II OSK 2549/12

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 13 lipca 2012 r., sygn. akt II SA/Łd 242/12, po rozpoznaniu skargi L. R., B. R. i R. J., uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu z dnia [...] stycznia 2012 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie dotyczącej ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy.

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Sieradzu po rozpatrzeniu odwołań R. J. oraz L. i B. małżonków R. od wydanej w trybie wznowienia postępowania decyzji Wójta Gminy Zduńska Wola z dnia [...] listopada 2011 r., znak: [...], odmawiającej uchylenia własnej decyzji z dnia [...] kwietnia 2005 r., znak: [...] o warunkach zabudowy dla budowy budynku biurowo - magazynowego z częścią mieszkalno - gospodarczą na terenie działki nr [...], położonej w miejscowości O., gmina Z., ze względu na fakt, iż mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej oraz stwierdzającej, że decyzja z dnia [...] kwietnia 2005 r., została wydana w wyniku przestępstwa poprzez podrobienie podpisów małoletnich wnioskodawców – W. B. i M. B., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. - umorzyło postępowanie odwoławcze.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze, przywołując w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji brzmienie art. 16 § 1 k.p.a. i art. 147 k.p.a. wywiodło, że w niniejszej sprawie wznowienie postępowania nastąpiło z urzędu w oparciu o art. 145 § 1 pkt 2 k.p.a. Powołując się na dyspozycję art. 127 § 1 k.p.a. Kolegium stwierdziło, iż odwołujący nie byli stronami postępowania zakończonego ostateczną decyzją Wójta z dnia [...] kwietnia 2005 r., a zatem, to czy są stronami postępowania mogło zostać stwierdzone wyłącznie w przypadku złożenia przez nich wniosku o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Bez tego wniosku i stosownego postępowania na tak postawione pytanie należało dać odpowiedź negatywną i jako strony traktować wyłącznie osoby, którym doręczono decyzję z dnia [...] kwietnia 2005 r. Powyższe uzasadniało wydanie w trybie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego ze względu na jego bezprzedmiotowość, brak jest bowiem odwołań wniesionych przez uprawnione do tego podmioty.

Na powyższe rozstrzygnięcie Kolegium, skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wnieśli L. R., B. R., oraz R. J.

Odpowiadając na skargi Kolegium wniosło o ich oddalenie i podtrzymało stanowisko zaprezentowane w motywach zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uchylając zaskarżoną decyzję wskazał, że organ II instancji błędnie uznał, że o tym, czy odwołujący posiadali status strony w postępowaniu wznowieniowym decyduje wyłącznie okoliczność, czy osoby te brały udział w postępowaniu zwykłym i czy była im doręczona decyzja o warunkach zabudowy. Kolegium automatycznie przyjęło, że skoro decyzja o warunkach zabudowy, co do której obecnie toczyło się postępowanie nadzwyczajne została doręczona tylko wnioskodawcom, to odwołujący, którym organ I instancji doręczał zawiadomienia i rozstrzygnięcia w postępowaniu wznowieniowym, nie posiadają legitymacji stron postępowania.

Zdaniem Sądu, organ odwoławczy nie dostrzegł, że o tym czy jest się stroną postępowania, czy to zwykłego, czy to prowadzonego w trybie nadzwyczajnym decyduje posiadanie interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a., a nie okoliczność, czy osobom tym doręczono decyzję w postępowaniu zwykłym. W postępowaniu wznowieniowym mają bowiem prawo bać udział podmioty, którym przysługiwał przymiot strony w postępowaniu zakończonym weryfikowaną w trybie nadzwyczajnym decyzją, niezależnie od tego czy uczestniczyły w postępowaniu zwykłym (por. wyroki NSA z dnia 5.10.2007 r., I OSK 1406/06, oraz z 22.03.2011 r., I OSK 740/10). Obowiązkiem organu było zatem ustalenie, czy odwołujący posiadają interes prawny we wznowionym postępowaniu. O tym zaś, kto w postępowaniu administracyjnym jest stroną, rozstrzyga norma ogólna zawarta w art. 28 k.p.a. Wykazanie szczególnej staranności przy analizie tego problemu jest niezbędne, aby zbyt pochopnie nie wyeliminować z postępowania administracyjnego osób powołujących się na swój interes prawny w tym właśnie postępowaniu. Organ nadzoru w każdym postępowaniu powinien zatem dokonać niezbędnych ustaleń oraz uwzględniając okoliczności oraz stan prawny konkretnej sprawy rozważyć komu w tej sprawie przyznać status strony, niezależnie od tego, jakie były ustalenia w tym zakresie innego organu, w tym organu orzekającego w postępowaniu prowadzonym w trybie zwykłym.

Biorąc pod uwagę powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – uchylił zaskarżoną decyzję.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Sieradzu, zaskarżając wyrok w całości, zarzucając naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało wpływ na wynik sprawy - art. 174 pkt 2 p.p.s.a. tj.:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., poprzez uchylenie decyzji SKO w Sieradzu z dnia [...] stycznia 2012 r., wskutek błędnego przyjęcia, iż ww. decyzja została wydana bez dostatecznego wyjaśnienia okoliczności faktycznych sprawy,

2) art. 151 p.p.s.a., poprzez niezastosowanie tego przepisu w sytuacji, gdy skargi L. i B. małż. R. oraz R. J., jako nieuzasadnione, winny zostać oddalone.

Kolegium wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że formułując podstawy wznowienia postępowania administracyjnego ustawodawca założył, iż w przypadku wadliwości postępowania polegającej na pozbawieniu strony bez jej winy możliwości udziału w postępowaniu, to wyłącznie od aktywności strony zależy, czy dojdzie do wznowienia postępowania. Jedynie wola tej osoby - uzewnętrzniona poprzez złożenie wniosku o wznowienie postępowania - stanowi dla organu administracji publicznej podstawę do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. i w konsekwencji do zmiany kręgu stron postępowania zwykłego. Jeżeli postępowanie wznowieniowe toczy się z urzędu, to jego stronami mogą być tylko te osoby, które brały udział w postępowaniu zwykłym, zaś jeżeli nie brały w nim udziału, mogą być stronami tylko wtedy, gdy w przewidzianym terminie złożą wniosek o wznowienie postępowania z powołaniem się na przesłankę określoną w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Skarżący nie brali udziału w postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją Wójta Gminy Zduńska Wola z dnia [...] kwietnia 2004 r. o warunkach zabudowy. Zatem, po powzięciu wiadomości o tej decyzji mogli żądać od Wójta Gminy Zduńska Wola wznowienia postępowania. Wówczas mogłaby zostać oceniona ich legitymacja do udziału w postępowaniu. Natomiast wznowienie postępowania w niniejszej sprawie nastąpiło na podstawie przesłanki innej niż wymieniona w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. (z urzędu), a zatem wznowione postępowanie winno toczyć z udziałem tych samych stron, z których udziałem toczyło się postępowanie zwykłe.

W złożonych odpowiedziach na skargę kasacyjną, B. R. i R. J. wnieśli o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie zauważyć należy, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jedynie pod rozwagę z urzędu nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, dlatego też Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznanie sprawy ograniczył do zbadania zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Przedmiotem kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...] umarzająca postępowanie odwoławcze w sprawie wniesionych przez R. J. oraz L. i B. małżonków R. odwołań od wydanej w trybie wznowienia postępowania decyzji Wójta Gminy Zduńska Wola z dnia [...] listopada 2011 r., znak: [...], odmawiającej uchylenia własnej decyzji z dnia [...] kwietnia 2005 r., znak: [...] o warunkach zabudowy dla budowy budynku biurowo - magazynowego z częścią mieszkalno - gospodarczą na terenie działki nr [...], położonej w miejscowości O., gmina Z.

W myśl art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W sprawie niniejszej skarżące kasacyjnie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Sieradzu oparło skargę na podstawie naruszenia przepisów postępowania. Sądowi I instancji zarzucono więc naruszenie przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. i art. 151 p.p.s.a. Jak wynika z treści skargi kasacyjnej, przedmiotem sporu jest kwestia, czy stronami postępowania toczącego się w trybie wznowienia mogą być tylko te podmioty, które uczestniczyły w kontrolowanym postępowaniu zwykłym, czy też organ powinien ponownie ustalić krąg stron postępowania toczącego się w trybie wznowienia poprzez zbadanie komu przysługuje interes prawny.

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie tu orzekającym podziela pogląd wyrażony przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, że w postępowaniu wznowieniowym mają prawo brać udział podmioty, którym przysługiwał przymiot strony w postępowaniu zakończonym weryfikowaną w trybie nadzwyczajnym decyzją, niezależnie od tego, czy uczestniczyły one w postępowaniu zwykłym. Pogląd taki funkcjonuje zarówno w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. przywołane przez Sąd I instancji wyroki NSA z 5.10.2007 r., I OSK 1406/06 i z 22.03.2011 r., I OSK 740/10), jak i literaturze przedmiotu (por. E. Klat-Górska, L. Klat-Wertelecka, Odmowa wznowienia postępowania administracyjnego, Samorząd Terytorialny z 2006 r., nr 7-8, s. 118 i J. Borkowski, Glosa do wyroku NSA z dnia 3 czerwca 1988, IV SA 316/88, OSP 1991/7-8). Tym samym nie można zgodzić się z wnoszącym skargę kasacyjną organem, że wznowione postępowanie winno toczyć z udziałem jedynie tych samych stron, z których udziałem toczyło się postępowanie zwykłe. Wręcz przeciwnie, należy stwierdzić, że w postępowaniu administracyjnym prowadzonym w trybie wznowienia postępowania mają prawo brać udział wszystkie te podmioty, które mają w tym interes prawny (art. 28 k.p.a.), i to niezależnie od tego, czy wznowienie postępowania nastąpiło z urzędu, czy na wniosek strony.

W konsekwencji, przenosząc powyższe rozważania na okoliczności sprawy niniejszej, uznać wypada, że legitymacja do wniesienia odwołania od decyzji wydanej w trybie wznowienia będzie przysługiwać nie tylko tym podmiotom, które uczestniczyły w postępowaniu zwykłym, lecz wszystkim tym, które mogą wykazać się interesem prawnym. Sąd I instancji trafnie zatem uznał, że zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu z dnia [...] stycznia 2012 r. umarzająca postępowanie odwoławcze od decyzji wydanej w trybie wznowienia postępowania tylko z tego powodu, iż odwołujący nie byli stronami postępowania zakończonego ostateczną decyzją Wójta Gminy Zduńska Wola z dnia [...] kwietnia 2005 r. – była wadliwa. Organ powinien był bowiem zbadać, czy osobom wnoszącym odwołanie przysługuje przymiot strony w postępowaniu toczącym się w trybie wznowienia, oparty na interesie prawnym (art. 28 k.p.a.). Tego w sprawie niniejszej organ administracji nie uczynił.

Wobec powyższego, skoro podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia prawa procesowego okazały się nieuzasadnione, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a.