VIII SA/Wa 1059/13

Uzasadnienie

Prezes Wojskowej Agencji Mieszkaniowej postanowieniem z dnia [...] września 2013 r. nr [...], wydanym na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (j. t. Dz. U. z 2013 r. poz. 267 - dalej jako "K.p.a.") oraz art. 13 ust. 7 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2010 r., Nr 206, poz. 1367 ze zm., dalej jako "ustawa o zakwaterowaniu"), stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania przez K. K. od decyzji Dyrektora Oddziału Regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w L. z dnia [...] września 2012 r., nr [...], w sprawie odmowy uchylenia decyzji przydziału osobnej kwatery stałej nr [...] z dnia [...] stycznia 1997 r. przyznającej ww. lokal mieszkalny położony w D. przy ul. W. [...].

W uzasadnieniu powyższego postanowienia Prezes Wojskowej Agencji Mieszkaniowej (WAM) w pierwszej kolejności przedstawił stan faktyczny sprawy.

Organ wskazał, że w dniu [...] sierpnia 2012 r. K.K., działając przez pełnomocnika, złożył wniosek do Dyrektora Oddziału Regionalnego WAM w L.

o uchylenie w trybie art. 155 K.p.a. decyzji wydanej przez Dyrektora Oddziału Terenowego WAM w D. z dnia [...] stycznia 1997 r. nr [...] w sprawie przydziału osobnej kwatery stałej.

Pismem z dnia [...] września 2012 r. nr [...] Dyrektor Oddziału Regionalnego WAM w L. (dalej także jako "organ pierwszej instancji") poinformował stronę, że nie może pozytywnie rozpatrzyć przedmiotowego wniosku. Powyższe stwierdzenie uzasadnił faktem, że uchylenie decyzji nr [...] z dnia [...] stycznia 1997 r. wiązałoby się z ponownym nabyciem przez wnioskodawcę prawa do zakwaterowania w jednej z form wymienionych w art. 21 ust. 2 ustawy o zakwaterowaniu, w sytuacji gdy nie zwrócił wcześniej przydzielonego lokalu mieszkalnego i pozostawił w nim byłą żonę z dziećmi.

Pełnomocnik strony - radca prawny wniósł odwołanie od pisma Dyrektora Oddziału Regionalnego WAM w L. traktując je jako decyzję w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji przydziału osobnej kwatery stałej nr [...] z dnia [...] stycznia 1997 r., przyznającej ww. lokal mieszkalny położony w D. przy ul. W. [...]. W odwołaniu podniósł naruszenie art. 155 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie w niniejszej sprawie, a ponadto naruszenie art. 107 § 1 K.p.a. poprzez niezawarci w ww. rozstrzygnięciu wymaganych przez przepisy K.p.a. elementów decyzji.

Prezes WAM postanowieniem z dnia [...] listopada 2012 r. stwierdził niedopuszczalność odwołania K. K. od pisma Dyrektora Oddziału Regionalnego WAM w L. nr [...] z dnia [...] września 2012 r. W konkluzji uzasadnienia organ podkreślił, iż odwołanie wnioskodawcy jest niedopuszczalne, jako przedwczesne, bowiem w sprawie wniosku strony o uchylenie decyzji przydziału osobnej kwatery stałej nie zapadła decyzja administracyjna.

Powyższe postanowienie stało się przedmiotem skargi, wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 25 kwietnia 2013 r. sygn. akt II SA/Wa 298/13 uchylił zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Sąd wskazał, że pisma zawierające rozstrzygnięcia w sprawie załatwianej w drodze decyzji są decyzjami, pomimo nieposiadania w pełni formy, przewidzianej w art. 107 § 1 K.p.a., jeżeli tylko zawierają minimum elementów niezbędnych dla zakwalifikowania ich, jako decyzji. Do takich elementów należy zaliczyć oznaczenie organu administracji publicznej wydającego akt, wskazanie adresata aktu, rozstrzygnięcie o istocie sprawy oraz podpis osoby reprezentującej organ administracji. W ocenie Sądu stanowisko Dyrektora WAM, wyrażone w piśmie nr [...] z dnia [...] września 2012 r., stanowi decyzję w rozumieniu art. 104 K.p.a.

Wobec powyższego rozpatrując ponownie niniejszą sprawę organ odwoławczy stwierdził, że niewątpliwie Dyrektor Oddziału Regionalnego WAM w L. w dniu [...] września 2012 r. wydał decyzję administracyjną w postaci pisma nr [...] skierowanego do pełnomocnika wnioskodawcy, odmawiającą uwzględnienia jego wniosku. Decyzja ta z oczywistych względów nie spełnia wymogów z art. 107 § 1

i § 3 K.p.a., niemniej zawiera minimum elementów pozwalających uznanie jej za taki akt, to jest: oznaczenie organu, który ją wydał, wskazanie adresata, czyli strony, rozstrzygnięcie i podpis osoby uprawnionej do jej wydania. Skoro więc sprawa została rozstrzygnięta decyzją, to zgodnie z art. 127 § 1 K.p.a. stronie służyło prawo wniesienia od niej odwołania do organu administracji publicznej wyższego stopnia. Zgodnie

z treścią art. 129 § 2 K.p.a. termin do wniesienia odwołania wynosi 14 dni od dnia doręczenia decyzji stronie. Stosownie do treści art. 134 K.p.a. organ odwoławczy

w drodze postanowienia stwierdza uchybienie przez stronę terminu do wniesienia odwołania od decyzji organu pierwszej instancji. Warunkiem bowiem skuteczności wniesienia przez stronę odwołania jest zachowanie czternastodniowego terminu do wniesienia odwołania od dnia doręczenia decyzji stronie, określonego w art. 129 § 2 K.p.a. Organ odwoławczy jest zatem zobowiązany w postępowaniu wstępnym zbadać, czy odwołanie od kwestionowanej przez stronę decyzji zostało wniesione w przewidzianym przepisami terminie, a w przypadku uchybienia terminu - do stwierdzenia wniesienia odwołania z uchybieniem terminu. Rozpoznanie bowiem odwołania wniesionego z uchybieniem terminu, który nie został przywrócony na wniosek strony, stanowiłoby rażące naruszenie prawa (art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.).

Wobec powyższego organ odwoławczy pismem z dnia [...] sierpnia 2013 r. wezwał organ pierwszej instancji do uzupełnienia akt sprawy i nadesłanie potwierdzenia odbioru zaskarżonej decyzji przez pełnomocnika strony. Niezależnie od powyższego pismem z tej samej daty pełnomocnik strony został zobowiązany przez organ do wskazania daty doręczenia mu zaskarżonej decyzji organu I instancji. W odpowiedzi na powyższe w dniu [...] września 2013 r. pełnomocnik poinformował, że data odbioru przez niego pisma Dyrektora Oddziału Regionalnego WAM w L. z dnia [...] września 2012 r. wynika ze zwrotnego potwierdzenia odbioru, o które organ prowadzący postępowanie wystąpił do organu pierwszej instancji. Z przesłanego przez Dyrektora Oddziału Regionalnego WAM w L. zwrotnego potwierdzenia odbioru wynika, że odbiór zaskarżonej decyzji organu pierwszej instancji z dnia [...] września 2012 r. pełnomocnik strony pokwitował w dniu [...] października 2012 r. Jak wynika ze stempla pocztowego przesyłka zawierająca odwołanie została nadana za pośrednictwem poczty w dniu [...] października 2012 r. W ocenie organu odwoławczego nie ulega zatem wątpliwości, że odwołanie zostało wniesione [...] dni po upływie ustawowego terminu przewidzianego dla tej czynności.

Następnie organ podniósł, że ustalając, iż strona wniosła odwołanie po terminie - niezależnie od tego, czy uchybienie jest znaczne, czy też nie - organ odwoławczy ma obowiązek, jeśli strona nie wniosła o przywrócenie terminu, wydać postanowienie, o którym mowa w art. 134 K.p.a. W omawianej sprawie strona działa przez profesjonalnego pełnomocnika, który nie złożył wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. W takiej sytuacji przepis art. 134 K.p.a. nie daje organom administracyjnym swobody co do rozstrzygnięć w tym przedmiocie. Zgodnie z treścią powyższego przepisu organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Kategoryczne określenie "organ odwoławczy stwierdza" oznacza obowiązek organu odwoławczego stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania. Inaczej mówiąc, każde uchybienie terminu do wniesienia odwołania powoduje, że organ odwoławczy ma obowiązek stwierdzić to uchybienie, chyba że strona domaga się przywrócenia uchybionego terminu stosownie do art. 58 i nast. K.p.a., a wniosek ten zostanie uwzględniony. W niniejszej sprawie skarżący nie wniósł o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, a zatem organ oceniając stan faktyczny sprawy zobowiązany jest wydać postanowienie na mocy art. 134 K.p.a.

Skargę na powyższe postanowienie z dnia [...] września 2013 r. wniósł K.K. (dalej jako "skarżący") reprezentowany przez radcę prawnego.

Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie:

art. 134 K.p.a. poprzez jego zastosowanie w niniejszej sprawie z uwagi na wniesienie odwołania od decyzji Dyrektora Wojskowej Agencji Mieszkaniowej Oddział w L. z uchybieniem terminu przewidzianego do jego wniesienia,

art. 107 § 1 K.p.a. w związku z art. 129 § 2 K.p.a. poprzez uznanie, że odwołanie zostało wniesione z uchybieniem terminu przewidzianego do jego wniesienia i w związku z tym jest bezskuteczne,

art. 138 K.p.a. poprzez niewydanie przez Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej decyzji, a co za tym idzie nierozpoznanie sprawy co do meritum,

art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 155 K.p.a. poprzez niewydanie decyzji o uchyleniu decyzji Dyrektora Wojskowej Agencji Mieszkaniowej Oddział w L. oraz niewydaniu decyzji uchylającej decyzję przydziału osobnej kwatery stałej nr [...] z dnia [...] stycznia 1997 r., wydanej przez Dyrektora Wojskowej Agencji Mieszkaniowej Oddział Terenowy w D..

Pełnomocnik skarżącego wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz zasądzenie od organu administracji publicznej na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa przez radcę prawnego.

W uzasadnieniu skargi pełnomocnik skarżącego zauważył, że co do zasady stwierdzenie przez Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej uchybienia terminu do wniesienia odwołania powinno skutkować wydaniem przedmiotowego postanowienia. Należy jednak wziąć pod uwagę, że w niniejszej sprawie organ odwoławczy nie wziął pod uwagę, że organ pierwszej instancji nie pouczył skarżącego o możliwości i terminie wniesienia odwołania. Zgodnie zaś z treścią art. 107 § 1 K.p.a. decyzja powinna zawierać m.in. pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie. Jak podnosi się w doktrynie i orzecznictwie, brak pouczenia strony o możliwości wniesienia odwołania od decyzji powoduje, że termin wniesienia odwołania nie biegnie. Strona nie może ponosić negatywnych skutków błędnego pouczenia, które jest integralną częścią decyzji administracyjnej. Tym samym uchybienie przez stronę terminu z powodu błędnego pouczenia przez organ jest uchybieniem bez jej winy; postanowienia analizowanego przepisu korespondują z zasadami dobrej administracji, określonymi w Europejskim Kodeksie Dobrej Administracji, m.in. z zasadą praworządności (art. 4 Kodeksu), zasadą informacji o możliwościach odwołania (art. 19 Kodeksu), zasadą udzielenia informacji (art. 22 Kodeksu) oraz ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego, zawartymi w K.p.a. Należy tu także wymienić zasadę praworządności dotyczącą działania administracji publicznej w jej stosunkach z jednostką (art. 6 K.p.a.), zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa (art. 8 K.p.a.) i zasadę obowiązku udzielania przez organ informacji faktycznej i prawnej, zgodnie z którą, organ administracji powinien czuwać nad tym, aby strona nie ponosiła szkody z powodu nieznajomości prawa (art. 9 K.p.a.). Biorąc wszystkie te zasady pod rozwagę należy przyjąć, że niedopuszczalne jest przerzucanie na stronę negatywnych konsekwencji zastosowania się do pouczenia zawartego w decyzji odnośnie do terminu złożenia środka zaskarżenia. Osoba, która działa w zaufaniu do organu administracji, uznaje, że zamieszczone w decyzji pouczenie jest prawidłowe, zatem stosując się do niego w przypadku jego wadliwości (błędnego pouczenia), nie może być obciążana dodatkowymi czynnościami, takimi jak złożenie wniosku o przywrócenie uchybionego terminu. Chybiony jest argument Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej, co do tego że odwołanie zostało złożone w imieniu strony przez pełnomocnika profesjonalnego. Wymaga bowiem wyraźnego podkreślenia, że w K.p.a. ustawodawca nie dokonał rozróżnienia pełnomocników stron, na profesjonalnych i nieprofesjonalnych. Co za tym idzie, na profesjonalnym pełnomocniku strony nie ciążą większe obowiązki.

Autor skargi podniósł, że naruszenie art. 138 K.p.a. wiąże się z naruszeniem art. 134 K.p.a. i polega na nie rozpoznaniu sprawy co do meritum, poprzez wydanie którejś decyzji wskazanych w art. 138 § 1 K.p.a. Wydanie postanowienia stwierdzającego niedopuszczalność odwołania było błędne, a co za tym idzie organ odwoławczy powinien był rozpoznać sprawę i wydać decyzją utrzymującą zaskarżoną decyzję w mocy, albo wydać decyzję uchylającą zaskarżoną decyzję i orzec co do istoty sprawy. Naruszenie zaś przez organ odwoławczy art. 155 K.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. polega na nie uchyleniu decyzji organu pierwszej instancji oraz nie uchyleniu decyzji przydziałowej z dnia [...] stycznia 1997 r. W niniejszej sprawie po stronie skarżącego występuje słuszny interes w uchyleniu decyzji przydziałowej, albowiem od ponad 12 lat nie korzysta z przydzielonej kwatery, a zgodnie z przepisami ustawy o zakwaterowaniu jest obowiązany do uiszczania opłat z tytułu jej używania.

W odpowiedzi na skargę Prezes WAM wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej jako "p.p.s.a."), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Skarga jest zasadna i skutkuje uchyleniem zaskarżonego postanowienia. W ocenie Sądu organ dopuścił się bowiem naruszenia przepisów postępowania w sposób mogący mieć wpływ na wynik sprawy.

Przedmiotem rozpoznania przez Sąd jest skarga na postanowienie organu wydane na podstawie art. 134 K.p.a. stwierdzające uchybienie przez skarżącego terminu do wniesienia odwołania.

Słusznie zauważył organ, że warunkiem skuteczności czynności procesowej jaką jest wniesienie odwołania jest zachowanie ustawowego terminu do jej dokonania. Organ odwoławczy obowiązany jest zatem w postępowaniu wstępnym zbadać, czy odwołanie zostało wniesione w przewidzianym przepisami terminie. W związku z powyższym, organ winien jednak w pierwszej kolejności ustalić w sposób nie budzący żadnych wątpliwości od kiedy zaczął dla skarżącego biec termin do wniesienia odwołania.

Jak wynika z akt sprawy i z zaskarżonego postanowienia, organ odwoławczy wezwał jedynie organ pierwszej instancji do uzupełnienia akt sprawy i nadesłania potwierdzenia odbioru zaskarżonej decyzji przez pełnomocnika skarżącego oraz zobowiązał tegoż pełnomocnika do wskazania daty doręczenia mu pisma (decyzji) z dnia [...] września 2012 r. Organ odwoławczy nie podjął jednak żadnych kroków w celu ustalenia od kiedy to skarżący dowiedział się, że od ww. pisma organu pierwszej instancji, stanowiącego decyzję administracyjną, przysługuje mu w ogóle odwołanie. Jest to zaś o tyle istotne, że przedmiotowa decyzja nie zawierała pouczenia o przysługującym środku odwoławczym.

Z art. 107 § 1 K.p.a. wynika, że pouczenie strony o prawie wniesienia odwołania jest koniecznym elementem każdej decyzji administracyjnej. Również art. 9 K.p.a. zobowiązuje organ administracyjny do wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy też mają czuwać, aby strony nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek.

Zauważyć również należy, że zgodnie z art. 112 K.p.a., błędne pouczenie w decyzji co do prawa odwołania albo wniesienia powództwa do sądu powszechnego lub skargi do sądu administracyjnego nie może szkodzić stronie, która zastosowała się do tego pouczenia. W piśmiennictwie przyjmuje się, iż w przypadku, gdy organ administracji publicznej błędnie pouczył stronę, że od decyzji nie służy odwołanie i strona nie wniosła odwołania, może skutecznie dopełnić aktu wniesienia odwołania w każdej chwili, gdyż nie utraciła prawa do dopełnienia tej czynności w myśl wyraźnego przepisu prawa. W przypadku zaś, gdy strona wnosi odwołanie w terminie podanym w decyzji, wnosi je skutecznie, jeżeli nawet uchybiła terminowi. Strona, która wskutek błędnego pouczenia wniosła odwołanie w terminie, lecz do niewłaściwego organu, wniosła odwołanie skutecznie ze względu na przepis art. 65 § 1 K.p.a. - patrz Jaśkowska Małgorzata, Wróbel Andrzej, Komentarz bieżący do art. 112 Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2010.

Nie można zatem twierdzić, jak to przyjął Prezes WAM, iż strona, która otrzymała decyzję i wniosła odwołanie z przekroczeniem 14 dni od jej doręczenia, uchybiła terminowi, skoro organ wydający decyzję nie pouczył o prawie i terminie do wniesienia odwołania. Postanowienia art. 112 K.p.a. chronią interes strony, stanowiąc, że nie może ona ponieść szkody z powodu zastosowania się do błędnego pouczenia zawartego w decyzji. Strona tym bardziej nie może ponosić szkody z powodu braku pouczenia o możliwości wniesienia środka zaskarżenia. W ocenie Sądu nie ma zaś znaczenia, że odwołanie zostało złożone w imieniu strony przez pełnomocnika profesjonalnego. Słusznie zauważa bowiem strona skarżąca, że w K.p.a. ustawodawca nie dokonał rozróżnienia pełnomocników stron, na profesjonalnych i nieprofesjonalnych.

Reasumując, w świetle powyższych regulacji prawnych przerzucenie na stronę skarżącą odpowiedzialności za skutki naruszenia przez organ wspomnianych obowiązków i nałożenie na nią, przy braku jakiejkolwiek informacji ze strony organu, obowiązku dokonania czynności w postaci wniosku o przywrócenie terminu zawitego jest bezpodstawne. Potwierdza to treść art. 112 K.p.a., albowiem błędnym pouczeniem jest również brak pouczenia o środkach odwoławczych.

W ocenie Sądu organ odwoławczy nie wyjaśniając w sposób nie budzący żadnych wątpliwości od kiedy zaczął dla skarżącego biec termin do wniesienia odwołania dopuścił się naruszenia art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W dowolny bowiem sposób uznał, że termin do wniesienia odwołania zaczął biec od dnia doręczenia pisma (decyzji) z dnia [...] września 2012 r., tj. od dnia [...] października 2012 r. W związku zaś z brakiem stosownego pouczenia w ww. decyzji, skarżący mógł dowiedzieć się o możliwości wniesienia odwołania w późniejszym terminie. Tym samym, stwierdzenie przez organ, że odwołanie skarżącego z dnia [...] października 2012 r. zostało wniesione przez skarżącego [...] dni po upływie ustawowego terminu przewidzianego dla tej czynności jest co najmniej przedwczesne. Brak ustaleń organu w powyższym zakresie skutkuje koniecznością uchylenia zaskarżonego postanowienia.

Organ mając na uwadze powyższe wskazania Sądu oraz art. 153 p.p.s.a. ponownie rozpozna sprawę.

Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. c orzekł jak w punkcie pierwszym wyroku. Orzeczenie w punkcie drugim wyroku znajduje oparcie w art. 152. Orzeczenie w punkcie trzecim wyroku zostało wydane na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 2 pkt. 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. z 2013 r. poz. 490). O zwrocie nadpłaconego wpisu sądowego orzeczono na podstawie art. 225 p.p.s.a., jak w punkcie czwartym wyroku.