II GSK 430/14

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 4 grudnia 2013 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargę "E." sp. z o.o. z siedzibą w S. na negatywny wynik procedury odwoławczej dotyczącej oceny projektu zgłoszonego w ramach konkursu [...] zawarty w informacji Zarządu Województwa Z. z dnia [...] października 2013 r.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy:

W dniu [...] maja 2012 r., E. sp. z o. o. złożyła wniosek o dofinansowanie projektu pn. "Szerokopasmowe zachodniopomorskie - budowa kompleksowej sieci szkieletowej, dystrybucyjnej i dostępowej oraz sieci punktów hotspot na obszarach białych plam województwa zachodniopomorskiego", w ramach konkursu nr [...] ogłoszonego w dniu [...] stycznia 2012 r. przez Zarząd Województwa Z., działający jako Instytucja Zarządzająca Regionalnym Programem Operacyjnym Województwa Zachodniopomorskiego na lata 2007 - 2013 (IZRPOWZ).

Pismem z dnia [...] sierpnia 2013 r., spółka została poinformowana, iż w toku przeprowadzonej oceny (weryfikacji formalno - prawnej) dokumentacji aplikacyjnej oraz dokumentów niezbędnych do przygotowania umowy o dofinansowanie projektu, stwierdzone zostały przesłanki do odmowy podpisania umowy o dofinansowanie. W uzasadnieniu tego pisma wyjaśniono, że spółka podlega wykluczeniu z możliwości otrzymania środków przeznaczonych na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich w oparciu o przepis art. 207 ust. 4 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. z 2009 r. nr 157, poz.1240 ze zm.), zaś przewidywana data zakończenia okresu wykluczenia przypada na dzień [...] lipca 2015 r. IZ RPO WZ wskazała również, iż spółka nie jest podmiotem, który na podstawie odrębnych przepisów realizuje zadania interesu publicznego.

Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem, spółka wniosła protest.

Pismem z dnia [...] października 2013 r., Zastępca Dyrektora Wydziału Zarządzania RPO WZ, poinformował wnioskodawcę o nieuwzględnieniu protestu.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ powołując treść art. 207 ustawy o finansach publicznych, odwołał się do wcześniej realizowanych przez spółkę projektów w ramach działania 1.1 RPO WZ wskazując, iż spółka z otrzymanych z RPO WZ środków realizowała cele niezwiązane z ww. projektami. W konsekwencji powyższego IZ RPO WZ na podstawie art. 207 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 9 ustawy o finansach publicznych, wydała decyzje określające kwoty przypadające do zwrotu (łącznie [...] zł) oraz terminy, od których nalicza się odsetki oraz sposób zwrotu tych środków. Ponieważ spółka zwróciła te środki znacznie po terminie IZ RPO WZ zobowiązana była zgłosić spółkę do rejestru podmiotów wykluczonych.

W dalszej części uzasadnienia rozstrzygnięcia IZ RPO WZ wskazała, iż spółka nie jest jej zdaniem, podmiotem, o którym mowa w art. 207 ust. 7 ustawy o finansach publicznych.

Organ odnosząc się do zarzutów protestu wskazał, że dokumentacja dotycząca konkursu nr [...] przewidywała, iż podpisanie umowy poprzedza weryfikacja formalno - prawna i zawierała ona zatwierdzone przez Z. Komitet Monitorujący kryteria wyboru projektów. Dokumentacja ta była znana wszystkim wnioskodawcom, albowiem została opublikowana na stronach internetowych IZ RPO WZ.

Na powyższą ocenę projektu spółka wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie.

W odpowiedzi na skargę, Zarząd Województwa Z. wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wskazał, iż zarzut oparcia procedury na regulacjach z poza systemu prawa powszechnie obowiązującego nie znajduje uzasadnienia z uwagi na treść art. 5 pkt 11 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz.U. z 2009 r. nr 84, poz.712) dalej "u.z.p.r.", gdzie wszelkie zasady i procedury dotyczące realizacji zarówno strategii rozwoju, jak i programów, zawarte są w "systemie realizacji". Obowiązek opracowania – określenia tego systemu realizacji, nałożony został na instytucję zarządzającą odpowiadającą za prawidłową realizację programu (art. 26 ust.1 pkt.2, pkt. 6, pkt. 8, art. 25 pkt.1, art. 5 pkt. 2 u.z.p.r.). Instytucja zarządzająca może powierzyć część swoich zadań – między innymi dokonywanie, w oparciu o określone kryteria, wyboru projektów do dofinansowania w ramach danego programu – instytucji wdrażającej jako instytucji pośredniczącej II stopnia (art. 27 ust.1 w związku z art. 5 pkt. 4 u.z.p.r).

W ocenie Sądu skarżąca spółka nie jest podmiotem uprawnionym do otrzymania dofinansowania projektu nr [...] w ramach konkursu nr [...] ogłoszonego w dniu [...] stycznia 2012 r. ze względu na fakt, iż podlega wykluczeniu z możliwości otrzymania środków w ramach dofinansowania i nie spełnia przesłanek wyłączających tę sankcję.

Zawierając umowy o dofinansowanie na realizację projektów: pn. "Inwestycja w innowacyjną sieć transmisji danych opartą na technologii światłowodowej CWDM/DWDM na potrzeby rozwoju Multimedialnej Platformy Telewizyjnej HDTV i usług telekomunikacyjnych firmy "E." oraz pn. "Wdrożenie innowacyjnej technologii mobilnego bezprzewodowego dostępu do Internetu - WiMax 802" z otrzymanych z RPO WZ środków spółka realizowała cele niezwiązane z tymi projektami. W konsekwencji, IZ RPO WZ w oparciu o art. 207 ust. 9 ustawy o finansach publicznych, wydała decyzje określające kwoty przypadające do zwrotu (łącznie 405.662,67 zł), których spółka nie zwróciła w terminach określonych w decyzjach.

Beneficjent zostaje z mocy prawa wykluczony z możliwości otrzymania środków przeznaczonych na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich w razie zaistnienia jednej z czterech ustawowo określonych przesłanek wymienionych w art. 207 ust. 4 ustawy o finansach publicznych. Jedną z nich, wymienioną w pkt 3, jest niezwrócenie w terminie (określonym w decyzji o zwrocie) środków przeznaczonych na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich wykorzystanych niezgodnie z przeznaczeniem, z naruszeniem procedur, pobranych nienależnie lub w nadmiernej wysokości. Uchybienie temu terminowi skutkuje sankcją wykluczenia. Przepisy nie uzależniają zastosowania tej sankcji od odpowiedzialności beneficjenta za uchybienie terminowi zwrotu środków czy też rozmiaru opóźnienia w spłacie.

Zgodnie z art. 207 ust. 7 ustawy o finansach publicznych, przepisu ust. 4 nie stosuje się jedynie do jednostek samorządu terytorialnego oraz podmiotów, które na podstawie odrębnych przepisów realizują zadania interesu publicznego i to tylko w przypadku, jeżeli spowoduje to niemożność wdrożenia działania w ramach programu lub znacznej jego części. W ocenie Sądu zaprezentowane w odpowiedzi na protest z dnia [...] października 2013 r. stanowisko, że spółka nie jest podmiotem wymienionym w art. 207 ust. 7 ustawy o finansach publicznych, tzn. że nie jest ona podmiotem realizującym zadania interesu publicznego na podstawie odrębnych przepisów, w pełni zasługuje na akceptację. Fakt regulowanego charakteru wykonywanej przez spółkę działalności, nie przesądza o tym, że realizuje ona zadania interesu publicznego.

Odnosząc się do kolejnych zarzutów skargi Sąd wskazał, iż na podstawie art. 210 ust. 1 ustawy o finansach publicznych, Minister Finansów prowadzi rejestr podmiotów wykluczonych z możliwości otrzymania środków przeznaczonych na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich oraz udostępnia te informacje instytucjom zarządzającym, instytucjom pośredniczącym, instytucjom wdrażającym i instytucji certyfikującej. W ocenie Sądu samo zgłoszenie do rejestru nie rodzi żadnych skutków prawnych (np. w postaci pozbawienia określonych praw). Wykluczenie z możliwości otrzymania środków europejskich następuje bowiem z mocy prawa i istnieje niezależnie od zgłoszenia podmiotu do rejestru. Samo zgłoszenie nie ma zatem wpływu na stan wykluczenia, w którym znajduje się beneficjent.

Sąd wskazał, iż kara wymieniona w art. 5 ust. 1 lit e) rozporządzenia unijnego polegająca na "tymczasowym cofnięciu zezwolenia lub uznania, które jest niezbędne do udziału w programie pomocy Wspólnoty" jest spójna z polską regulacją. W obu przypadkach kara polega na tymczasowym wyłączeniu podmiotu wykluczonego z uczestnictwa w programach pomocy wspólnotowej. Sąd I instancji ocenił, iż sankcja wykluczenia nie narusza zasady proporcjonalności, zauważając jednocześnie, że zgodnie z art. 2 ust. 1 rozporządzenia nr 2988/95, środki i kary muszą być skuteczne, proporcjonalne i odstraszające.

Zdaniem Sądu, IZ RPO WZ nie naruszyła przewidzianych w przepisie art. 26 ust. 2 u.z.p.r. zasad równego dostępu do pomocy wszystkich kategorii beneficjentów w ramach programu oraz zapewnienia przejrzystości reguł stosowanych przy ocenie projektów.

W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku "E." sp. z o.o. wnosiła o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie, ewentualnie o jego uchylenie i rozpoznanie skargi poprzez stwierdzenie, że ocena projektu skarżącego została przeprowadzona w sposób naruszający prawo oraz o przyznanie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania.

Wyrokowi Sadu I instancji w skardze kasacyjnej zarzucono:

1. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy polegające na naruszeniu art. 134 § 1 oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 30e ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, poprzez nierozpoznanie przez zarzutu naruszenia art. 5 rozporządzenia Rady nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich oraz innych przepisów tego rozporządzenia w zakresie, w jakim skarżący podniósł, iż przedmiotowe rozporządzenie nie dopuszcza kar administracyjnych aktualizujących się "z mocy prawa" tj. bez konieczności wydania uprzedniej decyzji o jej wymierzeniu;

2. naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj.:

a) art. 5 ust. 1 rozporządzenia Rady nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich w związku z art. 3 ust. 1 - 3 oraz art. 2 ust. 1 tego rozporządzenia poprzez nieuwzględnienie przez WSA okoliczności, iż niedopuszczalne było wzięcie pod uwagę przez Instytucję Zarządzającą w stosunku do skarżącego tzw. kary administracyjnej wykluczenia, która to kara nie jest przewidziana w powołanych wyżej przepisach rozporządzenia Rady, a nadto nieuwzględnienie przez WSA okoliczności, iż zastosowanie kary wykluczenia "z mocy prawa" bez wydania decyzji o jej wymierzeniu jest w świetle przepisów rozporządzenia Rady niedopuszczalne, przy czym obraza powołanych przepisów wynika m.in. z błędnej oceny przez WSA, iż kara administracyjna wymieniona w art. 5 ust. 1 lit. e) tego rozporządzenia jest tożsama z karą administracyjną wykluczenia przewidzianą w art. 207 ustawy o finansach publicznych, a nadto wynika z nieuwzględnienia przez WSA faktu, iż stosowanie tej kary administracyjnej wykluczenia wobec skarżącego narusza wynikającą z art. 2 ust. 1 rozporządzenia Rady zasadę proporcjonalności;

b) art. 207 ust. 4 pkt 3 zastosowanego w związku z art. 207 ust. 1 i art. 207 ust. 9 ustawy o finansach publicznych, pomimo tego, że zawarta w tym przepisie regulacja dotycząca kary administracyjnej wykluczenia stanowi naruszenie wynikającego z konstytucji prawa do sądu (art. 45 § 1 i 77 ust. 1) oraz zasady poprawnej i przyzwoitej legislacji (art. 2);

c) art. 207 ust. 4, 5 i 7 ustawy z dnia o finansach publicznych poprzez wadliwe przyjęcie przez WSA, że zaszły przesłanki do wykluczenia "E." sp. z o.o. z otrzymywania środków przeznaczonych na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich;

d) art. 26 ust. 2 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, poprzez nieuwzględnienie przez WSA okoliczności, iż prowadzenie wobec skarżącego czynności w postępowaniu dotyczącym oceny projektu w oparciu o akty i wskaźniki nie mogące być zarówno w aspekcie formalnym, jak i merytorycznym podstawą takiej oceny, a nawet nie mające charakteru lub znaczenia normatywnego (podręczniki, listy, uzupełnienia itp.) jest prawnie niedopuszczalne, a w konsekwencji nieuwzględnienie przez WSA faktu naruszenie przez Instytucję Zarządzającą zasady przejrzystości reguł stosowanych przy ocenie projektu.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną, Zarząd Województwa Z. wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach i nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie przypomnienia wymaga, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest, określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a., terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony postępowania do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze.

Z powyższego wynika, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

W rozpatrywanej sprawie skarga kasacyjna oparta została na obydwu podstawach określonych w art. 174 p.p.s.a. Wobec wyroku Sądu I instancji strona skarżąca kasacyjnie sformułowała bowiem zarówno zarzuty błędnej wykładni, jak i niewłaściwego zastosowania wymienionych w skardze kasacyjnej przepisów prawa materialnego, jak i zarzuty naruszenia przepisów postępowania mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Z zarzutów skargi kasacyjnej wynika, że istota sporu prawnego w rozpatrywanej sprawie odnosi się do kwestii prawidłowości stanowiska Sądu I instancji, który kontrolując zgodność z prawem negatywnego wyniku procedury odwoławczej dotyczącego oceny projektu "E." sp. z o.o. zgłoszonego w ramach konkursu [...], który zawarty został w informacji Zarządu Województwa Z. z dnia [...] października 2013 r. stwierdził, że ocena ta przeprowadzona została przez instytucję zarządzającą bez naruszenia prawa. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku, w którym przedstawiono zasadnicze - z punktu widzenia istoty sporu prawnego w rozpatrywanej sprawie - etapy procedury weryfikacji (oceny) formalno – prawnej wniosku o dofinansowanie wynika, że regulujące je postanowienia aktów przyjętych w ramach systemu realizacji programu operacyjnego przewidują na etapie poprzedzającym zawarcie umowy o dofinansowanie, sprawdzenie spełniania podmiotowego kryterium formalnego kwalifikowalności wnioskodawcy, a tylko pozytywny jego rezultat stanowi warunek zawarcia wymienionej umowy. Skoro skarżąca spółka kryterium tego nie spełniała, a to z uwagi na wykluczenie jej z możliwości otrzymania środków przeznaczonych na realizację programów finansowanych z udziałem środków unijnych, co związane było z niekwestionowanym w rozpoznawanej sprawie ustaleniem odnośnie do nieprawidłowości w realizacji przez spółkę dwóch innych (poprzednich) projektów finansowanych w ramach RPO WZ (nr [...] oraz nr [...]) i w konsekwencji wpisaniem spółki do prowadzonego przez Ministra Finansów rejestru podmiotów wykluczonych, to według Sądu I instancji brak było podstaw, aby podważać zgodność z prawem zaskarżonej informacji o negatywnym wyniku procedury odwoławczej dotyczącej oceny projektu. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika przy tym również, że wskazane kryterium kwalifikowalności wnioskodawcy wprost kreowane było w oparciu o instytucję wykluczenia która, gdy chodzi o jej normatywne źródło, zakotwiczona jest w treści postanowień rozporządzenia Rady (WE, Euroatom) nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich oraz w treści korespondujących z nimi postanowień krajowej ustawy o finansach publicznych, które w relacji do rozwiązań unijnych mają równoważny charakter.

Podważając zasadność stanowiska prezentowanego we wskazanej kwestii przez Sąd I instancji, strona skarżąca kasacyjnie podnosiła z kolei, że jego zasadnicza wadliwość wyraża się w pominięciu tego aspektu spornego w rozpatrywanej sprawie zagadnienia, który wiąże się ze źródłem stosowania instytucji wykluczenia. Przedstawiając w uzasadnieniu stawianych zarzutów kasacyjnych prawidłową – jej zdaniem – wykładnię przepisów art. 2, art. 3 i art. 5 rozporządzenia Rady nr 2988/95 oraz art. 207 ustawy o finansach publicznych, strona skarżąca kasacyjnie wywodziła, że Sąd I instancji zaakceptował, jako zgodną z prawem, sytuację nałożenia na spółkę administracyjnej sankcji wykluczenia "z mocy prawa", podczas gdy sankcja tego rodzaju mogła być nałożona na spółkę przez instytucję zarządzającą tylko i wyłącznie na podstawie adresowanej do spółki decyzji administracyjnej o jej nałożeniu. Tym samym, według autora skargi kasacyjnej, doszło do naruszenia konstytucyjnych zasad prawa do sądu oraz prawa do odwołania się, albowiem skarżąca spółka pozbawiona została uprawnienia do kwestionowania tak "nałożonej" na nią administracyjnej sankcji wykluczenia, w odniesieniu do której podniesiony został także zarzut jej nieproporcjonalności. Niezależnie od powyższego, autor skargi kasacyjnej podnosił, że w ślad za instytucją zarządzającą Sąd I instancji wadliwie przyjął, iż w rozpatrywanej sprawie nie ziściły się, określone przepisem art. 207 ust. 7 ustawy o finansach publicznych, przesłanki wyłączające stosowanie instytucji wykluczenia, co w szczególności odnosił do spełnianej przez spółkę – jego zdaniem – przesłanki realizowania zadań interesu publicznego. Argumentował, że w rozpatrywanej sprawie nie było uzasadnionych podstaw, aby uznać, że spełnione zostały określone przepisami obowiązującego prawa warunki nałożenia na spółkę sankcji wykluczenia, co prowadzi do wniosku, że negatywny wynik procedury odwoławczej dotyczącej oceny projektu spółki zawarty w informacji instytucji zarządzającej z dnia [...] października 2013 r. narusza prawo.

W związku z tym, że wobec zaskarżonego wyroku Sądu I instancji postawione zostały zarówno zarzuty błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania prawa materialnego, jak i zarzuty naruszenia przepisów postępowania mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w pierwszej kolejności odnieść należy się do merytorycznej oceny zarzutów sformułowanych na podstawie określonej w pkt 2 art. 174 p.p.s.a., tj. do zarzutu postawionego w pkt 1) petitum skargi kasacyjnej, jak i do zarzutu postawionego w pkt 2 d) petitum skargi kasacyjnej. Jakkolwiek bowiem autor skargi kasacyjnej lokował drugi spośród wymienionych zarzutów w podstawie kasacyjnej określonej w pkt 1 art. 174 p.p.s.a., to jednak wobec treści art. 26 ust. 2 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju stwierdzić należałoby, że zarzut naruszenia tego przepisu odpowiada podstawie z pkt 2 art. 174 p.p.s.a., to jest naruszeniu przepisów postępowania mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Potwierdza to sposób, w jaki zarzut ten został skonstruowany oraz uzasadniony. Autor skargi kasacyjnej wadliwość przeprowadzonej przez Sąd I instancji kontroli zgodności z prawem negatywnego wyniku procedury odwoławczej wiąże bowiem z niedostatecznym - jego zdaniem - zweryfikowaniem tych proceduralnych aspektów działania instytucji zarządzającej w rozpatrywanej sprawie, które odnoszą się do przestrzegania wiążącej ją przy ocenie projektów, zasady przejrzystości. W tym też kontekście, zarówno z formalnego, jak i merytorycznego punktu widzenia podważał prawną dopuszczalność przeprowadzania oceny projektu spółki na podstawie - jak to ujął - "aktów i wskaźników" pozbawionych normatywnego znaczenia, co odniósł do "podręczników, list, uzupełnień itp." Z tak sformułowanego i uzasadnionego zarzutu wynika, że strona skarżąca kasacyjnie podważa istnienie w rozpatrywanej sprawie, we wskazanym powyżej zakresie, miarodajnych podstaw (kompetencyjnych i proceduralnych) działania instytucji zarządzającej do oceny projektu, co wiąże z niedostrzeżeniem tej kwestii przez Sąd I instancji.

Merytoryczną ocenę postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia przepisów postępowania poprzedzić należy, koniecznym w rozpatrywanej sprawie przypomnieniem i wyjaśnieniem, że o skuteczności zarzutów naruszenia przepisów postępowania formułowanych w ramach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., nie decyduje każde im uchybienie, lecz tylko i wyłącznie takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przez "wpływ", o którym mowa na gruncie przywołanego przepisu, rozumieć należy istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej, a wydanym w sprawie zaskarżonym orzeczeniem sądu administracyjnego I instancji, który to związek przyczynowy, jakkolwiek nie musi być realny, to jednak musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy. Wynikającym z przepisu art. 176 p.p.s.a. obowiązkiem strony wnoszącej skargę kasacyjną jest więc, nie tylko wskazanie podstaw kasacyjnych, lecz również ich uzasadnienie, co w odniesieniu do zarzutu naruszenia przepisów postępowania powinno się wiązać z uprawdopodobnieniem istnienia wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy. Autor skargi kasacyjnej zobowiązany jest więc uzasadnić, że następstwa zarzucanych uchybień były na tyle istotne, że kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego orzeczenia, a w sytuacji, gdyby do nich nie doszło wyrok sądu administracyjnego I instancji byłby inny.

Z punktu widzenia przedstawionych uwag za nieskuteczny, a tym samym za pozbawiony usprawiedliwionych podstaw, uznać należy zarzut naruszenia art. 26 ust. 2 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, tj. zarzut postawiony w pkt 2) d) petitum skargi kasacyjnej. Zarzut ten nie może odnieść skutku oczekiwanego przez autora skargi kasacyjnej przede wszystkim z tego powodu, że nie wskazuje, ani też nie wyjaśnia, które konkretnie postanowienia - i których konkretnie - jak to określił - "aktów i wskaźników" przyjętych w ramach systemu realizacji programu operacyjnego - i w jaki konkretnie sposób naruszyła instytucja zarządzająca, a także Sąd I instancji, który naruszenia nie dostrzegł, a ponadto, na czym dokładnie z punktu widzenia treści i istoty zasady przejrzystości reguł oceny projektów, naruszenie to miałoby polegać, a w tym, jaki miałby być wpływ tego naruszenia na wynik sprawy. W tym też kontekście podkreślenia wymaga, że autor skargi kasacyjnej nie wyjaśnił również, czy zarzut naruszenia wymienionej zasady wiąże z etapem tworzenia wskazanych aktów, czy też z etapem ich stosowania przez instytucję zarządzającą, co w odniesieniu do pierwszej ze wskazanych sytuacji wymagałoby jednak odpowiedniego powiązania zarzutu naruszenia art. 26 ust. 2 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju z innymi jej przepisami, w tym przepisami kompetencyjnymi, w odniesieniu zaś do drugiej spośród tych sytuacji wyjaśnienia, na czym dokładnie naruszenie to miałoby polegać. Wskazany deficyt, gdy chodzi o sposób skonstruowania, zwłaszcza zaś uzasadnienia omawianego zarzutu, czyni go nieskutecznym. W tej mierze przypomnienia wymaga również, że konsekwencją przywołanego na wstępie art. 183 § 1 p.p.s.a. i wyrażonej na jego gruncie zasady jest to, że niedopuszczalne jest, aby sąd kasacyjny dokonywał wykładni zakresu zaskarżenia i jego kierunków, gdyż skarga kasacyjna powinna być tak zredagowana, aby nie stwarzała w tej mierze wątpliwości interpretacyjnych. Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu nie wolno bowiem samodzielnie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej ani ich uściślać, czy też w inny sposób korygować. Nie jest on bowiem powołany do uzupełniania, ani interpretowania niejasno sformułowanych zarzutów kasacyjnych.

Za pozbawiony usprawiedliwionych podstaw uznać należy również postawiony w ramach podstawy określonej w pkt 2 art. 174 p.p.s.a. zarzut z pkt 1 petitum skargi kasacyjnej.

Wbrew stanowisku strony skarżącej kasacyjnie, Sąd I instancji nie naruszył przepisów art. 134 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 30c ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju w sposób, w jaki zostało to przedstawione w samym zarzucie oraz w jego uzasadnieniu. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że prawidłowo identyfikując istotę sporu prawnego w rozpatrywanej sprawie i operując w granicach sprawy i nie będąc związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawa prawną, Sąd I instancji odniósł się do spornego w rozpoznawanej sprawie zagadnienia związanego ze stosowaniem instytucji wykluczenia, w tym do jej unijnego źródła normatywnego, a mianowicie przepisu art. 5 rozporządzenia Rady (WE, Euroatom) nr 2988/95, a także do regulacji zawartej w krajowej ustawie o finansach publicznych. Mało tego, nastąpiło to w związku z potrzebą odniesienia się do konkretnego zarzutu skargi, co równie jasno i wyraźnie wynika z treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku i zawartej w nim argumentacji prawnej (por. s. 16 i n. uzasadnienia zaskarżonego wyroku). Tym samym nie ma podstaw, aby twierdzić, że Sąd I instancji naruszył art. 134 § 1 p.p.s.a., co z kolei mogłoby być uzasadnione w sytuacji wykazania przez autora skargi kasacyjnej, że rozpoznając skargę sąd administracyjny dokonał oceny pod względem zgodności z prawem innej sprawy (w znaczeniu przedmiotowym i podmiotowym) lub z przekroczeniem granic danej sprawy albo w sytuacji wykazania, że w kontrolowanym postępowaniu popełniono uchybienia na tyle istotne, a przy tym oczywiste, iż sąd administracyjny powinien był je dostrzec i uwzględnić, bez względu na treść zarzutów skargi. Z całą pewnością jednak, brak odniesienia się do wszystkich zarzutów skargi, czy też nieodniesienie się do nich w sposób satysfakcjonujący dla strony, nie stanowi naruszenia 134 § 1 p.p.s.a. W tym też kontekście, zważywszy, że zarzut naruszenia wymienionego przepisu autor skargi kasacyjnej powiązał z naruszeniem art. 141 § 1 4 p.p.s.a., zwrócić należy uwagę na to, że analiza tak postawionego oraz uzasadnionego zarzutu kasacyjnego świadczy o tym, że poprzez wskazywanie na naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a., strona skarżąca kasacyjnie zmierza do kwestionowania merytorycznej prawidłowości stanowiska zawartego w uzasadnieniu wyroku Sądu I instancji. W tej mierze, podkreślenia wymaga jednak, że nie można mylić dostateczności uzasadnienia z siłą jego przekonywania i trafnością wskazanych w nim argumentów. Jakkolwiek bowiem w świetle funkcji perswazyjnej uzasadnienia wyroku nie budzi wątpliwości, że jego celem jest przekonanie stron postępowania o trafności wydanego w sprawie rozstrzygnięcia, to jednak ewentualna wadliwość argumentacji w nim zawartej, bądź prezentowanie przez stronę innego poglądu prawnego, niż zawarty w uzasadnieniu wyroku, nie może świadczyć o naruszeniu przez Sąd I instancji art. 141 § 4 p.p.s.a. Zwłaszcza w sytuacji, gdy uzasadnienie wyroku zawiera odniesienie się do zarzutów zawartych w skardze poprzez odwołanie się do treści konkretnych przepisów prawa, a ponadto, gdy zawiera wyjaśnienie odnoszące się do ich zastosowania w sprawie.

Odnosząc się natomiast do zarzutów błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania przepisów prawa materialnego, w pierwsze kolejności, merytorycznej ocenie poddać należy zarzuty postawione w pkt 2) a) i b) petitum skargi kasacyjnej. Wobec komplementarnego ich charakteru – rysująca się na tle pierwszego z nich kwestia stosowania instytucji wykluczenia "z mocy prawa" z możliwości otrzymania środków, bezpośrednio powiązana została z kwestią realizacji prawa do sądu i prawa do odwołania się postawioną na gruncie drugiego z nich – zarzuty te można i należy rozpoznać łącznie.

W punkcie wyjścia podkreślenia wymaga znaczenie tej zasadniczej w rozpatrywanej sprawie okoliczności, że przyznawaniu, udzielaniu, przekazywaniu i rozliczaniu środków przeznaczonych na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich, które są środkami publicznymi, towarzyszy szczególnego rodzaju reżim prawny. Tym samym, również okoliczność ich przekazania przedsiębiorcy na podstawie zawartej umowy o dofinansowanie projektu – co odnieść należy do poprzednio realizowanych przez spółkę projektów - nie powoduje, że tracą one swój publiczny charakter i nie podlegają żadnej kontroli związanej z prawidłowością ich wydatkowania, a w konsekwencji, że stwierdzone nieprawidłowości w ich wydatkowaniu nie będą pozostawały bez wpływu na przyszłą ocenę zdolności wnioskodawcy do ubiegania się o kolejne wsparcie z udziałem środków europejskich. Wydaje się być to oczywiste, gdy w kontekście stanu prawnego rozpatrywanej sprawy podkreślić, że z ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju wynika, iż zarząd województwa, jako instytucja zarządzająca, jest w odniesieniu do regionalnego programu operacyjnego, odpowiedzialny za jego przygotowanie i realizację (art. 25), a do jego zadań należy, między innymi, jak stanowi art. 26 tej ustawy, nie tylko zawieranie z beneficjentami umów o dofinansowanie projektu lub podejmowanie decyzji, o których mowa w art. 28 ust. 2 (pkt 5) i dokonywanie płatności ze środków programu operacyjnego na rzecz beneficjentów (pkt 11) – co nie ma charakteru bezwarunkowego - ale również, na co trzeba zwrócić uwagę w rozpatrywanej sprawie, podejmowanie określonych działań na etapach poprzedzających, a mianowicie przygotowanie i przekazanie Komitetowi Monitorującemu do zatwierdzenia propozycji kryteriów wyboru projektów (pkt 3) oraz wybór w oparciu o kryteria, o których mowa w pkt 3, projektów, które będą dofinansowane w ramach programu operacyjnego (pkt 4), a następnie monitorowanie postępów w realizacji, ewaluacji programu operacyjnego oraz stopnia osiągania jego celów (pkt 12), a także prowadzenie kontroli realizacji programu operacyjnego, w tym kontroli realizacji poszczególnych dofinansowanych projektów (pkt 14) oraz odzyskiwanie kwot podlegających zwrotowi, w tym wydawanie decyzji o zwrocie środków przekazanych na realizację programów, projektów lub zadań, o której mowa w przepisach o finansach publicznych (pkt 15), a także ustalanie i nakładanie korekt finansowych, o których mowa w art. 98 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1260/1999 (pkt 15a). Co przy tym istotne, w katalogu tych zadań mieści się przede wszystkim wypełnianie obowiązków wynikających z art. 60 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1260/1999 (pkt 1). Z art. 60 rozporządzenia unijnego, do którego odsyła ustawa krajowa wynika jednoznacznie, że instytucja zarządzająca odpowiadając za zarządzanie programami operacyjnymi i ich realizację zobowiązana jest do uwzględniania zasad należytego zarządzania finansami, w tym szczególności, jak wynika z pkt a) przywołanej regulacji unijnej, zapewnienia, że operacje są wybierane do finansowania zgodnie z kryteriami mającymi zastosowanie do programu operacyjnego oraz że spełniają one mające zastosowanie zasady wspólnotowe i krajowe przez cały okres ich realizacji.

Uwzględniając komplementarny charakter przywołanej regulacji unijnej oraz krajowej, w tym poziom i stopień ich zharmonizowania, w kontekście istoty sporu prawnego w rozpatrywanej sprawie podkreślić należy, że nie jest w niej kwestionowana ta istotna okoliczność, że skarżąca spółka prawidłowo została poinformowana o stosowaniu w przedmiotowym postępowaniu konkursowym, na etapie poprzedzającym zawarcie umowy o finansowanie realizacji projektu, kryterium formalnego kwalifikowalności wnioskodawcy. W tym też miejscu, nie sposób nie zwrócić uwagi na to, że wskazane kryterium wpisuje się również w cele i systemowe rozwiązania przyjęte na gruncie rozporządzenia Rady (WE, Euroatom) z dnia 18 grudnia 1995 r. nr 2988/95 w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich w zakresie, w jakim zmierza ono do weryfikowania wiarygodności wnioskodawcy ubiegającego się o przyznanie pomocy ze środków europejskich na etapie poprzedzającym jej przyznanie. W tym też kontekście podkreślenia wymaga, że w rozpatrywanej sprawie nie jest kwestionowane to, że wobec nieprawidłowości w realizacji dwóch innych (poprzednich) projektów finansowanych w ramach RPO WZ (nr [...] oraz nr [...]), wobec spółki wydane zostały decyzje ostateczne określające kwoty zwrotu przyznanych środków, a to w związku z wykorzystaniem ich (w obydwu przypadkach) niezgodnie z przeznaczeniem, co w konsekwencji skutkowało wpisaniem spółki do prowadzonego przez Ministra Finansów rejestru podmiotów wykluczonych na podstawie art. 207 ustawy o finansach publicznych.

Odnosząc się z perspektywy przedstawionych uwag wstępnych do merytorycznej oceny wymienionych zarzutów naruszenia prawa materialnego stwierdzić należy, że nie są one usprawiedliwione. Nie podważają one prawidłowości stanowiska Sądu I instancji, że kontrolowany negatywny wynik procedury odwoławczej zawarty w piśmie instytucji zaradzającej z dnia [...] października 2013 r. nie narusza prawa.

We wstępie do przywołanego powyżej horyzontalnego rozporządzenia Rady (WE, Euroatom) z dnia 18 grudnia 1995 r. nr 2988/95 podkreślono, że kary administracyjne Wspólnoty muszą zapewniać właściwą ochronę finansowych interesów Wspólnot Europejskich, co prowadzi do wniosku, że prawodawca unijny zaakcentował potrzebę stworzenia w tym obszarze systemowych i skutecznych rozwiązań prawnych. Znalazło to swoje odzwierciedlenie w treści art. 1 tego rozporządzenia, a także w jego art. 2 ust. 1, z którego wynika, że kontrole administracyjne, środki i kary wprowadza się w takim zakresie, w jakim jest to konieczne dla zapewnienia właściwego stosowania prawa wspólnotowego, a ponadto, że muszą one być skuteczne, proporcjonalne i odstraszające, w celu zapewnienia odpowiedniej ochrony interesów finansowych Wspólnot.

Jednocześnie, co należy podkreślić, w ust. 4 art. 2 prawodawca unijny zaznaczył, że z zastrzeżeniem stosowanego prawa wspólnotowego, procedury dotyczące zastosowania wspólnotowych kontroli, środków i kar będą podlegały prawu Państw Członkowskich. Powyższe ma istotne znaczenie z punktu widzenia analizy treści regulacji zawartej w art. 5 ust. 1 rozporządzenia Rady (WE, Euroatom) nr 2988/95, zgodnie z którym nieprawidłowości dokonane celowo lub będące skutkiem zaniedbania mogą prowadzić do zastosowania enumeratywnie wymienionych w tym przepisie kar administracyjnych, w tym między innymi tymczasowego cofnięcia zezwolenia lub uznania, które jest niezbędne do udziału w programie pomocy Wspólnoty (lit. e). Z przywołanego przepisu wynika, gdy chodzi w szczególności o zawarte w nim wprowadzenie do wyliczenia, że stosowanie określonych w nim sankcji zostało zdeterminowane nieprawidłowością, która ma charakter celowy lub jest skutkiem zaniedbania. Nieprawidłowość zaś, to według prawodawcy unijnego, jakiekolwiek naruszenie przepisów prawa wspólnotowego wynikające z działania lub zaniedbania ze strony podmiotu gospodarczego, które spowodowało lub mogło spowodować szkodę w ogólnym budżecie Wspólnot lub w budżetach, które są zarządzane przez Wspólnoty, albo poprzez zmniejszenie lub utratę przychodów, które pochodzą ze środków własnych pobieranych bezpośrednio w imieniu Wspólnot, albo też w związku z nieuzasadnionym wydatkiem (art. 1 ust. 2 horyzontalnego rozporządzenia Rady). Konsekwencją jej stwierdzenia jest zastosowanie środków, o których mowa w art. 4 wymienionego rozporządzenia, które nie są karami. Z przywołanego przepisu wynika bowiem, że każda nieprawidłowość będzie pociągała za sobą z reguły cofnięcie bezprawnie uzyskanej korzyści poprzez, między innymi, zobowiązanie do zapłaty lub zwrotu kwot pieniężnych nienależnych lub bezprawnie uzyskanych.

W świetle przywołanej regulacji przyjąć należy, że zastosowanie w związku ze stwierdzoną nieprawidłowością środka, o którym mowa w art. 4 ust. 1 rozporządzenia unijnego, aktualizuje odpowiedzialność beneficjenta pomocy, o której stanowi art. 5 ust. 1 tego rozporządzenia, a więc odpowiedzialność za dopuszczenie się tej nieprawidłowości, która jak podkreśla się w orzecznictwie Trybunału Sprawiedliwości UE, odnosi się nie tylko do naruszenia prawa unijnego, ale także do naruszenia prawa krajowego. W tym też kontekście znamienne jest, że pojęciem "zaniedbania" prawodawca unijny operuje na gruncie przywołanego art. 1 ust. 2 rozporządzenia, z tą konsekwencją, że każda nieprawidłowość – a więc również będąca rezultatem tego "zaniedbania" – skutkuje automatycznym cofnięciem bezprawnie uzyskanej korzyści, co następuje bez związku z potrzebą przeprowadzania oceny odnośnie do zawinienia tego zaniedbania, a także i na gruncie art. 5 ust. 1 przywołanego rozporządzenia, z którego wynika, że mowa jest w nim o "zaniedbaniu", jako skutku nieprawidłowości aktualizującej odpowiedzialność, o której mowa w tym przepisie i z tytułu której może być nałożona określona nim sankcja. Prowadzi to do wniosku, że jakkolwiek faktem jest, że w przywołanym przepisie mowa jest o "nieprawidłowości dokonanej celowo" - z punktu widzenia opisu nieprawidłowości skutkujących sankcjami, o których mowa w art. 5 ust. 1 rozporządzenia horyzontalnego, podkreślić należy znaczenie, jak subsydiarnego argumentu, tego elementu wypowiedzi prawodawcy unijnego zawartego we wprowadzeniu do przywołanego aktu prawnego, z którego wynika, gdy chodzi o jego zakres oraz cele, że "nieprawidłowe postępowanie" oraz odnoszące się do niego środki administracyjne i kary obejmuje także oszukańcze działania w rozumieniu Konwencji o ochronie interesów finansowych Wspólnot Europejskich - to jednak nie może to oznaczać, jak zdaje się wynikać ze stanowiska strony skarżącej kasacyjnie, że na gruncie omawianej regulacji prawodawca unijny ustanowił, na wzór regulacji właściwych prawu karnemu, jako warunek stosowania wskazanych sankcji administracyjnych obowiązek ustalenia i udowodnienia winy w dopuszczeniu się nieprawidłowości, o których mowa w art. 5 ust. 1 przywołanego rozporządzenia. Nie dość bowiem, że w analizowanym zakresie nie sposób zasadnie założyć, aby organ administracji mógł orzekać o winie i tym samym wkraczać w sferę zastrzeżoną dla sądów, to ponadto zwrócić należy uwagę i na to, że w świetle chociażby przepisów art. 5 ust 2 oraz 6 rozporządzenia horyzontalnego widoczne jest, że prawodawca unijny wyraźnie rozróżnia postępowanie administracyjne oraz postępowanie karne, a w tym kontekście odpowiednio, sankcje administracyjne oraz sankcje karne, co oznacza, że te pierwsze nie podlegają konsekwencjom wynikającym z reżimu prawa karnego, a tym samym, że zasadniczo, nie są one równoważne sankcjom karnym.

Wbrew oczekiwaniom strony skarżącej kasacyjnie, prezentowanej przez nią i powyżej przedstawionej tezy, nie wspiera argument z art. 3 ust. 1 rozporządzenia horyzontalnego. Z tego mianowicie powodu, że treść zawartej w nim regulacji odnosi się do środków administracyjnych, o których mowa w art. 4 tego rozporządzenia, nie zaś do kar, o których stanowi jego art. 5. Istota i cel regulacji zawartej w przywołanym art. 3 ust. 1 odnosi się bowiem do określenia minimalnego okresu (przedawnienia) dochodzenia zwrotu i odzyskiwania kwot nienależnie uzyskanych z budżetu Unii, z zastrzeżeniem możliwości jego przedłużenia przez Państwa Członkowskie, zgodnie z art. 3 ust. 3 oraz przy uwzględnieniu zasady proporcjonalności oraz potrzeby skutecznej realizacji celu ochrony interesów finansowych Unii (por. wyrok TS w sprawie C – 201/10) - przy jednoczesnym określeniu, gdy chodzi o bieg tego okresu przedawnienia, tak zasadniczych kwestii, jak termin początkowy determinowany charakterem nieprawidłowości (jednorazowa; trwała; powtarzająca się; związana z programem wieloletnim) oraz przerwanie biegu okresu przedawnienia - nie zaś, jak sugeruje to autor skargi kasacyjnej, do przedawnienia stosowania sankcji (kar) administracyjnych. Przy tym, za oczywiste uznać należy, że bezskuteczny upływ terminu przedawnienia zastosowania środka administracyjnego, o którym mowa w art. 4 ust. 1 rozporządzenia horyzontalnego, nie będzie pozostawał bez wpływu na ocenę dopuszczalności egzekwowania odpowiedzialności, o której stanowi art. 5 ust. 1 tego rozporządzenia i nakładania sankcji, o której mowa w tym przepisie. Powyższe, znajduje swoje potwierdzenie w orzecznictwie Trybunału Sprawiedliwości, który między innymi w wyroku z dnia 29 stycznia 2009 r., w sprawie C – 278/07 stwierdził, że art. 3 ust. 1 akapit pierwszy rozporządzenia nr 2988/95 w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich, który ustanawia w zakresie ścigania czteroletni termin przedawnienia, który biegnie od chwili dopuszczenia się nieprawidłowości, ma zastosowanie do środków administracyjnych takich, jakie w rozpoznawanej przez TS sprawie stanowiło odzyskanie refundacji wywozowych nienależnie pobranych przez eksportera w związku z nieprawidłowościami, których się dopuścił. Tym samym, z punku widzenia istoty sporu prawnego w rozpatrywanej sprawie brak jest podstaw, aby uznać, że przywołany przepis został naruszony przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie. W sytuacji gdy ponadto, kwestii kwot pieniężnych nienależnych lub bezprawnie uzyskanych, z punktu widzenia okresu przedawnienia dochodzenia żądania ich zapłaty lub zwrotu strona skarżąca kasacyjnie nie odniosła do żadnych konkretnych okoliczności i/lub faktów świadczących o naruszeniu tej regulacji - co jak wyżej wskazano, mogłoby nie pozostawać bez wpływu na ocenę odnośnie do kwestii dopuszczalności stosowania sankcji administracyjnej - przedstawioną argumentację uznać należało nie dość, że za nieprzydatną dla oceny prawidłowości stanowiska wyrażonego w zaskarżonym wyroku Sądu I instancji, to również za nieskuteczną. Z kolei, art. 3 ust. 2 rozporządzenia horyzontalnego odnosi się do zagadnienia minimalnego okresu wykonania decyzji nakładającej sankcję administracyjną (również z możliwością jego przedłużenia przez Państwa Członkowskie - art. 3 ust. 3) i wiążącej się z tym kwestii przedawnienia jej wykonania. Wobec tego, że w również w odniesieniu do art. 3 ust. 2 przywołanego rozporządzenia, autor skargi kasacyjnej nie wyjaśnia i nie precyzuje na czym dokładnie w rozpoznawanej sprawie miałby polegać błąd wykładni lub/i subsumpcji tego przepisu, gdy chodzi o określony w nich okres przedawnienia wykonania nałożonej sankcji administracyjnej, to w tej sytuacji odnieść należy się do tego elementu zarzutów postawionych w pkt 2 a) i b) petitum skargi kasacyjnej, który stanowi zasadniczy trzon zawartej w nim argumentacji o niezgodności z prawem zaskarżonego wyroku Sądu I instancji.

Chodzi mianowicie o eksponowaną przez stronę skarżącą kasacyjnie kwestię braku podstaw do nakładania sankcji administracyjnej wykluczenia "z mocy prawa", w sytuacji gdy, jak podkreśla odwołując się do treści art. 3 ust. 2 w związku z art. 5 ust. 1 rozporządzenia Rady (WE, Euroatom) nr 2988/95, rozporządzenie to wymaga wydania decyzji administracyjnej, w czym w rozpatrywanej sprawie upatruje również naruszenia zasady prawa do sądu oraz prawa do odwołania się.

Wbrew stanowisku strony skarżącej kasacyjnie nie ma podstaw, aby twierdzić, że w rozpatrywanej sprawie doszło do naruszenia art. 2, art. 3 i art. 5 przywołanego rozporządzenia horyzontalnego oraz art. 207 ustawy o finansach publicznych, a także art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 1 ustawy zasadniczej w sposób, w jaki przedstawiono to w skardze kasacyjnej.

W punkcie wyjścia podkreślenia wymaga, że autor skargi kasacyjnej pomija ten istotny aspekt analizowanego zagadnienia, iż przywołane rozporządzenie unijne określa jedynie ogólne zasady dotyczące jednolitych kontroli oraz środków administracyjnych i kar dotyczących nieprawidłowości. Tego rodzaju regulacja, charakteryzująca się stosunkowo wysokim poziomem ogólności, co stanowi konsekwencję określenia na jej gruncie pewnych zasad o ramowym charakterze, nie może więc pozostawać bez wpływu na ocenę odnośnie do stopnia jej bezpośredniej skuteczności w krajowym porządku prawnym, a w tym kontekście potrzeby wdrożenia przez Państwa Członkowskie niezbędnych środków zapewniających jej wykonanie i realizację określonych w niej zasad. Znajduje to swoje potwierdzenie w orzecznictwie Trybunału Sprawiedliwości. W wyroku z dnia 28 października 2010 r., w sprawie C – 367/09 Trybunał podkreślił, że jakkolwiek rozporządzenia mają z reguły, ze względu na swój charakter i swoją funkcję w systemie źródeł prawa unijnego, bezpośredni skutek w krajowych porządkach prawnych, bez konieczności przyjmowania środków wykonawczych przez władze krajowe, to jednak wprowadzenie w życie niektórych przepisów rozporządzenia może wymagać przyjęcia środków wykonawczych. W kontekście ochrony interesów finansowych Unii dotyczy to także sankcji administracyjnych nałożonych na różne kategorie podmiotów określonych w rozporządzeniu nr 2988/95. Przepisy tego rozporządzenia ograniczają się bowiem do wprowadzenia ogólnych reguł kontroli oraz sankcji w celu ochrony finansowych interesów Unii. Nie określają one dokładnie, którą z sankcji wymienionych w art. 5 rozporządzenia nr 2988/95 należy zastosować w przypadku nieprawidłowości naruszających interesy finansowe Unii, ani kategorii podmiotów, których w takim przypadku miałaby dotyczyć sankcja (pkt 32 – 34, pkt 36). W konsekwencji, uwzględniając również argument z art. 2 ust. 4 przywołanego rozporządzenia Trybunał Sprawiedliwości stwierdził, że art. 5 i art. 7 rozporządzenia nr 2988/95 nie mają zastosowania w ten sposób, że kary administracyjne mogą być nałożone na podstawie samych tych przepisów, ponieważ w kontekście ochrony interesów finansowych Unii stosowanie sankcji administracyjnej do jednej kategorii osób wymaga, aby przed popełnieniem spornej nieprawidłowości albo prawodawca unijny przyjął przepisy sektorowe określające taką sankcję i warunki jej stosowania do tej kategorii osób, albo w danym przypadku, jeżeli takie przepisy nie zostały jeszcze przyjęte na poziomie Unii, aby prawo państwa członkowskiego, w którym została popełniona owa nieprawidłowość, przewidywało nałożenie kary administracyjnej na wskazaną kategorię osób (pkt 43).

W konsekwencji przywołanego stanowiska Trybunału Sprawiedliwości odnieść należy się więc do tych regulacji prawa krajowego, które uznać należałoby za podjęte w ramach koniecznych i niezbędnych środków wykonawczych gwarantujących realizację przywołanego rozporządzenia horyzontalnego, w tym w szczególności w zakresie odnoszącym się do określonych w jego art. 5 sankcji administracyjnych. Nie ulega wątpliwości, że za taką regulację uznać należy ustawę o finansach publicznych, w tym zwłaszcza jej art. 207. Hipoteza normy prawnej dekodowanej z tego przepisu obejmuje swoim zakresem zarówno kwestię podstaw oraz przesłanek stosowania środka administracyjnego w postaci zwrotu nienależnie lub bezprawnie uzyskanych kwot pieniężnych przekazanych z przeznaczeniem ich na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich, a w kontekście przywołanych powyżej argumentów oraz treści art. 5 rozporządzenia horyzontalnego, także kwestię podstaw oraz przesłanek stosowania sankcji administracyjnych. Z regulacji tej wynika, że logika przyjętych na jej gruncie rozwiązań wiąże, w warunkach nimi określonych, stosowanie sankcji administracyjnej wykluczenia ze stosowanym środkiem administracyjnym zwrotu określonej kwoty środków, co koresponduje z rozwiązaniami przyjętymi w art. 4 i art. 5 rozporządzenia horyzontalnego. Zastosowanie w związku ze stwierdzoną nieprawidłowością środka, o którym mowa w art. 4 ust. 1, który nie jest karą, aktualizuje odpowiedzialność beneficjenta pomocy, o której stanowi art. 5 ust. 1 poprzez nałożenie określonej nim sankcji administracyjnej.

Z powyższego wynika, gdy odnieść przedstawione uwagi do okoliczności rozpatrywanej sprawy i jednocześnie gdy przypomnieć, że Sąd I instancji kontrolował zgodność z prawem negatywnego wyniku procedury odwoławczej zawartego w piśmie instytucji zarządzającej z dnia [...] października 2013 r., iż faktycznych i prawnych podstaw oraz źródeł nałożenia sankcji administracyjnej wykluczenia poszukiwać należy nie w treści przywołanego rozstrzygnięcia – jak wynika to ze stanowiska strony skarżącej kasacyjnie - lecz w faktycznych i prawnych okolicznościach oraz zdarzeniach, które stanowiły podstawę żądania od skarżącej spółki zwrotu środków, a w konsekwencji podstawę wydania decyzji ostatecznych określających kwoty środków przypadających do zwrotu, o których mowa w art. 207 ust. 9 ustawy o finansach publicznych, stanowiących następnie, zgodnie z § 3 ust. 3 pkt 2 w związku z § 4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 23 czerwca 2010 r. w sprawie rejestru podmiotów wykluczonych z możliwości otrzymania środków przeznaczonych na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich, podstawę zgłoszenia wpisu do rejestru podmiotów wykluczonych.

Wskazana sankcja wykluczenia zakotwiczona jest więc bezpośrednio w treści decyzji ostatecznej, o której mowa w art. 207 ust. 9 ustawy o finansach publicznych, co rozpatrywanej sprawie odnieść należy do treści decyzji ostatecznych z dnia [...] lutego 2012 r. r. oraz z dnia [...] lutego 2012 r., które wydane zostały na podstawie art. 207 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o finansach publicznych w związku z nieprawidłowościami w realizacji przez spółkę dwóch projektów finansowanych w ramach RPO WZ, a mianowicie nr [...] oraz nr [...]. We wskazanych okolicznościach faktycznego i prawnego stanu rozpatrywanej sprawy, znajduje to swoje potwierdzenie w treści art. 207 ustawy o finansach publicznych.

Mianowicie, ust. 4 art. 207 przywołanej ustawy stanowiący o wykluczeniu beneficjenta z możliwości otrzymania środków, sankcję tę wprost łączy z zaistnieniem przesłanek zwrotu środków przeznaczonych na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich. Wprost odsyła bowiem do sytuacji określonej w ust. 1 tego artykułu, tj. podstaw stosowania środka administracyjnego w postaci zwrotu wymienionych środków finansowych, co następuje w przypadkach wykorzystania ich niezgodnie z przeznaczeniem lub/i z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 ustawy, a także gdy pobrane zostały nienależnie lub w nadmiernej wysokości. Stosowanie zaś wymienionej sankcji wykluczenia, ustawodawca uzależnił od zaistnienia sytuacji wymienionych w pkt 1 – 4 ust. 4 art. 207 ustawy o finansach publicznych, w tym od sytuacji niedokonania zwrotu środków w terminie, o którym mowa w ust. 1, tj. w terminie 14 dni od dnia doręczenia beneficjentowi decyzji, o której mowa w ust. 9 art. 207 przywołanej ustawy. Ponadto w sytuacji, gdy wydanie wymienionej decyzji – a więc także powyżej przywołanych decyzji ostatecznych określających skarżącej spółce kwoty przypadające do zwrotu – musi zostać poprzedzone realizacją przez instytucję zarządzającą obowiązku określonego w ust. 8 art. 207 ustawy, tj. obowiązku wezwania do zwrotu środków lub wyrażenia zgody na pomniejszenie kolejnych płatności – w rozpatrywanej sprawie nie jest kwestionowane, że tak właśnie było, a wezwaniom tym skarżąca spółka nie uczyniła zadość – to nie można tracić z pola widzenia i tej konsekwencji wynikającej z treści art. 207 ust. 1 i ust. 4 pkt 3 ustawy o finansach publicznych, że okres sankcji wykluczenia, gdy chodzi o jego termin początkowy, rozpoczyna się z dniem, w którym wskazana decyzja stała się ostateczna, zaś kończy się z upływem trzech lat od dnia dokonania zwrotu środków, których kwota (wraz z terminem ich zwrotu) w decyzji tej została określona. Wynika to z ust. 5 art. 207 przywołanej ustawy.

W tym też kontekście, zważywszy na to, że w rozpatrywanej sprawie podstawę stosowania wobec spółki sankcji wykluczenia stanowił art. 207 ust. 1 pkt 1 w związku z ust. 4 pkt 3 i ust. 5 oraz ust. 9 ustawy o finansach publicznych, przypomnienia i podkreślenia jednocześnie wymaga to, że już przyznane i przekazane na podstawie umowy o dofinansowanie projektu środki europejskie nie tracą swojego publicznego charakteru, co oznacza, że podlegają one kontroli związanej z prawidłowością ich wydatkowania. Beneficjent pomocy finansowanej z tych środków, z racji jej przyznania i zatwierdzenia, nie nabywa żadnych ostatecznych praw do wypłaconej kwoty pomocy, jeżeli nie przestrzega warunków, którymi to wsparcie finansowe zostało obwarowane, i które może być przyznane tylko wówczas, gdy spełnia on określone warunki. Budżet unijny pokrywa bowiem jedynie wydatki zgodne z przepisami unijnymi (por. np. wyrok SPI z dnia 22 maja 2007 r., C-500/04; wyrok TS z dnia 19 stycznia 2006 r., C-240/03 P). Tym samym, wobec braku podważania przez skarżącą spółkę podstaw wydania przywołanych powyżej decyzji określających kwoty przypadające do zwrotu w związku z wykorzystaniem przyznanych środków niezgodnie z ich przeznaczeniem, podważyć należy zasadność prezentowanego w uzasadnieniu skargi kasacyjnej stanowiska, że stosowana sankcja wykluczenia związana była z niewykonaniem przez spółkę nieostatecznych decyzji wydanych w przedmiocie zwrotu środków. Ponownie podkreślając, że wskazane decyzje stanowiły konsekwencję braku reakcji spółki na wezwania organu, o których mowa w art. 207 ust. 8 ustawy o finansach publicznych, przypomnieć należy również o treści łączących spółkę z instytucją zarządzającą umów o finansowanie realizacji wymienionych powyżej projektów, a w tym kontekście o treści określonych ich postanowieniami obowiązków beneficjenta pomocy, w tym obowiązku zwrotu środków wykorzystanych niezgodnie z ich przeznaczeniem.

Ze wskazanego punktu widzenia, w sytuacji, gdy skarżąca spółka nie podważa (i nie podważała), że nieprawidłowości stwierdzone przy realizacji przywołanych projektów wiązały się z ewidentnym wykorzystaniem przyznanych na ich realizację środków niezgodnie z przeznaczeniem (por. s. 13 – 14 uzasadnienia zaskarżonego wyroku), to za niezasadny, w świetle przedstawionych argumentów, uznać należy zarzut, że stosowanie wobec spółki sankcji wykluczenia narusza zasadę proporcjonalności. Wbrew stanowisku strony skarżącej kasacyjnie, nie jest działaniem nieproporcjonalnym w relacji do celów wymienionych w horyzontalnym rozporządzeniu Rady (WE, Euroatom) nr 2988/95, w tym zwłaszcza celu zasadniczego a mianowicie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich, weryfikowanie wiarygodności beneficjenta pomocy z punktu widzenia oceny prawidłowości uprzednio realizowanych przez niego projektów finansowanych ze środków europejskich, z którymi, wobec nieprawidłowości stwierdzonych przy ich realizowaniu, wiązało się stosowanie środka administracyjnego w postaci zwrotu nienależnych lub bezprawnie uzyskanych kwot pieniężnych, a w konsekwencji stosowanie sankcji administracyjnej wykluczenia. Wobec tego, że jak podkreślono, opisane w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nieprawidłowości wiązały się z wykorzystaniem środków europejskich ewidentnie niezgodnie z ich przeznaczeniem, a więc z sytuacją, której towarzyszyło konkretne intencjonalne działanie beneficjenta pomocy, to tym bardziej żądanie ich zwrotu w określonym terminie przez instytucję zarządzającą uznać należało za usprawiedliwione, podobnie jak i wiążącą się z nim sankcję wykluczenia stanowiącą konsekwencję braku zwrotu tych środków w terminie wskazanym w decyzji określającej kwotę środków przypadającą do zwrotu. Wobec tego, tym bardziej trudno jest, a wręcz nie sposób, wskazanemu działaniu skutecznie przeciwstawić argumenty prezentowane w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, które świadczyć miałyby o nieproporcjonalności sankcji wykluczenia, a mianowicie argumenty z braku winy, przyczyn niezależnych od beneficjenta pomocy, czy też zbytniej surowość sankcji i braku jej stopniowalności. We wskazanych okolicznościach, ani sankcja wykluczenia nie może być bowiem uznana za nieproporcjonalną w relacji do celu, któremu służy, ani też za działanie nieproporcjonalne nie może być uznane jej stosowanie wobec spółki.

Podważenie wiarygodności skarżącej spółki, niezbędnej i koniecznej z punktu widzenia skutecznego aplikowania o środki publiczne pochodzące z funduszy europejskich (por. kryterium formalne kwalifikowalności wnioskodawcy) nastąpiło w związku ze wskazanymi nieprawidłowościami przy realizacji projektów, skutkując wydaniem wymienionych powyżej decyzji ostatecznych określających kwoty tych środków przypadające do zwrotu, a w konsekwencji ich wydania nałożeniem na spółkę, wynikającej z tych właśnie decyzji, sankcji wykluczenia (art. 207 ust. 1 pkt 1 w związku z ust. 4 pkt 3 i ust. 5 oraz ust. 9 ustawy o finansach publicznych).

Uwzględniając charakter regulacji zawartej w rozporządzeniu Rady (WE, Euroatom) 2988/95, w tym również konsekwencje tego stanu rzeczy, które gdy chodzi o art. 5 tego rozporządzenia, przedstawione i wyjaśnione zostały w przywołanym wyroku Trybunału Sprawiedliwości w sprawie C – 367/09, podzielić należy zasadność stanowiska Sądu I instancji, z którego wynika, że przyjęte w krajowej ustawie o finansach publicznych rozwiązania prawne odnoszące się do administracyjnej sankcji wykluczenia, korespondują z istotą i celami przywołanego rozporządzenia unijnego wprowadzającego, jak wynika z jego art. 1, ogólne zasady dotyczące jednolitych kontroli oraz środków administracyjnych i kar dotyczących nieprawidłowości w odniesieniu do prawa wspólnotowego, a wskazana sankcja wykluczenia ma charakter sankcji równoważnej tej, o której mowa jest w art. 5 ust. 1 lit. e) rozporządzenia horyzontalnego. Tym samym, gdy ponownie podkreślić w analizowanym zakresie znaczenie wyroku TS w sprawie C – 367/09 oraz walor zawartego w nim stanowiska, które szeroko było już przywoływane, a także gdy zwrócić uwagę i na ten aspekt analizowanego zagadnienia, który wiązać należy z konsensualnym trybem stanowienia prawa unijnego, co nie pozostaje bez wpływu na konstrukcję jego przepisów, a w tym kontekście z tą jego specyficzną cechą, która wyraża się w odrębności terminologicznej i autonomii znaczeniowej, nie ma podstaw, aby za zasadne uznać stanowisko strony skarżącej kasacyjnie, że sankcja wykluczenia, o której mowa w ustawie krajowej pozostaje bez jakiegokolwiek związku z sankcją tymczasowego cofnięcia zezwolenia lub uznania, które jest niezbędne do udziału w programie pomocy Wspólnoty, o której stanowi rozporządzenie horyzontalne. Podkreślając, co nie może budzić żadnych wątpliwości, że sankcja wykluczenia, o której mowa w ustawie o finansach publicznych, gdy chodzi o jej stosowanie, jest ograniczona w czasie, stwierdzić tym samym należy, że również w rozumieniu art. 5 ust. 1 lit. c) rozporządzenia horyzontalnego ma ona charakter tymczasowy. Ponadto, w świetle przedstawionych powyżej argumentów, zwłaszcza zaś tych, które wiążą się konsekwencjami jej nałożenia na beneficjenta pomocy wyrażającymi się w utracie możliwości otrzymania środków, o których mowa w art. 207 ust. 1 ustawy o finansach publicznych, a więc innymi słowy, z czasową utratą prawnej zdolności do ich otrzymania, co stanowi konsekwencję podważenia jego wiarygodności niezbędnej i koniecznej z punktu widzenia skutecznego aplikowania o środki publiczne pochodzące z funduszy europejskich, nie może budzić żadnych wątpliwości, że tak określone skutki sankcji wykluczenia oceniać należy, nie inaczej, jak tylko jako odmowę (cofnięcie) uznania, które jest niezbędne do udziału w programie pomocy Wspólnoty, tj. innymi słowy, jako odmowę uznania, że dany podmiot spełnia warunki przyznania pomocy finansowej, o którą zabiega. W sytuacji bowiem, gdy udział w programie pomocy polega na możliwości korzystania z udzielonego wsparcia finansowego ze środków unijnych, to czasowe ograniczenie (wyłączenie) możliwości korzystania z tego wsparcia przez danego beneficjenta pomocy następuje, gdy zostanie uznane, że nie spełnia on przesłanek niezbędnych do jego przyznania, w związku z czym wsparcie to nie zostanie mu udzielone. "Tymczasowe cofnięcie uznania, które jest niezbędne do udziału w programie pomocy Wspólnoty" to nic innego więc, jak tylko czasowe wykluczenie z możliwości otrzymania środków pochodzących z funduszy unijnych. W związku z powyższym, nie sposób zasadnie wywodzić, jak czyni to autor skargi kasacyjnej, że na gruncie art. 5 ust. 1 lit. c) rozporządzenia horyzontalnego mowa jest "o pozbawieniu potencjalnego beneficjenta pomocy jakiejś przesłanki jej udzielenia" – nie wyjaśnia jednak jakiej i o jakim charakterze - "a nie bezpośrednio samej możności korzystania z pomocy Wspólnoty." Zwłaszcza, że tezie tej, niezależnie od powyżej przedstawionych argumentów, sprzeciwia się również, w świetle celów rozporządzenia Rady (WE, Euroatom) nr 2988/95, sama istota sankcji administracyjnej, o której w rozporządzeniu tym mowa.

Wobec tego, że jak wyżej wskazano, adresowana wobec spółki sankcja wykluczenia zakotwiczona jest bezpośrednio w treści decyzji ostatecznej, o której mowa w art. 207 ust. 9 ustawy o finansach publicznych, tj. w decyzjach ostatecznych z dnia [...] lutego 2012 r. r. oraz z dnia [...] lutego 2012 r., które wydane zostały w związku z nieprawidłowościami w realizacji projektów finansowanych w ramach RPO WZ, a mianowicie nr [...] oraz nr [...] i co oznacza, że podstawę jej nałożenia stanowił art. 207 ust. 1 pkt 1 i 2 w związku z ust. 4 pkt 3 i ust. 5 oraz ust. 9 ustawy o finansach publicznych, za pozbawiony usprawiedliwionych podstaw uznać należy zarzut naruszenia art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 1 konstytucji, a także, gdy uwzględnić wszystkie dotychczas przedstawione argumenty, także i zarzut narus