II OW 184/13

Uzasadnienie

Wnioskiem z 22 listopada 2013 r. Wójt Gminy Lubań (dalej jako "Wójt") wniósł o rozstrzygnięcie sporu o właściwość poprzez wskazanie Starosty Lubańskiego (dalej jako "Starosta") jako organu właściwego w sprawie z wniosku W.G. (dalej jako "wnioskodawca"), dotyczącego zasypania rowu melioracyjnego na działce nr [...] (pierwotny numer działki) przez C.Ł. Jednocześnie Wójt wniósł o zasądzenie na jego rzecz od Starosty kosztów postępowania.

W uzasadnieniu Wójt wskazał, że zawiadomieniem z 25 października 2013 r. Starosta przekazał mu powyższy wniosek. W ocenie wnioskodawcy, zasypanie rowu powoduje zmianę kierunku odpływu wody z pól i zalewanie jego nieruchomości. Jako podstawę prawną Starosta wskazał art. 29 ust. 1 i ust. 3 ustawy z 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 145 ze zm. – dalej jako "Prawo wodne"), Z załączonych do zawiadomienia dokumentów wynika, że według wypisu z rejestru gruntów w granicach działek nr [...] i [...] (działki powstały w wyniku podziału działki nr [...]) stanowiących własność B. i C.Ł, rów nie jest naniesiony na mapę ewidencyjną. Natomiast zgodnie z ewidencją urządzeń melioracji wodnych szczegółowych, prowadzoną w imieniu Marszałka Województwa Dolnośląskiego przez Dolnośląski Zarząd Melioracji Wodnych we Wrocławiu Oddział w Lwówku Śląskim przez działki przebiega rów melioracyjny na całej długości otwarty, oznaczony symbolem R-C. Załączona mapa przedstawia przebieg "urządzenia wodnego" opisanego jako "ciek wodny", który z jednej strony łączy się z rowem biegnącym przez działkę nr [...], z drugiej natomiast poprzez przepust pod drogą nr [...] z rowem przebiegającym przy granicy działki nr [...].

Dalej Wójt wskazał, że podczas wizji w terenie przeprowadzonej przez pracowników Starosty potwierdzono likwidację rowu w granicach działek nr [...] i [...], która stała się przyczyną skierowania wód opadowych na drogę nr [...], a następnie na posesję wnioskodawcy.

W ocenie Wójta, wbrew stanowisku Starosty, nie jest on organem właściwym w sprawie. W sprawie ma bowiem zastosowanie art. 77 ustawy Prawo wodne. Zdaniem Wójta, nie budzi wątpliwości, że sporny rów jest urządzeniem melioracji wodnej szczegółowej w rozumieniu tego przepisu. Jego zasypanie jest likwidacją (rozbiórką urządzenia wodnego), co wymaga uzyskania pozwolenia wodnoprawnego, ponieważ do likwidacji rowu stosuje się odpowiednio przepisy o wykonaniu urządzeń wodnych -art. 9 ust. 2 pkt 2 ustawy Prawo wodne. W przypadku, gdy zasypanie rowu nie zostało zalegalizowane, organ właściwy do wydania pozwolenia wodnoprawnego, na podstawie art. 64a ust. 5 cytowanej ustawy, może nałożyć w drodze decyzji obowiązek odkopania rowu, ustalając warunki i termin wykonania tej czynności. Jeśli więc zmiana stosunków wodnych jest spowodowana zasypaniem urządzenia wodnego lub urządzenia melioracji wodnych szczegółowych, jakim jest rów, to organem właściwym do władczej ingerencji jest organ właściwy do wydania pozwolenia wodnoprawnego (z reguły zasypanie rowu będzie skutkować zmianą stosunków wodnych). Zdaniem Wójta, przepisy art. 64a ust. 5 w związku z art. 9 ust. 2 pkt 2 oraz art. 64b i art. 77 ustawy Prawo wodne stanowią lex specialis względem art. 29 tejże ustawy. Obejmują one przypadki szkodliwej dla gruntów sąsiednich zmiany stosunków wodnych na gruncie spowodowanej zasypaniem urządzenia wodnego (w tym przypadku rowu), w wyniku zarówno nienależytego jego utrzymania, jak i celowego zniszczenia. Organem właściwym do załatwienia sprawy jest więc organ wydający pozwolenie wodnoprawne, w tej sprawie Starosta.

Wójt podkreślił, że opisane powyżej urządzenie wodne jest inwestycją o charakterze liniowym, które przebiega na dłuższym odcinku niż tylko jedna nieruchomość, stąd wszelkie działania muszą być skoordynowane z utrzymaniem jego drożności na całej długości. Nakaz wydany przez Wójta na podstawie art. 29 ustawy Prawo wodne dotyczyłyby z jednej strony urządzenia wodnego (czego powyższy przepis nie obejmuje), a z drugiej strony Wójt nie mógłby zapewnić prawidłowej, skoordynowanej drożności tego urządzenia i właściwego utrzymania na całej jego długości.

W ocenie Wójta, przywrócenie prawidłowego utrzymania danego urządzenia wodnego i urządzenia melioracji wodnej szczegółowej, zgodnie z art. 64a ust. 5 w związku z art. 9 ust. 2 pkt 2 lub art. 64b i 77 ustawy Prawo wodne, powinno także usunąć szkodliwe zmiany w odpływie wody dla gruntów sąsiednich. Stosownie do art. 122 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo wodne, wykonanie urządzenia wodnego jakim jest rów, wymaga pozwolenia wodnoprawnego. Oznacza to, że organ wydający pozwolenie wodnoprawne jest właściwy w sprawie kontroli utrzymania i likwidacji urządzeń wodnych, w tym urządzeń melioracji wodnych szczegółowych. Organ ten ma możliwość władczego, szczegółowego określenia obowiązków i terminów ich wykonania przez zobowiązane do tego podmioty.

W odpowiedzi na wniosek z 22 listopada 2013 r., Starosta wniósł o wskazanie Wójta jako organu właściwego w sprawie. Starosta powołał się na orzecznictwo sądów administracyjnych. Podkreślił, że art. 29 ustawy Prawo wodne odnosi się do stanu wody na gruncie, rozumianego jako pewien stan faktyczny, niekoniecznie związany z prawnie uregulowanymi sposobami korzystania z wód i istniejący w oderwaniu od faktu jego ujawnienia w rejestrach. Normy zawarte w art. 29 ustawy Prawo wodne adresowane są do właścicieli nieruchomości niezależnie od tego, czy na ich terenach znajdują się w ogóle urządzenia wodne w rozumieniu ustawy, a tym bardziej, czy urządzenia te figurują w rejestrach urzędowych. Celem art. 29 ustawy Prawo wodne jest zapewnienie niepogorszonego stanu stosunków wodnych na gruntach, zakaz ingerencji w faktyczny stan wód na gruntach, jeśli może to szkodliwie oddziaływać na grunty sąsiednie, nie zaś nakaz utrzymywania i konserwacji urządzeń wodnych, czy zakaz ich niszczenia, które to obowiązki podlegają dyspozycjom odrębnych przepisów.

Starosta podkreślił, że zasypanie rowu na przełomie 2009 i 2010 r. było bezspornie przyczyną zmiany stosunków wodnych i zalewanie posesji sąsiednich. Odtworzenie istniejącego rowu należy więc oceniać w kategorii przywrócenia stanu poprzedniego, tj. takiego, który zapewni właściwe odprowadzenie nadmiaru wód opadowych z gruntów. Kwestia, czy wykonanie obowiązku będzie się wiązało z uzyskaniem stosownych pozwoleń nie ma znaczenia na gruncie art. 29 ustawy Prawo wodne. Spowodowane przez właściciela zmiany stanu wody na gruncie, dające organom podstawę do zastosowania art. 29 ust. 3 ustawy Prawo wodne, to takie działanie, które ingeruje w naturalny stan wody na danym terenie związany z jego ukształtowaniem, warunkami przyrodniczymi czy też hydrologicznymi. Działaniem takim jest między innymi zasypanie rowu. Nakaz przywrócenia stanu poprzedniego jest w istocie nakazem usunięcia przeszkód oraz zmian w odpływie wody. Chodzi więc o odtworzenie rowu melioracyjnego, którego brak jest przeszkodą w odpływie wody ze szkodą dla gruntów sąsiednich, a nie budowę nowego rowu melioracyjnego.

W ocenie Starosty, odrębną kwestią jest zmiana stanu wody na gruncie ze szkodą dla gruntów sąsiednich. To właściciel gruntu ma obowiązek usunięcia przeszkód w odpływie wody, powstałych na jego gruncie, a jeżeli spowodowane przez właściciela grunty zmiany stanu wody na gruncie wpływają szkodliwie na grunty sąsiednie, wójt, burmistrz lub prezydent miasta może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom. Ustawodawca nakładając na właściciela nieruchomości obowiązki związane z utrzymaniem określonych stosunków wodnych na posiadanej nieruchomości i zakazem ich zmiany ze szkodą dla nieruchomości sąsiednich, w żaden sposób nie odniósł się do pojęcia urządzenia wodnego, którego definicja została zawarta w art. 9 ust. 1 pkt 19 ustawy Prawo wodne, a do których zalicza się, m.in. również rowy.

Starosta nie podzielił stanowiska Wójta, zgodnie z którym właściciel gruntu, który zasypał rów miał obowiązek zalegalizowania tej czynności (art. 64 a ust. 5 ustawy Prawo wodne) i uzyskania pozwolenia wodnoprawnego na likwidację urządzenia wodnego, a więc spornego rowu. Rów był niezbędny do odprowadzenia nadmiaru wód opadowych z pól i jego likwidacja nie mogła być zalegalizowana.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Stosownie do treści art. 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. - dalej jako "p.p.s.a.") sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Natomiast spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego rozstrzyga co do zasady wspólny dla nich organ wyższego stopnia, a dopiero w razie braku takiego organu - sąd administracyjny (art. 22 ust. 1 § 1 k.p.a.).

Ogólna właściwość organów w sprawach z zakresu prawa wodnego została określona w art. 4 ustawy Prawo wodne. W odniesieniu do poszczególnych kategorii spraw i poszczególnych zadań, właściwe organy określone są poprzez dalsze przepisy ustawy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy konieczna jest ocena prawna relacji przepisów art. 29 oraz art. 77 Prawa wodnego.

Pierwszy z powyższych przepisów, tj. art. 29 ust. 1 ustawy Prawo wodne stanowi, że właściciel gruntu, o ile przepisy ustawy nie stanowią inaczej, nie może zmieniać stanu wody na gruncie, a zwłaszcza kierunku odpływu znajdującej się na jego gruncie wody opadowej ani kierunku odpływu ze źródeł - ze szkodą dla gruntów sąsiednich (pkt 1) oraz odprowadzać wód oraz ścieków na grunty sąsiednie (pkt 2). Na właścicielu gruntu ciąży obowiązek usunięcia przeszkód oraz zmian w odpływie wody, powstałych na jego gruncie wskutek przypadku lub działania osób trzecich, ze szkodą dla gruntów sąsiednich (art. 29 ust. 2). Natomiast jeżeli spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie, wójt, burmistrz lub prezydent miasta może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom (art. 29 ust. 3 ustawy Prawo wodne). Z kolei art. 77 Prawa wodnego jednoznacznie stanowi, że utrzymywanie urządzeń melioracji wodnych szczegółowych należy do zainteresowanych właścicieli gruntów, a jeżeli urządzenia te są objęte działalnością spółki wodnej - do tej spółki. (art. 77 § 1). Z dyspozycji art. 77 § 2 Prawa wodnego wynika zaś, jeżeli obowiązek, o którym mowa w ust. 1, nie jest wykonywany, właściwy organ do wydania pozwolenia wodnoprawnego ustala, w drodze decyzji, proporcjonalnie do odnoszonych korzyści przez właścicieli gruntu, szczegółowe zakresy i terminy jego wykonywania (art. 77 § 2).

W tej sprawie jest poza sporem, że przedmiotowy rów melioracyjny jest urządzeniem melioracji wodnej szczegółowej w rozumieniu art. 77 ustawy Prawo wodne. Jest to rów melioracyjny na całej długości otwarty, oznaczony symbolem R-C, co potwierdza wpis w ewidencji prowadzonej przez Dolnośląski Zarząd Melioracji Wodnych we Wrocławiu Oddział w Lwówku Śląskim.

Należy podzielić stanowisko zaprezentowane we wniosku przez Wójta, które odzwierciedla utrwalone orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego. Przepis art. 77 ustawy Prawo wodne stanowi niewątpliwie lex specialis wobec art. 29 tej ustawy. Działanie właścicieli gruntów zmieniające stosunki wodne dotyczy funkcjonowania urządzenia melioracji wodnej szczegółowej. Powyższej okoliczności nie zakwestionował skutecznie Starosta, którego stanowisko opiera się na możliwości zastosowania w sprawie art. 29 ustawy Prawo wodne. Jak już jednak wyżej wskazano, art. 77 ustawy jest przepisem szczególnym i jego zastosowanie będzie miało pierwszeństwo zgodnie z zasadą lex specialis derogat legi generali. O charakterze urządzenia melioracji wodnej decyduje nie jego obecny stan, lecz cel i sposób w jaki zostało pierwotnie urządzone. Interpretacja Starosty prowadziłaby do niedopuszczalnego wniosku, że każde zniszczenie urządzenia melioracji wodnej szczegółowej, przez które urządzenie to traciłoby swój charakter i wymagane byłoby przywrócenie jego stanu poprzedniego, powodowałoby zmianę właściwości organu, w sposób nieuprawniony wykluczając zastosowanie art. 77 § 2 ustawy Prawo wodne. Z pewnością nie taki był cel tego przepisu. Ratio legis unormowania art. 77 § 2 Prawa wodnego polega na tym, że jeżeli obowiązek utrzymania w należytym stanie danego urządzenia melioracji wodnej szczegółowej nie jest realizowany, to wyłącznie właściwy organ do wydania pozwolenia wodnoprawnego, tj. w tej sprawie Starosta, jest zobowiązany nałożyć w formie decyzji stosowne obowiązki, biorąc pod uwagę także treść pozwolenia wodnoprawnego, o ile zostało wydane. Ponadto obowiązki te są ustalane proporcjonalnie do odnoszonych korzyści przez właścicieli gruntu z uwzględnieniem zakresu i terminu ich wykonania. Jest więc oczywiste, że nie jest to kompetencja Wójta, o której stanowi art. 29 Prawa wodnego. Ponadto, należy podkreślić, że urządzenia melioracji wodnej szczegółowej są inwestycją o charakterze liniowym, które przebiegają na dłuższym odcinku niż tylko jedna nieruchomość, stąd wszelkie działania muszą być skoordynowane z utrzymaniem jego drożności na całej długości. W przeciwnym przypadku, gdyby przyjąć stanowisko Starosty, oznaczałoby to, że nakładane przez właściwych wójtów, na podstawie art. 29 Prawa wodnego, stosowne nakazy dotyczyłyby z jednej strony urządzenia melioracji wodnej szczegółowej, czego nie dotyczy ten przepis, a z drugiej strony w żaden sposób nie mogłoby zapewnić prawidłowej i skoordynowanej jego drożności, tj. właściwego utrzymania na całej jego długości. Z tej przyczyny przepis art. 29 ust. 3 ustawy Prawo wodne nie stanowi w niniejszej sprawie normy kompetencyjnej dla Wójta Gminy Lubań.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 oraz art. 4 ustawy p.p.s.a., wskazał Starostę Lubańskiego jako organ właściwy do rozpoznania sprawy objętej wnioskiem.

-----------------------

5

5