II SA/Gd 858/13

Uzasadnienie

W dniu 27 października 1976 roku Skarb Państwa nabył, na podstawie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r., nr 10, poz. 64 ze zm.), działkę nr [...] o pow. 3,2153 ha, położoną w G., z przeznaczeniem na budowę osiedla mieszkaniowego A w G. (akt notarialny z 27 października 1976 roku - Repertorium A nr [...] na rok 1976). Dla przedmiotowej działki Państwowe Biuro Notarialne prowadziło księgę wieczystą Kw nr [...], w której jako współwłaścicielki nieruchomości wpisane były T. L. (udział 1/4) oraz H. M. P. (udział 3/4).

We wniosku z dnia 23 marca 2009 roku R. P., A. B., Z. P. oraz A. P. - spadkobiercy ww. współwłaścicielek, wyjaśnili, że działka nr [...] została podzielona na 16 działek (w tym działka nr [...]), a Osiedle A w G. zostało zrealizowane, w związku z czym zwrócili się o zwrot działek niewykorzystanych zgodnie z celem wywłaszczenia.

Decyzją z dnia 20 czerwca 2012 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 142 w zw. z art. 136 ust. 3 i art. 216 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 roku, nr 102, poz. 651 ze zm.) - dalej w skrócie jako "u.g.n.", Prezydent Miasta, wykonujący zadania starosty z zakresu administracji rządowej, odmówił wnioskodawcom zwrotu nieruchomości gruntowej położonej w G. przy ul. O., stanowiącej działkę ewidencyjną nr [...] o pow. 362 mkw., km [...], zapisanej w księdze wieczystej prowadzonej przez Sąd Rejonowy Wydział V Ksiąg Wieczystych Kw nr [...], będącej przedmiotem własności Gminy Miasta, znajdującej się w użytkowaniu wieczystym B Spółki z o.o. w G.

W uzasadnieniu organ pierwszej instancji przytoczył treść art. 229 u.g.n., a następnie stwierdził, że w stosunku do przedmiotowej nieruchomości występuje jedna z dwóch przesłanek warunkujących odmowę zwrotu wywłaszczonej nieruchomości wskazanych w tym przepisie, tzn. prawo użytkowania wieczystego działki zostało nabyte z mocy prawa przez B Spółkę z o.o. w G. przed dniem 1 stycznia 1998 roku. Natomiast nie występuje druga z tych przesłanek, ponieważ wpis prawa użytkowania wieczystego do księgi wieczystej nastąpił dnia 24 maja 1999 roku. Organ podkreślił przy tym, że prawo użytkowania wieczystego trwa nieprzerwanie od momentu jego nabycia z mocy prawa w 1997 r. (ze skutkiem od dnia 5 grudnia 1990 r.) do chwili obecnej. Gmina Miasta nie ma zatem w swojej dyspozycji ww. nieruchomości i w związku z tym nie można dokonać jej zwrotu. Z tej przyczyny badanie przesłanki zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia jest bezprzedmiotowe. Na potwierdzenie swojego stanowiska organ przywołał wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 sierpnia 1998 r.,

sygn. IV SA 1687/96, z 20 sierpnia 2008 r., sygn. I OSK 1179/07 oraz z 25 sierpnia 2005 r., sygn. I OSK 4/05.

W odwołaniu od powyższej decyzji A. B., Z. P. i R. P. wniosły o jej uchylenie, zarzucając naruszenie:

- przepisów postępowania, w tym art. 7 i art. 77 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267) - dalej w skrócie jako "k.p.a.", w związku z art. 136 ust. 1 i 3 oraz art. 137 ust. 1 u.g.n. poprzez niedokonanie ustalenia, że przedmiotowa nieruchomość stała się zbędna na cel wywłaszczenia;

- przepisów prawa materialnego tj. art. 136 ust. 1 i 3 w zw. z art. 137 ust. 1 u.g.n. poprzez ich błędną wykładnię skutkującą uznaniem, że nieruchomość nie podlega zwrotowi.

W uzasadnieniu odwołania podniesiono, że wydanie decyzji o odmowie zwrotu nieruchomości byłoby możliwe jedynie po ustaleniu, że nie stała się ona zbędna na cel wywłaszczenia. W art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 1 u.g.n. nie ma bowiem dodatkowej przesłanki "posiadania nieruchomości w dyspozycji Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego". Wśród określonych ustawą przesłanek negatywnych zwrotu nieruchomości nie ma również ustanowienia na niej prawa użytkowania wieczystego. Interpretacja, która prowadzi do ustalenia, że istnieje pozaustawowa przesłanka odmowy zwrotu nieruchomości, musi być błędna, albowiem godzi ona w gwarantowane przez ustawę prawo zwrotu nieruchomości zbędnej na cel wywłaszczenia. Co więcej, interpretacja taka godzi w wartości chronione konstytucyjne. Przypomnieć bowiem należy, że w wyroku z dnia 3 kwietnia 2008 roku, sygn. akt K 6/05 Trybunał Konstytucyjny uznał wprost, że prawo zwrotu nieruchomości zbędnej na cel wywłaszczenia jest przejawem konstytucyjnie chronionej zasady ochrony własności.

W ocenie odwołujących się w stanie faktycznym niniejszej sprawy nie można było wydać decyzji odmownej, jednak - dopóki nieruchomość obciążona jest prawem użytkowania wieczystego - istotnie nie może dojść do przeniesienia jej własności na osoby fizyczne z uwagi na treść art. 232 § 1 Kodeksu cywilnego. W tym stanie rzeczy organ powinien albo zastosować art. 138 § 1 u.g.n. per analogiam, albo podjąć wszelkie możliwe działania zmierzające do wygaszenia prawa użytkowania wieczystego na działce nr [...], co umożliwiłoby jej zwrot (skarżące powołały się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 11 marca 2009 r.,

sygn. I SA/Wa 242/08, oraz poglądy Tadeusza Wosia zaprezentowane w: T. Woś "Wywłaszczenie nieruchomości i ich zwrot", Wydanie 5, Warszawa 2011, str. 483-488).

Decyzją z dnia 27 września 2013 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., Wojewoda utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy przyznał, że w stosunku do działki nr [...] nie ma zastosowania treść przepisu art. 229 u.g.n., z uwagi na fakt niespełnienia jednej z przesłanek wymienionych w tym artykule (nie został zachowany termin ujawnienia prawa użytkowania wieczystego w księdze wieczystej wskazany w tym przepisie).

Jednocześnie jednak organ podkreślił, że w sprawie bezsporne jest, że na przedmiotowej działce istnieje prawo użytkowania wieczystego, przysługujące z mocy prawa B Spółce z o.o. z siedzibą w G. (co potwierdza deklaratoryjna decyzja Zarządu Miasta z dnia 15 grudnia 1997 r., nr [...]).

Wskazując na orzecznictwo Sądu Najwyższego oraz sądów administracyjnych (wyrok SN z dnia 12 maja 1994 r., sygn. akt III ARN 22/94, OSNP 1994/7/108; wyrok SN z dnia 8 października 1998 r., sygn. akt III RN 25/98, Prok. i Pr. 1999/1/53; uchwała SN z dnia 23 września 1993 r., sygn. akt III AZP 13/93, OSA 1994/10/7; uchwała SN z dnia 22 grudnia 1993 r., sygn. akt III AZP 24/93, Baza Orzeczeń LEX nr 10916; wyrok NSA z dnia 16 listopada 2000 r., sygn. akt I SA 1539/99, LEX nr 75555; wyrok WSA w Gdańsku z 13 lutego 2013 r., sygn. akt II SA/Gd 753/12) organ wyjaśnił, że zwrot wywłaszczonej nieruchomości jest w takiej sytuacji niemożliwy, bowiem ani Skarb Państwa, ani jednostka samorządu terytorialnego, z uwagi na ustanowione na nieruchomości użytkowanie wieczyste na rzecz osoby trzeciej, nie ma w swojej dyspozycji tejże nieruchomości i w związku z tym nie może dokonać jej zwrotu. Decyzja o zwrocie nieruchomości wydana w tej sytuacji godziłaby w porządek prawny i byłaby w dniu jej wydania trwale niewykonalna, co skutkowałoby stwierdzeniem jej nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. Gdy na wywłaszczonej nieruchomości objętej wnioskiem o zwrot powstało z mocy prawa prawo użytkowania wieczystego, okoliczność ta stanowi samodzielną, negatywną przesłankę zwrotu, wykluczającą badanie merytorycznych uwarunkowań i przesłanek określonych w art. 136 i art. 137 u.g.n. Skoro w decyzji organ tylko potwierdził stan prawny, wynikający wprost z przepisów prawa, a więc potwierdził fakt objęcia w użytkowanie wieczyste działki, który to stan zaistniał z dniem wskazanym w przepisie będącym źródłem tego prawa (a więc z dniem 5 grudnia 1990 r.), to bez znaczenia jest okoliczność, czy po tej dacie (po 5 grudnia 1990 r.) nieruchomość ta stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, co generowałoby w stosunku do organu obowiązek z art. 136 u.g.n. W związku z zaistnieniem negatywnej podstawy do zwrotu nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], bezcelowym jest bowiem, zdaniem organu odwoławczego, badanie przesłanek określonych w art. 136 i art. 137 u.g.n.

Organ odwoławczy wyjaśnił nadto, że w postępowaniu o zwrot wywłaszczonej nieruchomości starosta nie jest uprawniony do badania ważności umowy sprzedaży albo ważności ustanowienia na nieruchomości użytkowania wieczystego i to bez względu na to czy prawo to powstało z mocy prawa, czy też w drodze czynności prawnej, oraz podkreślił, że z chwilą wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami pogląd o ciążącym na organie administracji obowiązku podejmowania z urzędu wszelkich działań zmierzających do usunięcia przeszkód prawnych zwrotu nie znajduje już jurydycznego usprawiedliwienia (wyrok NSA z dnia 11 grudnia 2009 r., sygn. akt I OSK 1101/09).

W skardze na powyższą decyzję A. B., Z. P. oraz R. P. wniosły o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, a także zasądzenie od organu administracji na rzecz skarżących zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzuciły:

1. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. oraz art. 136 ust. 1 i 3 i art. 137 ust. 1 u.g.n., polegające na nieprawidłowym utrzymaniu w mocy decyzji Prezydenta Miasta z dnia 20 czerwca 2012 roku, mimo że organ pierwszej instancji zaniechał ustalenia, czy wywłaszczona nieruchomość stała się zbędna na cel wywłaszczenia, a także niedokonaniu przez Wojewodę ustaleń w tym zakresie;

2. naruszenie przepisów prawa materialnego - art. 136 ust. 1 i 3 w związku

z art. 137 ust. 1 u.g.n. - poprzez ich błędną wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie skutkujące przyjęciem, że wywłaszczona nieruchomość nie podlega zwrotowi.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że organy obu instancji słusznie doszły do wniosku, iż w stosunku do przedmiotowej nieruchomości nie zachodzą przesłanki zastosowania art. 229 u.g.n., albowiem prawo użytkowania wieczystego ustanowione na tej działce nie zostało ujawnione w księdze wieczystej przed dniem 1 stycznia 1998 r. (dniem wejścia w życie u.g.n.). Jednakże organy nie dokonały żadnego ustalenia, z którego wynikałoby czy nieruchomość ta stała się zbędna na cel wywłaszczenia, czy też nie. Skarżące powtórzyły argumentację zawartą w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji podkreślając, że jakiekolwiek rozważania prawne dotyczące działki numer [...] miały sens jedynie w przypadku wcześniejszego ustalenia czy działka ta stała się zbędna na cel wywłaszczenia, czy też nie. Już sam brak ustaleń, w zakresie stanu faktycznego związanego ze zbędnością działki na cel wywłaszczenia, powoduje, że zarówno postępowanie organu pierwszej, jak i drugiej instancji dotknięte jest istotną wadą, która winna skutkować uchyleniem obu decyzji w całości.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Rozpoznając niniejszą sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (art. 1 § 2 cyt. ustawy).

Z art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) wynika zaś, że sąd - kontrolując legalność decyzji, nie jest związany treścią zarzutów i wniosków skargi. Oznacza to, że sąd ma obowiązek rozpatrzyć sprawę rozstrzygniętą zaskarżoną decyzją dokonując oceny zgodności z prawem całego postępowania administracyjnego i biorąc pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, nawet wtedy, gdy określony zarzut nie został podniesiony w skardze, co też Sąd w niniejszej sprawie uczynił.

Kontrolą legalności w przedmiotowej sprawie objęto decyzję Wojewody z dnia 27 września 2013 r., utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta, wykonującego zadania starosty z zakresu administracji rządowej, z dnia 20 czerwca 2012 r., którą odmówiono skarżącym zwrotu nieruchomości stanowiącej obecnie działkę o numerze [...], położoną w G. przy ul. O., będącej przedmiotem własności Gminy Miasta, gdyż znajduje się ona w użytkowaniu wieczystym B Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w G., które to prawo zostało nabyte przez ww. Spółkę z mocy prawa przed dniem 1 stycznia 1998 roku, a wpisane zostało do księgi wieczystej w dniu 24 maja 1999 roku.

Kontrolowane postępowanie administracyjne o zwrot opisanej powyżej nieruchomości odbywało się na warunkach i w trybie przewidzianym w ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r., nr 102, poz. 651 ze zm.) – dalej w skrócie jako "u.g.n.".

Przepis art. 136 ust. 1 u.g.n. stanowi, że nieruchomość wywłaszczona nie może być użyta na cel inny niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, z uwzględnieniem art. 137, chyba że poprzedni właściciel lub jego spadkobierca nie złożą wniosku o zwrot tej nieruchomości. W razie powzięcia zamiaru użycia wywłaszczonej nieruchomości lub jej części na inny cel niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, właściwy organ zawiadamia poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę o tym zamiarze, informując równocześnie o możliwości zwrotu wywłaszczonej nieruchomości (art. 136 ust. 2 u.g.n.).

Zgodnie z art. 136 ust. 3 u.g.n., poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137 u.g.n., stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Z wnioskiem o zwrot nieruchomości lub jej części występuje się do starosty, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, który zawiadamia o tym właściwy organ. Warunkiem zwrotu nieruchomości jest zwrot przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę odszkodowania lub nieruchomości zamiennej stosownie do art. 140 u.g.n.

Według przepisu art. 137 ust. 1 u.g.n. nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli:

1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo

2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany.

Z powyższych unormowań wynika, że przesłanką warunkującą zwrot wywłaszczonej nieruchomości na rzecz byłych właścicieli i ich spadkobierców jest zbędność nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu.

Z przepisu art. 229 u.g.n. wynika natomiast, że roszczenie o zwrot nieruchomości nie przysługuje, jeżeli przed dniem wejścia w życie ustawy, tj. przed 1 stycznia 1998 r., nieruchomość została sprzedana albo ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej.

W niniejszej sprawie jest bezsporne, że przepis art. 229 u.g.n. nie znajduje w niej zastosowania, ponieważ użytkowanie wieczyste przedmiotowej nieruchomości zostało wprawdzie nabyte przez B Spółkę z ograniczoną odpowiedzialnością w G. z mocy prawa przed dniem 1 stycznia 1998 roku, jednak wpisane zostało do księgi wieczystej dopiero 24 maja 1999 roku.

Problematyczna jest jednakże kwestia wpływu prawa użytkowania wieczystego ustanowionego na wywłaszczonej nieruchomości po dniu 1 stycznia 1998 r. (lub – tak jak w niniejszej sprawie - po tym dniu wpisanego do księgi wieczystej) na możliwość dochodzenia jej zwrotu.

Nie ulega wątpliwości, że materialnoprawną przesłanką zwrotu wywłaszczonej nieruchomości na rzecz jej byłego właściciela lub następcy prawnego jest zbędność nieruchomości na cel wywłaszczenia. Takiego materialnoprawnego wymogu nie stanowi zaś z całą pewnością kwestia władania nieruchomością. Nie oznacza to jednak, że ustanowienie prawa użytkowania wieczystego na wywłaszczonej nieruchomości, lub – tak jak w niniejszej sprawie - wpisanie tego prawa do księgi wieczystej po wejściu w życie aktualnie obowiązującej ustawy o gospodarce nieruchomościami nie ma żadnego znaczenia dla orzekania o zwrocie takiej nieruchomości. Zgodnie bowiem z treścią przywołanego przez skarżące art. 232 § 1 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 2014 roku, poz. 121) – w skrócie "k.c.", jedynie grunty stanowiące własność Skarbu Państwa a położone w granicach administracyjnych miast oraz grunty Skarbu Państwa położone poza tymi granicami, lecz włączone do planu zagospodarowania przestrzennego miasta i przekazane do realizacji zadań jego gospodarki, a także grunty stanowiące własność jednostek samorządu terytorialnego lub ich związków, mogą być oddawane w użytkowanie wieczyste osobom fizycznym i osobom prawnym. W wypadkach przewidzianych w przepisach szczególnych przedmiotem użytkowania wieczystego mogą być także inne grunty Skarbu Państwa, jednostek samorządu terytorialnego lub ich związków (art. 232 § 1 k.c.). Przedmiotem użytkowania wieczystego mogą być zatem wyłącznie nieruchomości gruntowe stanowiące własność Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego albo ich związków.

Należy przy tym wyjaśnić, że problem ten wystąpił już w czasie obowiązywania poprzedniej ustawy z dnia 24 września 1985 r. o gospodarce nieruchomościami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r., nr 30, poz. 127 ze zm.) w związku z wykładnią jej art. 69, regulującego zasady zwrotu wywłaszczonych nieruchomości. W uchwale z dnia 22 grudnia 1993 r., sygn. akt III AZP 24/93 (Baza Orzeczeń LEX nr 10858) Sąd Najwyższy stwierdził, że organ administracji orzeka o zwrocie nieruchomości zbędnej na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu lub umowie sprzedaży na podstawie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. nr 18 poz. 94 ze zm.), jeżeli Skarb Państwa lub gmina władają nieruchomością. Sąd Najwyższy w uzasadnieniu tej uchwały wskazał na brak synchronizacji między uprawnieniem właścicielskim Skarbu Państwa lub gminy do rozporządzania przedmiotem własności, a uprawnieniem poprzedniego właściciela wywłaszczanej nieruchomości lub jego następcy do jej obligatoryjnego zwrotu i przywrócenia własności na jego wniosek w drodze administracyjnoprawnej, jeżeli stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu lub umowie sprzedaży zawartej w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Jednocześnie Sąd Najwyższy zauważył, że analiza stanu prawnego sytuacji, jaki może zaistnieć po wywłaszczeniu nieruchomości, prowadzi do przekonania, że zanim może być podjęta decyzja o zwrocie nieruchomości wywłaszczonej, zbędnej poprzedniemu właścicielowi, powinno nastąpić uregulowanie stanu stosunków prawnych nieruchomości w taki sposób, aby organ administracji miał w swoim władaniu nieruchomość, którą będzie mógł rozporządzać w wykonalnej realnie decyzji o zwrocie nieruchomości wydanej na podstawie art. 69 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym, w ślad za tą uchwałą, utrwalił się pogląd, że nawet brak prawa własności po stronie Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, jeżeli zbycie nieruchomości nastąpiło po dniu 1 stycznia 1998 r., nie stanowi przesłanki negatywnej do orzeczenia zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, zaś na organie administracji ciąży obowiązek doprowadzenia do stanu, w którym Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego władać będzie nieruchomością podlegającą zwrotowi (por. wyrok NSA z dnia 8 maja 2013 r., sygn. I OSK 2485/11; wyrok NSA z dnia 5 lipca 2013 r., sygn. I OSK 410/12; wyrok NSA z dnia 31 maja 2010 r., sygn. I OSK 1069/09; wyrok NSA z 6 listopada 2008 r.,

sygn. I OSK 1477/07; wyrok NSA z dnia 10 lipca 2008 r., sygn. I OSK 557/07; wyrok NSA z dnia 26 marca 2008 r., sygn. I OSK 491/07; wyrok NSA z 29 sierpnia 2006 r., sygn. I OSK 879/05 – wszystkie dostępne w Internecie - www.orzeczenia.nsa.gov.pl; zob. też wyrok NSA z 19 stycznia 1998 r., sygn. IV SA 544/96, Baza Orzeczeń LEX nr 45971; wyrok WSA w Krakowie z 21 września 2011 roku, sygn. II SA/Kr 952/11, Baza Orzeczeń LEX nr 45971).

W konsekwencji prawidłowa wykładnia art. 136 ust. 1 i 3 u.g.n. powinna prowadzić do wniosku, że wyzbycie się wywłaszczonej nieruchomości przez Skarb Państwa bądź jednostkę samorządu terytorialnego lub też ustanowienie na niej prawa użytkowania wieczystego na rzecz osób trzecich (w sytuacjach nieobjętych regulacją art. 229 u.g.n.) nie stanowi automatycznie przeszkody do dochodzenia zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się przy tym, że okoliczność wyzbycia się nieruchomości nie może pociągać za sobą negatywnych skutków dla osoby występującej z roszczeniem o jej zwrot (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 sierpnia 2006 r., I OSK 879/05). Dla biegu postępowania w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości kwestia władania nieruchomością ma zatem takie znaczenie, że nie można wydać decyzji pozytywnej o zwrocie nieruchomości do czasu, kiedy Skarb Państwa lub gmina ponownie znajdzie się w jej władaniu.

Z okoliczności faktycznych ujawnionych w rozpoznawanej sprawie wynika, że w umowie z dnia 27 października 1976 roku, zawartej na podstawie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, określono, że nabycie wskazanej nieruchomości przez Skarb Państwa nastąpiło z przeznaczeniem na budowę osiedla mieszkaniowego A w G. Prawo własności działki, której zwrotu domagają się skarżące, przysługuje obecnie Gminie Miasta, natomiast nieruchomość znajduje się we władaniu B Spółki z o.o. w G., która nabyła prawo użytkowania wieczystego przedmiotowej działki z mocy prawa przed dniem 1 stycznia 1998 roku, jednak prawo to zostało wpisane do księgi wieczystej dopiero 24 maja 1999 roku. Skarżące wnoszą o zwrot ww. działki jako nieruchomości, na której przewidziany w umowie z 1976 r. cel wywłaszczenia nie został zrealizowany, a tym samym jako nieruchomości zbędnej na cel określony w decyzji wywłaszczeniowej w rozumieniu art. 137 ust. 1 u.g.n. Orzekające w sprawie organy administracji nie dokonywały żadnych ustaleń na okoliczność realizacji celu wywłaszczenia na przedmiotowej działce, uznając ustanowienie na niej prawa użytkowania za przeszkodę uniemożliwiającą jej zwrot bez względu na to czy cel ten został zrealizowany, czy też nie, powołując się w tym zakresie na orzecznictwo sądów administracyjnych.

W sytuacji faktycznej, z którą mamy do czynienia w przedmiotowej sprawie, zdaniem Sądu, zaktualizowała się potrzeba podjęcia próby doprowadzenia stosunków prawnych dotyczących przedmiotowej działki do stanu, w którym gmina na powrót będzie władała nieruchomością stanowiącą przedmiot tego postępowania, co umożliwiłoby realizację roszczenia byłego właściciela lub jego spadkobierców o zwrot nieruchomości.

Doprowadzenie do stanu umożliwiającego orzeczenie o zwrocie nieruchomości oznacza odzyskanie władztwa nad nieruchomością, co z kolei wiąże się z koniecznością podważenia czynności prawnych, na mocy których Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego utraciły władztwo nad nieruchomością. Skoro zatem dla rozstrzygnięcia sprawy o zwrot wywłaszczonej nieruchomości niezbędne jest doprowadzenie do sytuacji, w której Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego jest właścicielem nieruchomości nieobciążonej prawem użytkowania wieczystego, nie powinno budzić wątpliwości, że kwestia ważności dokonanej w opisanych warunkach czynności prawnej, która doprowadziła albo do wyzbycia się prawa własności przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego, albo do powstania na nieruchomości prawa użytkowania wieczystego, stanowi zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 5 lipca 2013 r., sygn. I OSK 410/12, www.orzeczenia.nsa.gov.pl, wyrok NSA z dnia 26 marca 2008 r., sygn. I OSK 491/07, LEX nr 505428). W konsekwencji, jeżeli rozstrzygnięcie sprawy o zwrot nieruchomości stało się zależne od wcześniejszego doprowadzenia stosunków prawnych do stanu, w którym wykonalna stanie się decyzja o zwrocie nieruchomości, to organy błędnie przyjęły, że nie miał w sprawie zastosowania art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.

W niniejszej sprawie skarżące stały na stanowisku, że organ powinien podjąć wszelkie możliwe działania zmierzające do "wygaszenia" prawa użytkowania wieczystego na działce nr [...], co umożliwiłoby jej zwrot. W sytuacji, gdy strona żąda usunięcia przeszkody do orzekania o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości w postaci istniejącego prawa użytkowania wieczystego, kwestia ważności decyzji, które doprowadziły do jego powstania, pozostaje zagadnieniem otwartym, uniemożliwiającym organowi administracji kontynuowanie postępowania o zwrot wywłaszczonej nieruchomości.

Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela zacytowany przez organ odwoławczy pogląd Naczelnego Sadu Administracyjnego zawarty w wyroku z dnia 11 grudnia 2009 r., sygn. akt I OSK 1101/09, zgodnie z którym: po pierwsze

- w postępowaniu o zwrot wywłaszczonej nieruchomości starosta nie jest uprawniony do badania ważności umowy sprzedaży albo ważności ustanowienia na nieruchomości użytkowania wieczystego i to bez względu na to czy prawo to powstało z mocy prawa, czy też w drodze czynności prawnej; po drugie - z chwilą wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami pogląd o ciążącym na organie administracji obowiązku podejmowania z urzędu wszelkich działań zmierzających do usunięcia przeszkód prawnych zwrotu nie znajduje już jurydycznego usprawiedliwienia. Należy jednak zauważyć, że ustawodawca wyposażył organy administracji w środki prawne, które mają na celu uzyskanie rozstrzygnięcia o charakterze prejudycjalnym także w takiej sytuacji jak zaistniała w niniejszej sprawie, gdy jedynym podmiotem uprawnionym do wszczęcia postępowania przed innym organem jest wyłącznie strona. Zgodnie bowiem z art. 100 § 1 k.p.a., organ administracji wzywa stronę do dokonania czynności inicjującej stosowne postępowanie (np. do wystąpienia z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji) - w rozpoznawanej sprawie do złożenia wniosku mającego na celu podważenia ważności decyzji, które doprowadziły do nabycia przez B Spółki z o.o. w G. prawa użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości. Do czasu zakończenia takich działań postępowanie w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości powinno zostać zawieszone na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 29 sierpnia 2006 r., sygn. I OSK 879/05; wyrok NSA z dnia 5 lipca 2013 r., sygn. I OSK 410/12; wyrok NSA z dnia 8 maja 2013 r., I OSK 2485/12, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Oznacza to, że w sytuacji, gdy Skarb Państwa lub gmina są właścicielami nieruchomości wywłaszczonej, na której ustanowione zostało prawo użytkowanie wieczystego na rzecz osoby trzeciej, były właściciel (następca prawny) nieruchomości musi mieć stworzoną sposobność dochodzenia ustalenia niezgodności z prawem decyzji administracyjnych, czy też czynności cywilnoprawnych, które doprowadziły do powstania tego prawa. W konsekwencji, do czasu ostatecznego zakończenia postępowania zmierzającego do wyeliminowania przeszkody w postaci istniejącego prawa użytkowania wieczystego, organy właściwe w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości nie są władne wydać decyzji o odmowie zwrotu tej nieruchomości byłemu właścicielowi lub jego następcy prawnemu z tego względu, że Skarb Państwa lub gmina nie władają wywłaszczoną nieruchomością. Prawo do żądania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, która stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, ma bowiem charakter prawa konstytucyjnego (art. 21 ust. 2 oraz art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji). Nie może być zatem ograniczane w sposób naruszający istotę tego prawa ani przez ustawodawcę, ani tym bardziej przez organy administracji publicznej stosujące prawo.

W związku z powyższym Sąd nie podziela przeciwnych poglądów prezentowanych w orzecznictwie, w szczególności zaś wskazanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

W rozpoznawanej sprawie organy z naruszeniem przepisów art. 136 ust. 1 i 3 u.g.n. oraz art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. przedwcześnie rozstrzygnęły w sposób odmowny wniosek skarżących o zwrot działki nr [...], położonej w G. przy ul. O., powołując się na niewładanie przez Gminę przedmiotową działką z uwagi na ustanowienie na niej prawa użytkowania wieczystego. Skoro w toku postępowania administracyjnego skarżące twierdziły, że organ powinien podjąć kroki zmierzające do przywrócenia stanu, w którym Gmina będzie władała przedmiotową nieruchomością (nieobciążoną użytkowaniem wieczystym), to organy zobowiązane były do zawieszenia postępowania w przedmiocie zwrotu nieruchomości do czasu rozstrzygnięcia tej kwestii przez właściwe organy administracji władne wyeliminować z obrotu prawnego decyzje, które stanowiły podstawę powstania prawa użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości, aby umożliwić skarżącym podjęcie kroków prawnych zmierzających do przywrócenia stanu, w którym gmina znowu będzie władała nieruchomością podlegającej zwrotowi. Brak było natomiast podstaw prawnych aby organy orzekające w niniejszej sprawie same występowały z takimi wnioskami do innych organów. Z wnioskiem o wszczęcie postępowania administracyjnego może wystąpić bowiem tylko podmiot, który ma w tym interes prawny, a taki interes przysługuje w tej sprawie skarżącym, a nie organowi. Do czasu zakończenia tych postępowań, postępowanie w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości powinno zostać zawieszone na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.

W okolicznościach niniejszej sprawy organ I instancji powinien był zatem zawiesić postępowanie na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. i na podstawie art. 100 § 1 k.p.a. wezwać skarżące do wystąpienia do właściwego organu o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego w oznaczonym terminie (wnioski skarżących muszą zmierzać do wyeliminowania użytkowania wieczystego stanowiącego przeszkodę do orzekania o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości). Dopiero gdy strona z takim żądaniem nie wystąpi w zakreślonym terminie albo po prawomocnym zakończeniu postępowania administracyjnego organ może przystąpić do rozpatrywania wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi, Sąd uznał, że brak jest jakichkolwiek podstaw prawnych aby możliwość wydania decyzji o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości obciążonej użytkowaniem wieczystym uzasadnić stosowaniem przez analogię art. 138 u.g.n. Przepis ten stanowi, że jeżeli nieruchomość lub jej część podlegająca zwrotowi została oddana w trwały zarząd lub została obciążona prawem użytkowania, prawa te wygasają z dniem, w którym decyzja o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości stała się ostateczna (ust. 1). Najem, dzierżawa lub użyczenie zwracanej nieruchomości wygasa z upływem 3 miesięcy od dnia, w którym decyzja o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości stała się ostateczna (ust. 2). Jest to zatem norma szczególna, regulująca ściśle w niej określone skutki prawne wydania decyzji wywłaszczeniowej, która ani nie może podlegać wykładni rozszerzającej, ani nie może zostać zastosowana do innych stanów faktycznych per analogiam. Z przepisu tego wynika, że istnienie wskazanych w nim - ściśle określonych, obciążeń prawnych nie może stanowić przeszkody do wydania decyzji o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, ponieważ skutkiem decyzji o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości jest ich wygaśnięcie.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 202 § 2 i art. 205 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 roku w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (urzędu (Dz. U. z 2013 r., poz. 461), zasądzając zwrot wpisu sądowego uiszczonego od skargi w kwocie 200 zł oraz zwrot kosztów zastępstwa procesowego w kwocie 291 zł (wynagrodzenie – 240zł i opłaty od pełnomocnictw

– 3 x 17zł).

Ponownie rozpoznając sprawę, organy winny uwzględnić wskazania co dalszego postępowania sformułowane w uzasadnieniu niniejszego rozstrzygnięcia zgodnie z przepisem art. 153 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.