II GSK 2097/12

Uzasadnienie

I

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalił skargę "G." Sp. z o.o.

z siedzibą w N. na postanowienie Dyrektora Izby Celnej w W. z dnia [...] lutego 2012 r. w przedmiocie pozostawienia odwołania bez rozpoznania.

Stan sprawy przyjęty przez Sąd I instancji przedstawiał się następująco:

Naczelnik Urzędu Celnego w S. decyzją z [...] października 2011 r., wymierzył skarżącej spółce karę pieniężną za urządzanie gry na automacie poza kasynem. Odwołanie od tej decyzji wniesione w imieniu spółki zostało podpisane przez radcę prawnego, bez złożenia stosownego pełnomocnictwa. Wobec tego organ wezwał pełnomocnika skarżącej do usunięcia, w terminie 7 dni, braków formalnych odwołania poprzez przedłożenie oryginału lub urzędowo poświadczonej kopii udzielenia pełnomocnictwa dla radcy prawnego, z którego wynika umocowanie do reprezentowania "G." Sp. z o.o. W wykonaniu wezwania do organu wpłynęło pismo, do którego załączono poświadczone za zgodność z oryginałem pełnomocnictwo do reprezentowania skarżącej udzielone adwokatowi, opłatę skarbową oraz wydruk

z Krajowego Rejestru Sądowego. Brak natomiast było pełnomocnictwa głównego, bądź substytucyjnego, z którego wynikałoby umocowanie do reprezentowania skarżącej przez radcę prawnego, który wniósł odwołanie.

W takiej sytuacji organ odwoławczy uznał, że w ustawowym terminie nie usunięto braków formalnych podania i postanowieniem z dnia [...] lutego 2012 r., wydanym na podstawie art. 169 § 1 i § 4 w zw. z art. 235 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 749; dalej: o.p. lub Ordynacja podatkowa) w zw. z art. 8 i art. 135 ust. 1 ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (Dz. U. Nr 201, poz. 1540, ze zm.; dalej: ustawa o grach hazardowych) pozostawił odwołanie bez rozpatrzenia.

W skardze na to postanowienie spółka wskazała, że nawet jeśli, w istocie brak było w aktach umocowania substytucyjnego organ, co najwyżej, powinien ponownie wezwać skarżącą do uzupełnienia braku, natomiast orzeczenie o pozostawieniu środka odwoławczego bez rozpoznania było wadliwe i przedwczesne. Ponadto skarżąca wniosła o przeprowadzenie, w trybie art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270; dalej p.p.s.a.), uzupełniającego postępowania dowodowego z dokumentów wymienionych w uzasadnieniu skargi, na okoliczności tam wskazane.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalając skargę, wskazał, że sprawa ma wyłącznie charakter procesowy, formalny, gdyż powodem pozostawienia bez rozpatrzenia odwołania skarżącej był brak właściwego umocowania pełnomocnika.

W ocenie Sądu I instancji, w rozpatrywanej sprawie, ustalono bez żadnych wątpliwości – i tego żadna strona nie kwestionuje - że odwołanie od decyzji Naczelnika Urzędu Celnego w S. o nałożeniu kary pieniężnej wniósł (i podpisał) w imieniu strony: "G." Sp. z o.o. radca prawny nie załączając pełnomocnictwa, ani dowodu opłaty skarbowej. Strony różnią się w ocenie braku pełnomocnictwa substytucyjnego dla radcy prawnego, którego odwołanie stanowić miało kontynuację sprawy.

Sąd I instancji przytaczając treść skargi wskazał, że skarżąca jest całkowicie przekonana, iż braki odwołania uzupełniła prawidłowo, tzn. w terminie złożyła organowi: uwierzytelniony odpis pełnomocnictwa głównego, udzielonego adwokatowi; uwierzytelniony odpis pełnomocnictwa substytucyjnego, udzielonego radcy prawnemu; dowód uiszczenia opłaty skarbowej od obu pełnomocnictw (na jednym druku przelewu, na kwotę 34 zł) oraz informację z KRS na temat prawidłowego umocowania organów spółki. Jako dowód na tę okoliczność skarżąca przywołała treść pisma z dnia [...] stycznia 2012 r., przy którym zostały nadesłane wymienione wyżej dokumenty, a także dokument potwierdzenia przelewu (transakcji bankowej) z [...] stycznia 2012 r. (dzień nadania pisma uzupełniającego braki) - na rachunek bankowy gminy [...] kwoty 34,00 złotych tytułem opłaty skarbowej od obu pełnomocnictw złożonych do sprawy o sygn. [...]. Sąd wskazał również, że według skarżącej, organ zagubił przedłożone mu pełnomocnictwo substytucyjne, co w żadnym razie nie może obciążać strony.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. stwierdził, co wynika także

z odpowiedzi na skargę, że załączone do pisma z [...] stycznia 2012 r. potwierdzenie uiszczenia opłaty skarbowej od pełnomocnictwa dotyczyło odrębnej, innej sprawy zawisłej przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym we W., o sygn. akt III SA/Wr 715/11, ze skargi innej spółki. W związku z tym Dyrektor Izby Celnej

w W. nie miał możliwości nawet uprawdopodobnić okoliczności, że radca prawny posiadał umocowanie do działania w imieniu "G." Sp. z o.o.

Sąd I instancji podzielił stanowisko organu, że wobec niedostarczenia - mimo wezwania organu - pełnomocnictwa (głównego lub substytucyjnego) dla radcy prawnego, którego odwołanie miało nadać dalszy bieg sprawie, Dyrektor Izby Celnej

w W. zasadnie uznał, iż nie został spełniony podstawowy warunek skutecznego wszczęcia postępowania umożliwiającego merytoryczne rozpatrzenie sprawy; tym warunkiem jest spełnianie przez odwołanie wymogów formalnych określonych przepisami prawa.

Stanowisko zajęte przez organ w rozpatrywanej sprawie w decydującej mierze uzasadnia, w ocenie Sądu, przedstawienie przez Kancelarię Prawną we W. przelewu z tytułu udzielenia pełnomocnictwa, ale dotyczącego innej sprawy oraz niedostarczenie pełnomocnictwa dla radcy prawnego.

Sąd I instancji podzielił również pogląd organu administracji celnej, że żaden przepis Ordynacji podatkowej nie przewiduje, aby organ podatkowy zobowiązany był do kierowania, do wnoszącego podanie, kolejnego wezwania o uzupełnienie braków formalnych, w tym w odniesieniu do dokumentów nadesłanych przez niego

w odpowiedzi na wezwanie do uzupełnienia braków formalnych pisma.

W konkluzji, Sąd I instancji stwierdził, że oceniając zaskarżone postanowienie nie stwierdził żadnych innych uchybień, których istnienie powinien uwzględnić z urzędu i na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.

II

"G." Sp. z o.o. z siedzibą w N. zaskarżyła wyrok Sądu I instancji

w całości zarzucając mu na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie:

– art. 133 § 1 p.p.s.a., poprzez orzeczenie wydane przy oderwaniu od treści akt sprawy, w szczególności przy faktycznym zignorowaniu istotnych dla rozstrzygnięcia dowodów zgromadzonych w sprawie;

– art. 231 oraz art. 233 § 1 kodeksu postępowania cywilnego (dalej: k.p.c.), znajdujących zastosowanie w zw. z art. 106 § 5 i art. 106 § 3 p.p.s.a., poprzez zignorowanie przez Sąd I instancji, przy faktycznie przeprowadzonym w sprawie uzupełniającym postępowaniu dowodowym, przepisów prawa dotyczących postępowania dowodowego w procedurze cywilnej, które winny zostać zastosowane odpowiednio, w szczególności zasady swobodnej, lecz nie dowolnej oceny dowodów oraz instytucji domniemania faktycznego;

– art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez pominięcie w uzasadnieniu wydanego wyroku wywodu na temat przyczyn, dla których Sąd I instancji udzielił prymatu twierdzeniom organu co do stanu faktycznego sprawy, mimo że przeciwne im twierdzenia strony wydają się być wsparte materiałem dowodowym o wyższej wartości merytorycznej niż dowody zaoferowane przez organ;

– art. 169 § 1 i § 4 Ordynacji podatkowej, poprzez nieuzasadnioną okolicznościami faktycznymi sprawy akceptację Sądu I instancji dla wydania orzeczenia

o pozostawieniu środka odwoławczego bez rozpoznania, chociaż nie sposób jednoznacznie przyjąć, że ziściły się przesłanki do wydania orzeczenia formalnego tego rodzaju.

Podnosząc te zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku

w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych.

III

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Dyrektor Izby Celnej w W. wniósł

o jej oddalenie.

IV

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionej podstawie.

Kontroli instancyjnej sprawowanej w jej granicach poddany został wyrok Sądu I instancji oddalający skargę na postanowienie o pozostawieniu odwołania bez rozpatrzenia. W ocenianym wyroku Sąd przyjął, że skarżąca spółka nie uzupełniła braków formalnych odwołania, przy czym nie jest kwestionowane to, że odwołanie zawierało braki. Istota sporu wynikającą z treści zarzutów skargi kasacyjnej sprowadza się więc do oceny stanowiska Sądu I instancji, że skarżąca nie uzupełniła braków formalnych odwołania, a ściślej rzecz ujmując, nie dołączyła, w wykonaniu wezwania organu, pełnomocnictwa substytucyjnego udzielonego autorowi odwołania.

Skarżąca spółka nie zgadza się bowiem z ustaleniem przyjętym przez Sąd, wywodząc, że do pisma sporządzonego w wykonaniu wezwania do uzupełnienia braków odwołania dołączyła pełnomocnictwo substytucyjne. Podkreślenia wymaga, że kwestionując w istocie ustalenia faktyczne, skarżąca nie formułuje zarzutu zmierzającego do ich podważenia, opartego na odpowiednich przepisach regulujących te kwestie.

Nie można wszak przyjąć, że przepis art. 133 § 1 p.p.s.a. może stanowić usprawiedliwioną podstawę kwestionowania ustaleń dokonanych przez organ,

a przyjętych przez Sąd I instancji. Przepis ten w zakresie istotnym dla postawionego zarzutu stanowi, że Sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. Naruszeniem obowiązku określonego w art. 133 § 1 p.p.s.a. będzie takie przeprowadzenie kontroli legalności zaskarżonego aktu administracyjnego, które doprowadzi do przedstawienia przez sąd administracyjny I instancji stanu sprawy

w sposób oderwany od materiału dowodowego zawartego w jej aktach i ustaleń dokonanych w zaskarżonym akcie administracyjnym. Żadna z tych sytuacji nie zachodzi w rozpoznawanej sprawie, w której Sąd przeprowadził kontrolę legalności w oparciu

o ustalenia dokonane w zaskarżonym akcie i na podstawie materiału dowodowego zgromadzonego w aktach. Z materiałów tych jednoznacznie wynika, że do odwołania nie dołączono pełnomocnictwa, dla jego autora - radcy prawnego. Natomiast

w odpowiedzi na wezwanie do uzupełnienia braku formalnego, skarżąca nadesłała pełnomocnictwo z prawem substytucji dla adwokata, a nie dla radcy prawnego, który sporządził odwołanie, wraz z potwierdzeniem opłaty do dwóch pełnomocnictw oraz wyciąg z KRS. Potwierdzenie opłaty skarbowej, według niezakwestionowanych ustaleń organu odnosi się do innej sprawy zawisłej w Wojewódzki Sądzie Administracyjnym we W. Dodać przy tym należy, że potwierdzenie uiszczenia opłaty skarbowej od pełnomocnictwa nie jest dowodem stwierdzającym posiadanie w rzeczywistości umocowania. Druk potwierdzający dokonanie takiej opłaty może, co najwyżej, uprawdopodobnić istnienie pełnomocnictwa, a nie udowodnić jego istnienie. Jedynymi dowodami potwierdzającymi posiadanie umocowania do działania za podmiot są dokument ustanawiający pełnomocnictwo lub protokół, w którym stwierdzono ustanowienie pełnomocnika. Nie można również uznać za przekonujące stwierdzenia, że wynikająca z wydruku bankowego opłata 34 zł potwierdza opłacenie dwóch pełnomocnictw i w ten sposób jest dowodem na istnienie dwóch pełnomocnictw,

z których jedno organ "zagubił". Skarżąca nie przedstawiła żadnych dowodów, które mogłyby choćby uprawdopodobnić to twierdzenie, a dokumenty zgromadzone

w sprawie, poza wszelką wątpliwością, wskazują na niedopełnienie obowiązku usunięcia braku formalnego odwołania.

Nieusprawiedliwiony jest także kolejny zarzut postawiony w obrębie ustawowej podstawy, o której mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., a mianowicie naruszenia art. 231

i 233 § 1 k.p.c. w zw. z art. 106 § 3 i § 5 p.p.s.a. Zważyć bowiem trzeba, że sąd administracyjny orzeka, co do zasady, na podstawie materiału faktycznego

i dowodowego sprawy zgromadzonego w postępowaniu przed właściwymi organami. Ta zasada wynika z zacytowanego już art. 133 § 1 p.p.s.a. ab initio, zgodnie z którym "sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy".

W postępowaniu sądowoadministracyjnym nie dokonuje się ponownego ustalenia stanu faktycznego sprawy, lecz jedynie ocenia, czy właściwe w sprawie organy administracji publicznej ustaliły ten stan zgodnie z regułami obowiązującymi

w postępowaniu administracyjnym, a następnie czy prawidłowo zastosowały przepisy prawa materialnego odpowiadające poczynionym ustaleniom. Dla dalszych rozważań istotne są jeszcze i inne konsekwencje wynikające, zarówno z treści przytoczonego fragmentu art. 133 § 1 p.p.s.a., jak i z zakresu oraz kompetencji wojewódzkiego sądu administracyjnego, a mianowicie, że ocena o zgodności, bądź niezgodności zaskarżonego aktu lub czynności z prawem, jest dokonywana wyłącznie na podstawie stanu faktycznego istniejącego w czasie podejmowania kontrolowanego aktu lub dokonywania czynności.

Powracając do art. 106 § 3 p.p.s.a. podkreślić należy, że przepis ten pozwala na przeprowadzenie jedynie dowodu z dokumentu i to tylko wówczas, gdy zaistnieje konieczność wyjaśnienia istotnych wątpliwości, a ich wyjaśnienie nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Stosownie do wcześniejszych uwag, przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego z dokumentu przez sąd administracyjny będzie dopuszczalne wówczas, gdy postulowany (bądź dopuszczony z urzędu) dowód będzie pozostawał w związku z oceną legalności zaskarżonego aktu. Z kolei art. 106 § 5 p.p.s.a. stanowi, że do postępowania dowodowego, o którym mowa w § 3, stosuje się odpowiednio przepisy kodeksu postępowania cywilnego. W świetle art. 106 § 5 p.p.s.a. nie może budzić wątpliwości to, że odesłanie do odpowiednich przepisów k.p.c. odnosi się do uzupełniającego postępowania dowodowego z dokumentu.

Dotychczasowe rozważania odnoszące się do art. 106 § 3 i § 5 p.p.s.a. prowadzą do uprawnionej tezy, że o naruszeniu wskazanych przepisów przez sąd administracyjny można mówić wtedy, gdy sąd dopuścił z urzędu lub na wniosek strony dowód z dokumentu, ale jego oceny dokonał z naruszeniem reguł obowiązujących

w kodeksie postępowania cywilnego. W sytuacji, gdyby sąd oddalił wniosek strony

o dopuszczenie dowodu, wystarczającym dla zakwestionowana takiego stanowiska byłoby postawienie zarzutu naruszenia art. 106 § 3 p.p.s.a.

Na gruncie niniejszej sprawy żadna z powyższych sytuacji nie miała miejsca. Skarżąca w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosła

o przeprowadzenie, w trybie art. 106 § 3 p.p.s.a., uzupełniającego postępowania dowodowego z dokumentów wymienionych w uzasadnieniu skargi, na okoliczności tam wskazane, a mianowicie skarżąca dołączyła kolejne potwierdzenie opłacenia w dniu [...] stycznia 2012 r. 34 zł tytułem opłaty skarbowej od obu pełnomocnictw złożonych do sprawy o sygn. [...].

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza na podstawie protokołu rozprawy z dnia 14 sierpnia 2012 r., że przed Sądem I instancji nie został przeprowadzony, ani na wniosek strony, ani z urzędu żaden dowód z dokumentu. Te niesporne w sprawie okoliczności czynią zarzuty naruszenia art. 106 § 3 i § 5 p.p.s.a. nieusprawiedliwionymi.

Nie zmienia tej oceny fakt, że skarżąca naruszenia art. 106 § 3 i § 5 p.p.s.a. upatruje w bezpodstawnym zignorowaniu przepisów art. 213 i 233 § 1 kodeksu postępowania cywilnego, w sytuacji, gdy jej zdaniem, Sąd I instancji faktycznie przeprowadził uzupełniające postępowanie dowodowe, a następnie nie odniósł się do jego wyniku oraz nie zastosował zasady swobodnej oceny dowodów, a także nie skorzystał z instytucji domniemania faktycznego. W świetle treści protokołu z rozprawy, twierdzenie o przeprowadzeniu przez Sąd dowodu w trybie art. 106 § 3 p.p.s.a. uznać należy za bezpodstawne. Podkreślenia wymaga, że wniosek o przeprowadzenie dowodu uzupełniającego zawarty w skardze nie został powtórzony przez obecnego na rozprawie pełnomocnika skarżącej. Pełnomocnik nie domagał się również ustosunkowania się do tego wniosku przez Sąd, co mógł uczynić stosownie do art. 105 p.p.s.a. Skoro tego nie uczynił, stronie nie przysługuje prawo powoływania się na to uchybienie w dalszym toku postępowania.

Nieuzasadniony jest także zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Przepis ten określa niezbędne elementy uzasadnienia orzeczenia. W orzecznictwie przyjmuje się, że przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić skuteczną podstawę kasacyjną zarówno wówczas, gdy uzasadnienie orzeczenia sądu nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia, jak i wtedy, gdy uzasadnienie orzeczenia nie pozwala na dokonanie kontroli instancyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że kontrolowane orzeczenie Sądu I instancji zawiera wszelkie elementy, o których stanowi ten przepis, pozwala na dokonanie kontroli instancyjnej rozstrzygnięcia, jak i zawiera stanowisko, co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia.

Naczelny Sąd Administracyjny zauważa przy tym, że wszystkie zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania wiążą się z wiodącą tezą skargi kasacyjnej wyrażającą się w przekonaniu skarżącej, że niesłusznie Sąd I instancji zaakceptował wydanie orzeczenia o pozostawieniu środka odwoławczego skarżącej bez rozpoznania, chociaż nie sposób jednoznacznie przyjąć, iż ziściły się przesłanki orzeczenia formalnego tego rodzaju.

Do tego poglądu nawiązuje również ostatni zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 169 § 1 i § 4 Ordynacji podatkowej. Zarzut ten nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż w przypadku, kiedy stroną postępowania jest osoba prawna, do powinności organu prowadzącego to postępowanie należy w pierwszej kolejności ocena, czy w sprawie występuje należycie umocowany reprezentant. W przypadku wątpliwości w tym zakresie, organ zobowiązany jest, stosownie do art. 169 § 1 o.p., wezwać stronę do uzupełnienia braku formalnego pisma. Brak wykazania należytej reprezentacji jest bowiem brakiem formalnym pisma podlegającym uzupełnieniu. Zatem organ powinien zweryfikować jak reprezentowana jest spółka w dniu złożenia podania i czy osoby podpisane pod pismem są uwidocznionymi w odpisie w KRS. Oznacza to więc konieczność wezwania do okazania tego dokumentu. Podkreślić jednak należy, iż tego rodzaju działanie powinno mieć miejsce nie w każdym przypadku, lecz jedynie

w sytuacji, gdy istnieją wątpliwości, co do umocowania osób składających podanie i pod nim podpisanych (R. Dowgier, PPLiFS 2011/2 s. 27-33, LEX 126803/4).

W tym miejscu wypada zauważyć, że zarówno w doktrynie, jak i orzecznictwie sądów administracyjnych panuje zgodny pogląd, że naturalną konsekwencją procesową w postępowaniu podatkowym, w którym odwołanie było dotknięte brakiem formalnym, nieusuniętym w terminie pomimo wezwania, było podjęcie, umocowanego w prawie (art. 169 § 4 w zw. z art. 235 o.p.) rozstrzygnięcia, jakie legło u podstaw niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego (por. wyrok NSA z 23 listopada 2006 r., sygn. akt I FSK 150/06, wyrok NSA z 15 lutego 2007 r., sygn. akt II FSK 259/06 dostępne na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/).

Analiza zgromadzonego w sprawie administracyjnej materiału dowodowego prowadzi do wniosku, że skarżąca wezwania do uzupełnienia braku formalnego

w zakreślonym terminie nie wykonała i w toku postępowania sądowoadministracyjnego również nie uprawdopodobniła odmiennego stanowiska, niż przyjęte przez organ,

a trafnie zaakceptowane przez Sąd I instancji.

Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.