to organ powinien poszukiwać ich w innych zbiorach danych. Dając podstawę prawną do działania urzędowi gminy, a co więcej, obligując ten organ do wydania zaświadczenia stwierdzającego okresy pracy danej osoby w gospodarstwie rolnym, ustawodawca musiał mieć świadomość tego, jakie dokumenty może posiadać urząd gminy, a ponadto jakimi instrumentami i możliwościami prawnymi dysponuje, w związku z czym założył z góry, że ten właśnie, a nie inny urząd, na podstawie danych będących w jego dyspozycji, będzie właściwy do poświadczenia konkretnych okoliczności. Nie można więc zaaprobować niczym nie popartego stanowiska organów orzekających w niniejszej sprawie odnośnie braku podstaw do wydania wnioskodawczyni na podstawie posiadanej dokumentacji zaświadczenia, w sytuacji gdy z akt sprawy nie wynika, by urząd ten przeprowadził pełne postępowanie wyjaśniającego w trybie art. 218 § 2 K.p.a. w celu określenia, czy za okres od 11 listopada 1977 r. do 16 kwietnia 1978 r. jednostka macierzysta urzędu bądź właściwe archiwum dysponuje danymi niezbędnymi do wydania zaświadczenia. Skoro urząd tych podstawowych dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy okoliczności nie wykazał, nie sposób uznać jego stanowiska zawartego w zaskarżonym orzeczeniu za prawidłowe, a przeprowadzonego postępowania za zgodne z przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego. Urząd nie może bowiem odmawiać spełnienia ciążącego na nim ustawowego obowiązku bez dołożenia należytej staranności w wykazaniu, że rzeczywiście nie posiada dokumentów umożliwiających mu jego spełnienie, w szczególności, jeśli zaświadczenie dotyczy okresu, w którym organ samorządu terytorialnego był organem właściwym do prowadzenia odpowiednich rejestrów (jak np. ewidencji gruntów i budynków, czy rejestru podatków) (por. ww. wyrok NSA z dni 31 maja 2010 r., sygn. akt I OSK 1633/09).

Tymczasem z uzasadnienia rozstrzygnięcia organu I instancji nie wynika jakie dokumenty podlegały analizie organu odmawiającego wydania zaświadczenia. Organ II instancji wskazuje tylko, że Urząd Gminy Z. dysponuje jedynie dokumentami potwierdzającymi fakt zameldowania wnioskodawczyni w gospodarstwie rolnym rodziców. Zauważyć w tym miejscu należy, że z istoty postępowania w sprawie wydawania zaświadczeń wynika, że ustaleń dotyczących okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym organ powinien dokonywać przede wszystkim na podstawie rejestrów podatników podatku rolnego, ksiąg podatkowych, rejestrów gruntów, dokumentacji związanej z ubezpieczeniem społecznym, dokumentów potwierdzających zameldowanie wnioskodawcy i innych dokumentów, potwierdzających pracę w gospodarstwie rolnym. Z uzasadnienia organu I instancji nie wynika zaś jakimi dokumentami dysponował organ. Tymczasem obowiązkiem organów jest ustalenie wszystkich źródeł informacji i stwierdzenie, czy zawarte w nich dane odnoszą się do wnioskodawcy. W rozpoznawanej sprawie organ nie wykonał więc swoich obowiązków w należyty sposób.

Przy czym podkreślić należy, że jeżeli organ, o którym mowa w ust. 1 art. 3 ustawy o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy, nie dysponuje dokumentami uzasadniającymi wydanie zaświadczenia o pracy zainteresowanej osoby w indywidualnym gospodarstwie rolnym, co przyjął organ I instancji, powinien powiadomić o tym na piśmie zainteresowaną osobę (ust. 2 art. 3 ustawy o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy). Jednakże zauważyć należy, że ust. 3 art. 3 ustawy o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy przewiduje, że okresy pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym mogą być udowodnione zeznaniami co najmniej dwóch świadków zamieszkujących w tym czasie na terenie, na którym jest położone gospodarstwo rolne, o co w rozpatrywanej sprawie wnioskowała skarżąca. Ustawodawca przewidział zatem sytuację, w której istniej możliwość przeprowadzenia nie tylko postępowania wyjaśniającego, ale wręcz możliwość udowodnienia faktu pracy wnioskodawcy w gospodarstwie rolnym zeznaniami dwóch świadków zamieszkujących w tym czasie na terenie, na którym jest położone gospodarstwo rolne. W orzecznictwie przyjmuje się, że z uwagi na systematykę tego przepisu wydaje się, że ten sposób dowodzenia możliwy jest dopiero wówczas, gdy organ nie dysponuje dokumentami uzasadniającymi wydanie zaświadczenia o pracy zainteresowanej osoby w indywidualnym gospodarstwie rolnym. Podkreślić też należy, że rolą organu zobowiązanego do wydania zaświadczenia o prowadzeniu gospodarstwa rolnego nie jest ocena posiadanych dokumentów, które przemawiają za wydaniem zaświadczenia. Ocena tych dokumentów należy każdorazowo do pracodawcy, który stwierdza fakt spełnienia wymogów określonych w ustawie i podejmuje decyzję o zaliczeniu tego okresu do pracowniczego stażu pracy. Pracodawca może nie przyznać prawa do danego świadczenia pracowniczego, zwłaszcza, gdy sam dysponuje dowodami wskazującymi na odmienny niż podany w zaświadczeniu stan faktyczny. W szczególności pracodawca może zakwestionować zaświadczenie urzędu gminy albo treść przedstawionych innych dokumentów, jeżeli dysponuje dowodami wskazującymi na odmienny stan faktyczny niż wskazany w tych dokumentach. W takiej sytuacji pracodawca może zwrócić się do urzędu gminy z prośbą o ponowne sprawdzenie faktów podanych w zaświadczeniu (por. powołany wyżej wyrok WSA w Krakowie z dnia 29 stycznia 2013 r. sygn. akt III SA/Kr 591/12).

W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że przyjęcie poglądu prezentowanego w sprawie przez organy obu instancji w istocie rzeczy prowadziłoby do zdezaktualizowania obowiązku wydawania zaświadczeń stwierdzających okresy pracy w gospodarstwie rolnym, statuowanego w art. 3 ust. 1 ustawy o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy i uczyniłoby ten przepis martwym.

Zaznaczyć też należy, że w przypadku, gdy zaświadczenie dotyczy okoliczności faktycznych i prawnych powiązanych ściśle ze sobą, własne dane urzędowe organu powinny być uzupełnione w toku postępowania wyjaśniającego. Z taką sytuacja mamy do czynienia, gdy z mocy przepisów odrębnych organ gminy ma wydać zaświadczenie. Należy zauważyć, że przepisy ustawy o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy są przepisami szczególnymi, wobec czego powinny być stosowane w dosłownym ich brzmieniu. Jeśli zatem wójt gminy nie dysponuje dokumentami potwierdzającymi okresy pracy wnioskodawcy w indywidualnym gospodarstwie rolnym, to nie może z tego powodu odmówić wydania zaświadczenia, lecz ma obowiązek przesłuchania świadków zgłoszonych przez stronę (art. 218 § 2 k.p.a.). Odmowa wydania zaświadczenia ze względu na brak odpowiednich dokumentów, czyli ze względów formalnych, stanowi ewidentne naruszenie art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 1990 r. i prowadzi do niezałatwienia sprawy wliczenia pracy w gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy (por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego (do 2003.12.31) w Warszawie 5 sędziów NSA z dnia 21 grudnia 1998 r., sygn. akt OPK 12/98).

Reasumując stwierdzić należy, że przeprowadzona kontrola legalności zaskarżonych postanowień wykazała, iż dotknięte są one wadą skutkującą ich uchyleniem.

Wobec powyższego w ponownie prowadzonym postępowaniu organ gminy będzie obowiązany przede wszystkim do zbadania całości posiadanych zasobów, które mogłyby wskazywać na fakty bądź stany prawne, których potwierdzenia żąda skarżąca. Zatem organ powinien w uzasadnieniu postanowienia wymienić dokumentację zawartą w jego zasobach, którą badał i stwierdzić czy to całość zasobów, które mogłyby dać odpowiedź na pytanie, czy skarżąca pracowała w gospodarstwie rolnym rodziców w okresie wskazanym we wniosku. W sytuacji zaś, gdy zbadane dokumenty nie potwierdzą pracy wnioskodawczyni, organ gminy rozważy ponownie możliwość wydania zaświadczenia na podstawie dowodów z zeznań dwóch świadków.

Wobec powyższego, sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.

d.j.