II SA/Bk 344/14

Uzasadnienie

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. decyzją z dnia [...] lutego 2014 r., nr [...], po rozpatrzeniu odwołania E. i B. S. od decyzji Wójta Gminy G., znak: [...], z dnia [...] stycznia 2014 r. umarzającej postępowania w przedmiocie przejezdności drogi wewnętrznej oznaczonej numerem geodezyjnym [...], w miejscowości K., utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. U podstaw rozstrzygnięcia Organu legły następujące ustalenia.

W podaniu z dnia [...] października 2013 r. adresowanym do Wójta Gminy G. E. i B. S. poinformowali, że mimo przeprowadzenia w dniu 7 sierpnia 2013 r. wyznaczenia punktów granicznych określających gminną nieruchomość o numerze geodezyjnym [...] i mimo wcześniejszych obietnic składanych przez Wójta, dotyczących usunięcia przeszkód z drogi gminnej znajdującej się na przedmiotowej nieruchomości, nadal nie mają możliwości przejechania tą drogą do swojego pola. Wnioskodawcy poprosili o przywrócenie przejezdności tej drogi na całej jej długości i usunięcie wszystkich przeszkód znajdujących się na drodze. W dniu 4 listopada 2013 r. organ pierwszej instancji przeprowadził oględziny (notatka służbowa w aktach sprawy), po których państwo S. ponowili prośbę składając w dniu 2 grudnia 2013 r. w Urzędzie Gminy G. kolejne podanie informujące, iż część granic drogi gminnej nie została wyznaczona, część drogi jest zaorana, co uniemożliwia przejezdność po niej do pola wnioskodawców. Wcześniej, podaniem z dnia 27 listopada 2013 r., skierowanym do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S., E. i B. S. złożyli zażalenie na niezałatwienie przez Wójta Gminy G. przedmiotowej sprawy w terminie ustawowym. Kolegium postanowieniem z dnia [...] grudnia 2013 r. znak: [...], opartym o art. 37 § 2 K.p.a., uznało zażalenie za uzasadnione (punkt l sentencji), wyznaczyło organowi niższego stopnia dodatkowy termin załatwienia sprawy upływający w dniu 18 stycznia 2014 r. (punkt 2 sentencji), zarządziło wyjaśnienie przyczyn i ustalenie osób winnych niezałatwienia sprawy w terminie (punkt 3 sentencji) i stwierdziło, że niezałatwienie przedmiotowej sprawy w terminie nie nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa (punkt 4 sentencji). Kolejną czynnością organu pierwszej instancji było zawiadomienie wnioskodawców (pismem z dnia 31 grudnia 2013 r., doręczonym stronom w dniu 3 stycznia 2014 r.) o możliwości skorzystania z praw określonych w art. 10 § 1 K.p.a.

Postępowanie wszczęte wnioskiem E. i B. S. z dnia [...] października 2013 r. Wójt Gminy G. zakończył decyzją znak: [...], wydaną w dniu [...] stycznia 2014 r. Decyzją tą, opartą o art. 105 § l K.p.a., organ pierwszej instancji umorzył postępowanie w przedmiocie przejezdności drogi wewnętrznej oznaczonej numerem geodezyjnym [...] w miejscowości K. Uzasadniając to rozstrzygnięcie Wójt Gminy G. stwierdził, że droga położona na działce nr [...] w miejscowości K. jest drogą wewnętrzną, do której nie ma zastosowania art. 36 ustawy o drogach publicznych dający kompetencję do wydania decyzji o przywróceniu drogi do stanu poprzedniego. Dodał, że powyższy przepis ma zastosowanie jedynie do dróg publicznych w przypadku zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi lub niezgodnie z warunkami podanymi w zezwoleniu zarządcy drogi. Podniósł, że w tym stanie rzeczy, przy braku uprawnienia do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, postępowanie należało umorzyć jako bezprzedmiotowe.

Odwołanie od powyższej decyzji, doręczonej stronom w dniu 13 stycznia 2014 r., złożyli E. i B. S. W podaniu z dnia 23 stycznia 2014 r. jego autorzy stwierdzili, że nie zgadzają się z decyzją Wójta Gminy G. Do odwołania skarżący dołączyli uwierzytelnioną kserokopię zaskarżonej decyzji i uwierzytelnioną kserokopię pisma otrzymanego ze Starostwa Powiatowego w S. z dnia [...] listopada 2013 r. znak; [...].

Utrzymując zaskarżona decyzję w mocy Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że administracja publiczna działa w granicach wyznaczonych prawem, tj.:

1. podejmować czynności materialno - techniczne, np. wciągać do ewidencji osób prowadzących działalność gospodarczą,

2. składać oświadczenia woli, zawierać umowy regulowane przepisami prawa cywilnego, np. gospodarować mieniem komunalnym,

1. prowadzić akcje informacyjne,

3. działać przez wydanie decyzji administracyjnych w oparciu o administracyjne prawo materialne i przepisy K.p.a..

O właściwej formie działania nie decyduje organ administracji publicznej lecz decydują przepisy obowiązującego prawa. O tym, że organ załatwiając konkretną sprawę winien wydać decyzję administracyjną przesądzają przepisy prawne regulujące kompetencje, które to przepisy są zawarte w ustawach o charakterze materialnoprawnym.

Dla zagadnień związanych z funkcjonowaniem dróg tego rodzaju przepisy zawiera ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2013 r., póz. 260 ze zm.), która nie tylko określa kto i co obowiązany jest wykonywać w celu utrzymania właściwej komunikacji drogowej, ale też wskazuje w jakich sytuacjach organ może wydać decyzję. Ustawa ta wprowadza podział dróg na publiczne i wewnętrzne. Art. 1 wskazuje, że drogą publiczną jest droga zaliczona do jednej z kategorii następujących dróg, wymienionych w art. 2 ust. 1: krajowych, wojewódzkich, powiatowych i gminnych. Drogi niezaliczone do żadnej z tych kategorii i niezlokalizowane w pasie drogowym powyższych dróg są drogami wewnętrznymi. Tak stanowi art. 8 ust. 1 ustawy. Z art. 19 ust. 1 i 2 oraz art. 20 ustawy wynika, że remont, utrzymanie, ochrona dróg publicznych, właściwe utrzymanie nawierzchni i chodników, przeciwdziałanie niszczeniu, a więc zagwarantowanie przejezdności, należy do zadań zarządcy drogi, którym dla dróg gminnych jest wójt (burmistrz, prezydent miasta), powiatowych -zarząd powiatu, wojewódzkich - zarząd województwa, krajowych - Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad. Jeżeli zaś chodzi o budowę, remont, utrzymanie, ochronę i oznakowanie dróg wewnętrznych, to z woli ustawodawcy wyrażonej w art. 8 ust. 2 ustawy zadania te obciążają zarządcę terenu, a w przypadku jego braku - właściciela terenu. Ustawa o drogach publicznych zarządcę drogi wyposażyła w odpowiednie instrumenty służące realizacji powyższych zadań, w tym między innymi, wydawanie decyzji administracyjnych. Przykładowo, zarządca drogi uprawniony jest do wydania decyzji w przedmiocie:

-przywrócenia pasa drogowego do stanu poprzedniego w sytuacji gdy został zajęty pas drogowy bez zezwolenia zarządcy drogi lub niezgodnie z warunkami pozwolenia – na podstawie art. 36,

- wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego na cele inne niż związane utrzymaniem drogi - na podstawie art. 40 ust. 1,

- wymierzenia kary za samowolne zajęcie pasa drogowego - na podstawie art. 40 ust. 12.

Organ podkreślił, że z woli ustawodawcy wyrażonej w powyższych przepisach decyzję administracyjną zarządca drogi (np. wójt) może wydać jedynie w stosunku do dróg publicznych. Takich uprawnień wójt nie ma w stosunku do dróg wewnętrznych. W świetle akt sprawy bezspornym jest, że droga, przejezdności której domagają się E. i B. S., a więc doga na działce nr [...], położonej w miejscowości K., stanowiącej własność Gminy G., jest drogą wewnętrzną. Wynika to nie tylko z wniosku wszczynającego niniejsze postępowanie, ale też z pisma Starostwa Powiatowego w S. dołączonego do odwołania oraz z wykazu prowadzonego przez organ pierwszej instancji. Skoro przedmiotowa droga nie jest drogą publiczną, to w celu zagwarantowania przejezdności tej drogi Wójt Gminy G. nie może skorzystać z ustawowych uprawnień przynależnych drogom publicznym, tj. nie może wydać żadnej z decyzji przewidzianych w ustawie o drogach publicznych. Można stwierdzić, że w kontekście przepisów ustawy o drogach publicznych droga wewnętrzna jest przeciwieństwem drogi publicznej, a zadania polegające na dbaniu o drogę wewnętrzną - w przeciwieństwie do dbania o drogę publiczną - nie należą do sfery stosunków administracyjnoprawnych lecz do sfery stosunków cywilnoprawnych. Innymi słowy w przypadku gdy właściciel gruntu, na którym znajduje się droga wewnętrzna - w niniejszej sprawie jest nim Gmina G. - nie wykonuje ustawowego obowiązku utrzymania drogi wewnętrznej, to roszczenia o realizację tych obowiązków mogą być dochodzone jedynie przed sądem powszechnym, a nie przed organem administracji publicznej.

Skoro kwestia wskazana przez państwa S. we wniosku z dnia 15 października 2012 r. nie jest sprawą administracyjną w rozumieniu art. 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, a więc sprawą indywidualną rozstrzyganą w drodze decyzji, to organ pierwszej instancji prawidłowo postąpił umarzając postępowanie na zasadzie art. 105 § l K.p.a. Przepis ten mówi, że gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania w całości albo w części.

W skardze do tut. Sądu Państwo S. podnieśli, że działka o numerze [...] stanowi własność gminy G. Zatem zgodnie z art. 8 ustawy o drogach publicznych gmina G, jako zarządca drogi, ma obowiązek utrzymywać ją w należytym stanie, a także przeciwdziałać niszczeniu dróg przez ich użytkowników. Ponadto wskazali, że zgodnie z art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym do zadań wójta należy w szczególności gospodarowanie mieniem komunalnym. Ponadto zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o samorządzie gminnym zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty należy do zadań gminy. Sprawa uporządkowania stanu na drodze oznaczonej numerem geodecyzjnym [...], obręb K. należy do zadań gminy G. Skarżący, zgodnie z konstytucyjną zasadą równości domagają się równego traktowania. Ponadto podnieśli, że na drodze rosną drzewa, których wycinka zgodnie z przepisami ustawy o ochronie przyrody należy do posiadacza nieruchomości - za zgodą właściciela tej nieruchomości. Rosnące drzewa w pasie drogi wewnętrznej uniemożliwiają ruch pojazdów oraz zagrażającego bezpieczeństwu.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując wcześniejszą argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje:

Skarga jest niezasadna i podlega oddaleniu.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa zarówno materialnego, jak i przepisów postępowania administracyjnego. Zatem kontrola sądowoadministracyjna sprowadza się do zbadania, czy organy wydając zaskarżony akt nie naruszyły przepisów prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Ocena dokonywana jest natomiast według stanu faktycznego i prawnego na dzień wydania aktu, na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego.

Przedmiotem kontroli Sądu są decyzje organów stwierdzające bezprzedmiotowość postępowania w sprawie z uwagi na brak upoważnienia ustawowego do wydania decyzji administracyjnej w zakresie utrzymania drogi wewnętrznej. W sprawie nie jest sporne, że działka o numerze [...], położona w K., jest drogą wewnętrzną. Zagadnienia dotyczące utrzymania dróg reguluje ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, zwana dalej "ustawą". Według przepisu art. 4 pkt 2 tej ustawy droga to budowla wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiącą całość techniczno-użytkową, przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowaną w pasie drogowym.

Zarządami dróg są organy administracji rządowej lub jednostki samorządu terytorialnego, do właściwości których należą sprawy z zakresu planowania, budowy, modernizacji, utrzymania i ochrony dróg. Według tych kryteriów przyjęto, że zarządcą dróg krajowych jest - Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, wojewódzkich - zarząd województwa, powiatowych - zarząd powiatu, gminnych – wójt gminy /art. 19 ust. 1-2 ustawy o drogach/.

Z regulacji zawartych, w art. 2a oraz art. 19 ust. 2 ustawy o drogach publicznych wynika, iż zarządem dróg publicznych są organy wykonawcze właścicieli tych dróg. Natomiast w odniesieniu do dróg wewnętrznych w art. 8 ust. 2 ustawy o drogach przyjęto, że budowa, utrzymanie, zarządzanie i oznakowanie tych dróg należy do zarządcy terenu. Powyższe pozwala na stwierdzenie, że ustawa zawiera regulacje prawne dotyczące zakresów działania zarządców dróg publicznych oraz zarządców terenów, które są do siebie zbliżone, gdy chodzi o budowę dróg, ich utrzymanie, zarządzanie i oznakowanie. To jednak do podejmowania działań władczych, popartych przymusem administracyjnym, ustawodawca przyznał kompetencje tylko zarządom dróg publicznych. Z treści art. 21 ust. 1a ustawy o drogach wynika bowiem, że tylko zarządca drogi jest organem uprawnionym do wydawania decyzji administracyjnych. Ustawa o drogach publicznych nie zawiera przepisu kompetencyjnego przyznającego takie uprawnienia zarządcy terenu (por. uchwałę 5 sędziów NSA z 21.10.2002 r., OPK 28/02, ONSA 2003/2/57).

Wobec tego w razie samowolnego naruszenia pasa drogowego drogi wewnętrznej powstaje spór o charakterze cywilnoprawnym, wynikający z prawa do władania nieruchomością, na której jest urządzona droga wewnętrzna, do którego rozpoznania właściwy jest sąd powszechny, co wyklucza orzekanie w drodze decyzji administracyjnej stosownie do art. 36 ustawy o drogach. Także dotychczasowe orzecznictwo stoi na stanowisku, że orzekanie w drodze decyzji administracyjnej na podstawie art. 36 ustawy o drogach ma zastosowanie tylko w przypadku samowolnego naruszenia pasa drogi publicznej w znaczeniu wynikającym z art. 1 w zw. z art. 2 ust. 1 ustawy o drogach, natomiast w razie samowolnego naruszenia pasa drogowego drogi wewnętrznej właściwym do rozpoznania sprawy jest sąd powszechny.

Zatem słusznie w sprawie umorzono postępowanie przyjmując, że niedopuszczalne jest wydanie decyzji administracyjnej o przywróceniu przejzdności w pasie drogi wewnętrznej.

Mając powyższe na uwadze skargę jako niezasadną Sąd oddalił (art. 151 p.p.s.a.). O kosztach postępowania orzeczono na mocy art. 250 p.p.s.a. w zw. z § 19 i § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. z 2013 r., poz. 461, j.t.).