II GSK 2047/12

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 23 sierpnia 2012 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, oddalił skargi Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe Nadleśnictwo D. na decyzje Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] stycznia 2012 r. o nr [...] oraz [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy:

Dnia [...] sierpnia 2011 r. w miejscowości M. przeprowadzono kontrolę pojazdu marki S. o nr rej. [...] wraz z naczepą o nr rej. [...] oraz dnia [...] marca 2011 r. M. o nr rej. [...] wraz z przyczepą marki D. o nr rej. [...]. Ze zgromadzonej w trakcie kontroli dokumentacji wynika, że podmiotem sprzedającym towar (będącym stroną postępowania) było Nadleśnictwo D.

W wyniku obu kontroli stwierdzono przekroczenie na drodze, na której dopuszczony jest ruch pojazdów o naciskach osi do 8 t dopuszczalnego nacisku osi, - w wyniku kontroli z dnia [...] sierpnia 2011 r.:

- nacisk 10,83 t na pojedynczej osi napędowej pojazdu - przekroczono dopuszczalny nacisk o 2,83,

- nacisk 26,62 potrójnej osi nienapędowej naczepy - przekroczono dopuszczalny nacisk o 4,82 t,

- masa zespołu pojazdów 44,78 przekroczenie dopuszczalnej masy całkowitej o 4,78 t,

- przewoźnik nie miał zezwolenia na przejazd pojazdem nienormatywnym;

oraz w wyniku kontroli z dnia [...] marca 2011 r. :

- nacisk 9,19 t na I pojedynczą oś przyczepy - przekroczono dopuszczalny nacisk o 1,19,

- nacisk 9,15 na II pojedynczą oś przyczepy - przekroczono dopuszczalny nacisk o 1,15 t,

- nacisk 19,54 t na podwójnej osi napędowej pojazdu – przekroczenia o 5,04 t,

- masa całkowita pojazdu 42,22 t przekroczenie dopuszczalnej masy całkowitej o 2,22 t,

- przewoźnik nie miał zezwolenia na przejazd pojazdem nienormatywnym.

W odwołaniu od decyzji organu I instancji Nadleśnictwo zarzuciło, iż nie jest żadnym z podmiotów odpowiedzialnych z tytułu art. 13g ust. 1b ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.). Skarżący podniósł, iż sprzedaż drewna odbywa się "loco las" a kupujący zobowiązuje się do odebrania i załadowania drewna na własny rachunek. Organ wydając decyzję dopuścił się naruszenia przepisów ustawy o drogach publicznych, a zwłaszcza art. 13g ust. 1b pkt 2 poprzez nieprawidłową interpretację, jak również naruszył przepis art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 Kodeks postępowania administracyjnego.

Organ odwoławczy rozważywszy argumenty skarżącego nie znalazł podstaw do ich uwzględnienia. Wskazał, iż art. 13g ust. 1b pkt 2 ustawy o drogach publicznych, w związku z przepisami ustawy z dnia 15 listopada 1984 r. Prawo przewozowe (Dz.U. z 2000 r. nr 50, poz. 601 ze zm.) prowadzi do wniosku, że obowiązki załadowcy nie kończą się tylko na umożliwieniu przewoźnikowi wjazdu i wyjazdu na swój teren. Jest on odpowiedzialny za dokonanie załadunku i to takiego, który nie będzie skutkował naruszeniem norm w zakresie dopuszczalnych parametrów pojazdu. To załadowca czuwa nad wykonaniem właściwego finału transakcji handlowej, poprzez wydanie towaru w takiej ilości, jaka była zamówiona (i opłacona przez nabywcę). Dlatego też wprowadzenie regulacji umożliwiającej nakładanie kar pieniężnych na załadowców za przyczynienie się do powstania na ich terenie naruszeń prawa miało jak najbardziej racjonalne uzasadnienie.

Ze zgromadzonego materiału dowodowego w postaci dokumentów przewozowych wynika, iż załadowca wydawał towar podając jego ilość w metrach sześciennych. Pojazd po załadunku nie był ważony. Jak wykazała to kontrola drogowa, tego typu metoda załadunku nie daje pewności co do masy faktycznie załadowanego towaru, gdyż wszelkie szacunkowe obliczanie masy daje dość duży margines błędu. Jedyną pewną metodą określania dmc pojazdu jest jego zważenie na odpowiednich wagach. Maksymalna dopuszczalna przez przepisy masa całkowita zespołu pojazdów może wynosić 42 t, natomiast kontrola drogowa wykazała masę całkowitą pojazdu na poziomie 44,78 t i 42,22 t (po odjęciu błędów pomiarów w wysokości 200kg i 2% dla każdej osi). Przekroczenie dmc pojazdu miało bezpośredni wpływ na przekroczenie dopuszczalnych nacisków na osie pojazdu. Załadowca przyjmując szacunkową metodę obliczania masy ładunku miał wpływ i z całą pewnością godził się na powstanie naruszenia.

Skargę na powyższą decyzję złożyło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe Nadleśnictwo D., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji wobec naruszenia przepisów postępowania art. 7 i art. 77 k.p.a. oraz naruszenia przepisów art. 13 g ust. 1 i 1b pkt 2 i art. 40 c ustawy o drogach publicznych oraz art. 43 ust. 1 ustawy prawa przewozowego poprzez błędną ich wykładnię oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych; dopuszczenie dowodu z zeznania świadka na okoliczność dokonywania czynności ładunkowych na zespół pojazdów nienormatywnych.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Transportu Drogowego wniósł o oddalenie skargi, powtarzając argumentację podniesioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

W ocenie Sądu, stan faktyczny sprawy został ustalony w sposób wystarczający dla wydania zaskarżonego orzeczenia. Kontrola drogowa, w toku której dokonano ważenia pojazdu, została przeprowadzona prawidłowo, wagi miały świadectwo legalizacji, a stanowisko do ważenia pojazdów zostało wytyczone zgodnie z obowiązującymi zasadami i nie zostało zakwestionowane przez kierowcę. Kontrolowany pojazd został zważony tylko raz; nie zażądano jego ponownego zważenia. Protokół kontroli został podpisany przez kierowcę bez uwag podważających jego prawidłowość i wiarygodność. W toku kontroli stwierdzono wykazane w zaskarżonej decyzji przekroczenia zarówno w zakresie nacisków na osie, jak i DMC pojazdu poddanego kontroli.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, iż Nadleśnictwo jest stroną w rozpatrywanej sprawie, gdyż to właśnie ono jako załadowca (nadawca) zawarł przedmiotową umowę, po drugie - niezależnie od treści umowy zawartej między w/w stronami jej postanowienia nie mogą znosić odpowiedzialności załadowcy (nadawcy) ukształtowanej przez przepisy szeroko rozumianego prawa transportu drogowego, oczywiście przy spełnieniu przewidzianych w tych przepisach przesłanek odpowiedzialności administracyjno - prawnej załadowcy (nadawcy). Postanowienia umowy, mające na celu zniesienie odpowiedzialności załadowcy, określonej w przepisach odpowiednich ustaw prawa administracyjnego, regulujących szeroko rozumiane relacje z zakresu transportu drogowego, są – w ocenie Sądu – nieważne z mocy samego prawa.

Należy też podkreślić, że klauzula kontraktowa typu loco oznacza tylko tyle, że sprzedający stawia towar do dyspozycji kupującego w wyznaczonym miejscu, najczęściej w którym znajdował się on w momencie zawarcia umowy, a kupujący ma obowiązek przyjąć towar w tym miejscu i ponieść wszelkie koszty i ryzyko przewozu do miejsca przeznaczenia.

Z ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (t.j. Dz.U. z 2011 r. Nr 12, poz. 59) oraz przepisów wykonawczych do tej ustawy w szczególności rozporządzenia Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia 24 lutego 1998 r. w sprawie szczegółowych zasad cechowania drewna, wzorów urządzeń do cechowania i zasad ich stosowania oraz dokumentu oraz wzoru dokumentu stwierdzającego legalność pozyskania drewna (Dz.U. z 1998 r. Nr 36 poz. 201, z późn. zm.) wynika, iż zadaniem nadleśniczego, za które ponosi odpowiedzialność jest samodzielne prowadzenie gospodarki leśnej (a w jej ramach - sprzedaż drewna). Gdy chodzi o sprzedaż drewna po jego pozyskaniu, a przed wywozem z lasu, dokonuje się jego cechownia (por. § 1 i 3 w/w rozporządzenia z 24 lutego 1998 r.) w zw. z art. 14a) ust. 1 i 2 ustawy o lasach). Niewątpliwie obowiązkiem Nadleśniczego jest wydanie ściśle określonego sortymentu drewna, nr danej sztuki drewna, długości, średnicy, ilości i masy które to informacje są wskazane następnie na kwicie wywozowym. Innymi słowy odpowiada on za załadunek drewna o określonych parametrach i określonej masie. Niewątpliwie sytuacja, gdy leśniczy nie podjął żadnych obowiązków celem ustalenia, czy pojazd po załadowaniu nie stał się pojazdem nienormatywnym stanowi godzenie się na naruszenie obowiązków lub warunków przewozu przez załadowcę. Działaniem uprawnionym byłoby w takiej sytuacji ważenie nie tylko masy ładunku ale całego pojazdu po załadunku, jak i udokumentowane podjęcie próby wglądu do dokumentów pojazdu.

Sąd podzielił stanowisko organów orzekających odnośnie do zarzutów naruszenia przepisów postępowania - w rozpatrywanej sprawie dowodem, który jednoznacznie mógłby wskazywać, że skarżąca Spółka nie miała wpływu lub nie godziła się na powstanie naruszenia obowiązków lub warunków przewozu drogowego, byłoby przedstawienie wyników ważenia pojazdu u załadowcy, mieszczących się w granicach parametrów dopuszczonych w odpowiednich przepisach (dotyczy to w szczególności zachowania dmc). W ocenie Sądu organ odwoławczy wypełnił ten obowiązek w stopniu uzasadniającym utrzymanie zaskarżonej decyzji w obrocie prawnym.

Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe Nadleśnictwo D. zaskarżyło powyższy wyrok wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:

na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego:

1. art. 13 g ust. 1 b pkt 2 ustawy o drogach publicznych poprzez błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie, poprzez przyjęcie, że Skarżący należy do kręgu podmiotów wymienionych w cytowanym przepisie pomimo, że Skarżący nie posiadał przymiotu załadowcy;

2. art. 43 ustawy Prawo przewozowe poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie i przyjęcie, że na Skarżącym jako nadawcy spoczywa obowiązek wykonania czynności związanych z załadunkiem, w sytuacji gdy brak jest jakichkolwiek dowodów pozwalających na stwierdzenie, iż doszło do zawarcia między Skarżącym, a A. D. umowy przewozu,

a ponadto, na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy, tj.:

a. art. 145 § 1 pkt 1 lit.c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy Skarżący wykazał, iż postępowanie organów administracji publicznej dotknięte było wadami, które uniemożliwiły prawidłowo ustalić stan faktyczny sprawy oraz nie dokonanie prawidłowej oceny materiału dowodowego i wszechstronnego rozważenia materiału dowodowego w sprawie, w szczególności nie poczynienie odpowiednich ustaleń w przedmiocie wykazania, że Skarżący posiadał przymiot "załadowcy" oraz nie wykazanie żadnym dowodem aby Skarżący zawarł umowę przewozu. Nadto nie wskazanie w uzasadnieniu wyroku dowodów, na których się oparł oraz przyczyn z powodu których odmówił wiarygodności i mocy dowodowej w tym dowodów przedstawionych przez Skarżącego.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach i zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie przypomnienia wymaga, że zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270) dalej "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest, określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a., terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony postępowania do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze.

Z powyższego wynika, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

W rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna oparta została na obydwu podstawach określonych w art. 174 p.p.s.a., a mianowicie na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 13g ust. 1b pkt 2 ustawy o drogach publicznych oraz niewłaściwe zastosowanie art. 43 ustawy Prawo przewozowe, a także na podstawie naruszenia przepisów postępowania mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 i art. 80 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm.) dalej "k.p.a.".

Istota sporu prawnego w rozpoznawanej sprawie, w której przedmiot kontroli Sądu I instancji stanowiły decyzje o nałożeniu kar pieniężnych na Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe Nadleśnictwo D. z tytułu przejazdu pojazdem nienormatywnym, tj. przekroczenia dopuszczalnych nacisków osi na drogach, na których dopuszczony jest ruch pojazdów o naciskach osi do 8 t., bez wymaganego zezwolenia, dotyczy tego, czy istotnie, jak przyjął to Główny Inspektor Transportu Drogowego i zaakceptował to Sąd I instancji - w sytuacji, gdy podstawę wymierzenia tych kar pieniężnych stanowił art. 13g ust. 1 i ust. 1b pkt 2 ustawy o drogach publicznych - istniały dostatecznie ustalone i wyjaśnione podstawy faktyczne, aby uznać, że adresat zaskarżonych decyzji był podmiotem, który miał wpływ lub godził się na powstanie naruszenia obowiązków lub warunków przewozu drogowego. Sąd I instancji stwierdził bowiem, że wymóg ten został spełniony, co skutkowało oceną, że kontrolowane decyzje wydane zostały bez naruszenia prawa. Z kolei, Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe Nadleśnictwo D. podważając zasadność tego stanowiska argumentowało, że kontrolowane decyzje Głównego Inspektora Transportu Drogowego, jak i poprzedzające je decyzje organu I instancji nie są zgodne z prawem. Z tego mianowicie powodu, że wobec treści art. 13g ust. 1b pkt 2 ustawy o drogach publicznych i określonych nim przesłanek egzekwowania odpowiedzialności za naruszenie obowiązków lub warunków przewozu drogowego, brak było podstaw, aby uznać, że ustalenia faktyczne poczynione w rozpoznawanej sprawie rzeczywiście można było zasadnie kwalifikować, jako sytuację mieszczącą się w hipotezie normy prawnej dekodowanej z przywołanego przepisu. W tym względzie, strona skarżąca kasacyjnie eksponowała ten element stanu faktycznego sprawy, który z punktu widzenia jej wyniku miał – jej zdaniem – zasadnicze znaczenie dla przeprowadzenia oceny prawnej sytuacji ujawnionych w toku kontroli drogowych, a nie został w prawidłowy sposób rozważony i przeanalizowany przez organ administracji publicznej oraz Sąd I instancji. Strona skarżąca kasacyjnie wskazywała w tej mierze na znaczenie umowy sprzedaży drewna zawartej w dniu [...] kwietnia 2011 r., w szczególności zaś na treść jej postanowień zawartych w § 4 określającym obowiązki kupującego związane z załadunkiem i odbiorem drewna oraz w § 9, z którego wynikało, że odbiór drewna miał się odbywać partiami według ustalonego harmonogramu przygotowania i odbioru surowca drzewnego. W tym też kontekście akcentowała znaczenie postanowień zawartych w § 5 umowy, w którym odwołano się do reguły handlowej "loco" las. W związku z powyższym, wobec treści przywołanych postanowień umownych, w odniesieniu do których brak jest, zdaniem strony, szczególnych przepisów prawa wyłączających możliwość i dopuszczalność takiego właśnie ich ukształtowania i stosowania – nie są nimi bowiem, ani przepisy ustawy o drogach publicznych, ani przepisy ustawy Prawo przewozowe, ani też przepisy ustawy o lasach i przepisy wydanych na jej podstawie aktów wykonawczych, w tym rozporządzenie w sprawie szczegółowych zasad cechowania drewna, wzorów urządzeń do cechowania i zasad ich stosowania oraz dokumentu oraz wzoru dokumentu stwierdzającego legalność pozyskania drewna - strona skarżąca kasacyjnie argumentowała, że wymienionych postanowień umownych nie dość, że nie można było pomijać, jako elementu (prawidłowo) przeprowadzanej rekonstrukcji stanu faktycznego rozpatrywanej sprawy, to również, nie można było oceniać ich, jako zmierzających do obejścia prawa. Podnosiła w tym kontekście, że z kupującym drewno łączyła ją tylko umowa sprzedaży, a nie również umowa przewozu. Tym samym, strona skarżąca kasacyjnie podważała prawidłowość oceny dowodów zebranych w rozpatrywanej sprawie, a w konsekwencji prawidłowość przeprowadzonych w niej ustaleń faktycznych.

Uwzględniając przedstawioną istotę sporu prawnego w rozpoznawanej sprawie, zarzuty skargi kasacyjnej można i należy rozpoznać łącznie zwłaszcza, że umożliwia to również ich komplementarny charakter.

Według Naczelnego Sądy Administracyjnego, zarzuty skargi kasacyjnej są usprawiedliwione. Skutecznie podważają one zasadność i trafność stanowiska Sądu I instancji, że kontrolowana decyzja o nałożeniu kary pieniężnej nie jest niezgodna z prawem.

W punkcie wyjścia przypomnienia wymaga, że zgodnie z art. 13g ust. 1 ustawy o drogach publicznych, za przejazd po drogach publicznych pojazdów nienormatywnych bez zezwolenia określonego przepisami o ruchu drogowym lub niezgodnie z warunkami podanymi w zezwoleniu wymierza się karę pieniężną, w drodze decyzji administracyjnej.

Natomiast z treści pkt 2 ust. 1b art. 13 przywołanej ustawy wynika, że karę pieniężną, o której mowa w ust. 1, nakłada się na nadawcę, załadowcę lub spedytora ładunku, jeżeli okoliczności sprawy i dowody jednoznacznie wskazują, że podmiot ten miał wpływ lub godził się na powstanie naruszenia obowiązków lub warunków przewozu drogowego.

Z przywołanego przepisu wynika, że kreowana na jego gruncie odpowiedzialność wymienionych w nim podmiotów, nie ma charakteru bezwzględnego. Z tego mianowicie powodu, że może być ona egzekwowana a kara pieniężna nałożona, tylko i wyłącznie o tyle, o ile "okoliczności sprawy i dowody jednoznacznie wskazują, że podmiot - o którym mowa w tym przepisie - miał wpływ lub godził się na powstanie naruszenia obowiązków lub warunków przewozu drogowego". Konsekwencją wskazanego zastrzeżenia, gdy chodzi o przesłanki stosowania wymienionego przepisu i nałożenia na jego podstawie kary pieniężnej, jest istnienie wskazanych w nim dowodów oraz nie budzących wątpliwości okoliczności załadunku, a ponadto ich jednoznaczność odnośnie do wykazania na ich podstawie istnienia wpływu lub godzenia się nadawcy, załadowcy lub spedytora ładunku na powstanie naruszeń.

Uwzględniając treść przywołanej regulacji przyjąć należy, że z logiki przyjętych na jej gruncie rozwiązań prawnych wynika, iż samo stwierdzenie wystąpienia naruszenia nie stanowi jeszcze wystarczającej podstawy do nałożenia kary pieniężnej na wymienione w nim podmioty, albowiem organ administracji musi jednoznacznie wykazać w toku postępowania administracyjnego istnienie określonej nim przesłanki, tj. że okoliczności sprawy i dowody w niej zgromadzone jednoznacznie wskazują na wpływ lub zgodę nadawcy, załadowcy lub spedytora ładunku na powstanie naruszenia obowiązków lub warunków wykonywania przewozu. Tezę, że to z ustalonych przez organ okoliczności faktycznych konkretnej sprawy administracyjnej w sposób jednoznaczny ma wynikać, iż nadawca, załadowca lub spedytor poprzez swoje działanie lub też zaniechanie doprowadził do naruszenia obowiązków lub warunków przewozu, w oczywisty sposób wspiera argument operowania przez prawodawcę, na gruncie omawianej regulacji, nieostrymi pojęciami "godzenia się" oraz "wpływu", jako przesłanek warunkujących przypisanie określonym w niej podmiotom odpowiedzialności za określone nią naruszenia, a w konsekwencji nałożenia za nie kary pieniężnej (por. wyrok NSA z dnia 6 listopada 2011 r., sygn. akt II GSK 406/10; wyrok NSA z dnia 19 kwietnia 2012 r., sygn. akt II GSK 329/11). Przy tym, wpływ lub też godzenie się na naruszenie norm dotyczących obciążenia pojazdu, musi być oceniane przez pryzmat konkretnego naruszenia w ściśle określonych warunkach, jak i tego, w jaki sposób do niego doszło oraz jakiemu podmiotowi, poza wykonującym przewóz, stawiany jest w tym zakresie zarzut. Przy tym, w sytuacji, gdy omawiany wpływ na powstanie danego naruszenia musi mieć jednocześnie charakter realny i bezpośredni, to oznacza to, że nie może być on prostą konsekwencją czynności składających się na szeroko rozumiany proces transportu towarów (por. wyrok NSA z dnia 11 października 2012 r., sygn. akt II GSK 1375/11).

Z punktu widzenia przedstawionych uwag za oczywiste uznać należy więc, że w sprawach, przedmiotem których jest nałożenie kary pieniężnej za przejazd pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia określonego przepisami prawa, zasadnicze znaczenie ma ustalenie czy zachodzą prawem przewidziane przesłanki jej wymierzenia. W sytuacji, gdy to normy prawa materialnego decydują o tym, jakie fakty mają znaczenie dla sprawy, za oczywiste uznać należy, że to one właśnie wyznaczają zakres ustaleń faktycznych koniecznych do jej załatwienia. Realizacja wskazanego wymogu przez organ administracji publicznej orzekający w sprawie o nałożenie kary pieniężnej na podstawie określonej w art. 13g ust.1b pkt 2 ustawy o drogach publicznych, stanowi tym samym podstawowe kryterium oceny zgodności z prawem decyzji o wymierzeniu tej kary. W omawianej kategorii spraw dochodzi bowiem do stosowania przepisów o charakterze represyjnym i nakładania na ich podstawie sankcji administracyjnej, co oznacza, że mogą ją uzasadniać tylko i wyłącznie takie ustalenia, które znajdując odzwierciedlenie w okolicznościach sprawy i zebranych w niej dowodach jednoznacznie wskazują, że dany podmiot zrealizował swoim działaniem/zaniechaniem znamiona deliktu administracyjnego, o którym mowa w przywołanym przepisie ustawy o drogach publicznych. Tym samym za oczywiste uznać należy, że w analizowanym zakresie wykluczone jest istnienie jakiegokolwiek pola dowolności działania organu administracji publicznej.

Według Naczelnego Sądu Administracyjnego, za nieprawidłowe uznać należy stanowisko Sądu I instancji, który stwierdził, że w rozpatrywanej sprawie organy administracji publicznej sprostały wskazanemu powyżej wymogowi. W tej mierze, rację przyznać należy stronie skarżącej kasacyjnie, że stan faktyczny, na którym się oparły – a prawidłowość którego, gdy chodzi o jego zupełność oraz ocenę zaakceptował Sąd I instancji - nie uzasadnia w dostatecznym stopniu tego, aby na jego podstawie można było formułować jednoznaczną tezę, że Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe Nadleśnictwo D. było podmiotem, o którym mowa w przywołanym powyżej przepisie, a ponadto, aby miało ono wpływ albo godziło się na naruszenie obowiązków lub warunków przewozu drogowego polegające na przekroczeniu dopuszczalnych nacisków osi na drogach, na których dopuszczony jest ruch pojazdów o naciskach osi do 8 t. bez wymaganego zezwolenia, co w rezultacie uzasadniałoby przypisanie temu podmiotowi odpowiedzialności za wymieniony delikt administracyjny, a w konsekwencji ukaranie karą pieniężną.

Wbrew stanowisku wyrażonemu w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku w rozpatrywanej sprawie brak jest usprawiedliwionych podstaw, aby można było przyjąć, że teza o ziszczeniu się przesłanek odpowiedzialności określonych w art. 13g ust. 1b pkt 2 ustawy o drogach publicznych, a w konsekwencji teza o zasadności nałożenia na tej podstawie kary pieniężnej na Nadleśnictwo D., rzeczywiście znajduje swoje dostateczne potwierdzenie w ustaleniach faktycznych, na których oparł się organ administracji publicznej wydając decyzje kontrolowane następnie przez Sąd I instancji. Ustalenia te, w świetle dotychczas przedstawionych uwag, zdeterminowane być powinny, gdy chodzi o ich kierunek, treścią art.13g ust.1b pkt 2 ustawy o drogach publicznych i określonymi tym przepisem przesłankami odpowiedzialności, do wykazania istnienia których – tj. odnośnie do istnienia wpływu lub godzenia się adresata decyzji na powstanie naruszenia warunków przewozu drogowego, a także tego, czy jest on istotnie jednym z podmiotów wymienionych w przywołanym przepisie - organy te były zobowiązane, i co Sąd I instancji przede wszystkim zobowiązany był skontrować.

Według Naczelnego Sądu Administracyjnego, słusznie strona skarżąca kasacyjnie wskazuje na deficyt ustaleń faktycznych w zakresie odnoszącym się do wskazanych przesłanek warunkujących możliwość i dopuszczalność przypisania odpowiedzialności za naruszenie obowiązków lub warunków przewozu drogowego i nałożenia kary pieniężnej, co nie mgło pozostawać bez wpływu na ocenę o zgodności z prawem zaskarżonego wyroku.

Sąd I instancji niezasadnie przyjmując, że kontrolowana decyzja wydana została bez naruszeń - wiążących organ - przepisów postępowania określających prawne wymogi i reguły ustalania faktów oraz ich oceny, a także bez naruszenia przepisów prawa materialnego, w zakresie odnoszącym się zwłaszcza do ich zastosowania, co wiąże się z kontrolą prawidłowości procesu subsumpcji, pominął bowiem szereg istotnych elementów stanu faktycznego i prawnego rozpatrywanej sprawy. Nie zwrócił uwagi, że organy administracji publicznej, w istocie rzeczy zupełnie pominęły wyjaśnienia strony oraz dowód z treści umowy sprzedaży drewna, co w szczególności odnieść należy do postanowień jej § 4, § 5 oraz § 9, które odwołując się do umownej klauzuli loco las, określały obowiązki kupującego w zakresie odnoszącym się do odbioru i załadunku surowca drzewnego, który odbierany miał być przez kupującego partiami zgodnie z ustalonym harmonogramem przygotowania i odbioru (§ 9 umowy). Wydaje się nie budzić żadnych wątpliwości, że potrzeba pogłębionej analizy i następnie oceny tych dowodów, w tym rzecz jasna w relacji również do innych dowodów, a także okoliczności sprawy, była konieczna. Zwłaszcza z punktu widzenia potrzeby udzielenia odpowiedzi na pytanie odnośnie do istnienia/nieistnienia określonych przepisem art.13g ust.1b pkt 2 ustawy o drogach publicznych przesłanek odpowiedzialności za naruszenie warunków wykonywania przewozu drogowego, tj. innymi słowy, po pierwsze, czy Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe Nadleśnictwo D. było/nie było nadawcą, załadowcą lub spedytorem ładunku, a jeżeli tak, to które spośród dowodów oraz elementów stanu faktycznego sprawy miałyby potwierdzać, że Nadleśnictwo taki właśnie status posiadało, a po drugie - w razie pozytywnej odpowiedzi na to pytanie - czy miało ono wpływ lub godziło się na powstanie naruszenia obowiązków lub warunków przewozu drogowego i na czym konkretnie miałoby to polegać, co odnieść należałoby do konkretnego działania lub zaniechania strony. W tym też zakresie, w kontekście przywołanych powyżej postanowień umowy sprzedaży, zwłaszcza zaś postanowień zwartych w jej § 9, nie sposób nie zwrócić uwagi na potrzebę wyjaśnienia - gdy chodzi o znamiona "godzenia się" i/lub "wpływu" na powstanie naruszenia – czy zważywszy na ilość drewna określonego w harmonogramie jego odbioru i obowiązki nabywcy określone w § 4 umowy, Nadleśnictwo D. rzeczywiście mogło w jakikolwiek sposób oddziaływać na przykład, na wybór przez kupującego środka transportu, którym drewno to miałoby być odbierane, czy też na ilość kursów wykonywanych przez kupującego w celu odebrania zakupionego drewna, a wszystko to w relacji do kategorii drogi, którą transport drewna miał być wykonywany.

Według Naczelnego Sądu Administracyjnego, odpowiedzi na te podstawowe w rozpoznawanej sprawie pytania próżno poszukiwać w wyjaśnieniu faktycznej, a w konsekwencji i prawnej podstawy zaskarżonego wyroku Sądu I instancji. Wskazane elementy, w istocie rzeczy zastąpione zostały zaakceptowaniem stanowiska organu administracji. Stanowisko to zaś, w świetle przedstawionych powyżej wymogów prawnych wyraźnie określonych w art. 13g ust.1b pkt 2 ustawy o drogach publicznych, nie zostało wykazane konkretnymi i jednoznacznymi dowodami oraz okolicznościami sprawy, lecz zastąpione apriorycznym założeniem o ziszczeniu się po stronie adresata decyzji przesłanek odpowiedzialności i nałożenia kary pieniężnej, o której mowa w art. 13g ust.1b pkt 2 ustawy o drogach publicznych. Zbudowane zostało ono w oparciu o analizę przepisów prawa, w tym między innymi przepisów ustawy Kodeks cywilny oraz ustawy Prawo przewozowe, a także ustawy o lasach państwowych i aktów wykonawczych do niej i tworzoną w oparciu o jej rezultat (wielopiętrową) konstrukcję, która miała uzasadniać tezę o spełnieniu określonych w przywołanym przepisie ustawy o drogach publicznych przesłanek nałożenia na Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe Nadleśnictwo D. kary pieniężnej.

Uwzględniając wszystkie przedstawione powyżej argumenty podważyć należy zasadność tego rodzaju zabiegu dla kreowania odpowiedzialności i warunków nakładania kary pieniężnej, o której mowa w art. 13g ust.1b pkt 2 ustawy o drogach publicznych. Tym bardziej, podważyć należy prawidłowość stanowiska Sądu I instancji, który tego rodzaju zabieg uznał za zgodny z prawem i to w sytuacji, gdy przedmiotem jego kontroli były decyzje nakładające sankcję administracyjną, a więc rozstrzygnięcie, które gdy chodzi o jego podstawę faktyczną wymaga operowania konkretnymi i jednoznacznymi w swej treści i wymowie ustaleniami oraz faktami istotnymi z punktu widzenia oceny prawidłowości stanowiska o ziszczeniu się prawnych przesłanek i warunków nałożenia tej sankcji. W analizowanym zakresie nie może być bowiem mowy o przyzwoleniu na jakąkolwiek dowolność.

Stąd też, w świetle wszystkich dotychczas przedstawionych argumentów podważyć należy prawidłowość stanowiska Sądu I instancji, który uznał, że kontrolowane decyzje o nałożeniu kar pieniężnych nie są niezgodne z prawem. Zwłaszcza, że również sam Sąd I instancji akceptując przedstawioną powyżej formułę działania organu administracji i prawidłowość stosowania przez tenże przedstawionego powyżej zabiegu argumentacyjnego, popadł w daleko idące niekonsekwencje. W sytuacji bowiem, gdy nie bez powodu ustawodawca operuje na gruncie art. 13g ust.1b pkt 2 ustawy o drogach publicznych konwencją, która w zakresie odnoszącym się do podmiotowego znamienia deliktu określonego tym przepisem, odpowiedzialność za jego popełnienie wiąże z działaniem/zaniechaniem nadawcy, załadowcy lub spedytora ładunku, to nie może budzić wątpliwości, że są to różne rodzajowo podmioty. Tymczasem, z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że Sąd I instancji nie wyjaśniając z punktu widzenia ustalonych faktów, czy też ustalonego stanu prawnego, status którego z nich w rozpatrywanej sprawie posiadało Nadleśnictwo D., terminów tych używa łącznie oraz zamiennie - "dostawca (załadowca)", "załadowca (nadawca)" (por. s. 16 uzasadnienia zaskarżonego wyroku) - a jednocześnie, co świadczy o dowolności w posługiwaniu się nimi, nie wyjaśnia, w oparciu o jakie konkretnie kryteria faktyczne przyjął zasadność operowania tego rodzaju konwencją. W tej mierze, z punktu widzenia powyżej przedstawionych uwag, za niemiarodajne, wobec jego lakoniczności, uznać należy stwierdzenie, że "W rozpatrywanej sprawie organ uznał, że skarżący był załadowcą w rozumieniu wymienionego uregulowania. Ze stanowiskiem organu należy się zgodzić, a zarzuty naruszenia art. 13g ust. 1b pkt 2 ustawy o drogach publicznych należy uznać za niezasadne" (por. s. 15 uzasadnienia zaskarżonego wyroku). Zwłaszcza, że u jego podstaw, jak wyżej już wskazano, legło przyzwolenie na operowanie przez organ argumentacją wykazującą daleko idący deficyt, gdy chodzi o sferę faktów, lecz w zamian rozbudowaną, gdy chodzi o tworzone na jej gruncie konstrukcje prawne. Konsekwencją tego stanu rzeczy było odwołanie się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do argumentów z treści przepisów ustawy o lasach oraz rozporządzenia w sprawie szczegółowych zasad cechowania drewna, wzorów urządzeń do cechowania drewna i zasad ich stosowania oraz dokumentu i wzoru dokumentu stwierdzającego legalność pozyskania drewna. W tej mierze, nie sposób nie ustrzec się refleksji, że tego rodzaju argument - wprost nawiązując do logiki działania organu administracji - został zdeterminowany nie tyle potrzebą skontrolowania prawidłowości przeprowadzonych w sprawie ustaleń faktycznych stanowiących podstawę wydanych w sprawie rozstrzygnięć o nałożeniu kary pieniężnej, a w tym względzie kontrolą stosowania art. 13g ust. 1b pkt 2 ustawy o drogach publicznych, co potrzebą współtworzenia wskazanej powyżej konstrukcji prawnej, która miałaby uzasadniać tezę o zasadności nałożenia kary pieniężnej. W okolicznościach rozpatrywanej sprawy argument ten, zważywszy na już przedstawione uwagi, nie może być uznany za zasady. To bowiem art. 13g ust. 1b pkt 2 ustawy o drogach publicznych określa podmiotowe i przedmiotowe znamiona deliktu administracyjnego, o którym w nim mowa oraz określa warunki ponoszenia odpowiedzialności za ten delikt. Ten też przepis stanowić powinien adekwatny wzorzec kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji o nałożeniu kary pieniężnej, a nie przywoływane w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku przepisy ustawy o lasach, czy też wydanego na jego podstawie rozporządzenia. Podważając zasadność operowania w rozpoznawanej sprawie przedstawionym powyżej sposobem argumentacji pomijającym fakty, z punktu widzenia których można byłoby mówić o ziszczeniu się określonych przepisem art. 13g ust. 1b pkt 2 ustawy o drogach publicznych przesłanek odpowiedzialności i warunków nałożenia kary pieniężnej, za oczywiście dowolne uznać należy również stanowisko Sądu I instancji, że przywołana powyżej umowa sprzedaży drewna służyła obejściu prawa publicznego, "a w szczególności szeroko rozumianego prawa transportu drogowego".

Ponownie orzekając w sprawie ze skargi Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe Nadleśnictwo D., Sąd I instancji zobowiązany więc będzie skontrolować - z punktu widzenia przedstawionych powyżej argumentów – prawidłowość przeprowadzonych w rozpatrywanej sprawie przez organ administracji ustaleń faktycznych w zakresie odnoszącym się do ich zupełności i jednoznaczności, gdy chodzi o istnienie okoliczności oraz dowodów warunkujących ocenę o ziszczeniu się przesłanek odpowiedzialności i nałożenia kary pieniężnej za naruszenie warunków wykonywania przewozu pojazdem nienormatywnym, a w konsekwencji również prawidłowości zastosowania przez organ administracji przepisu prawa materialnego, który określa przesłanki tej odpowiedzialności i nałożenia kary pieniężnej.

W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 w związku z art. 203 pkt 1 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.

-----------------------

16