II SA/Bd 1108/13

Uzasadnienie

II SA/Bd 1108/13

UZASADNIENIE

Zaskarżoną do Sądu decyzją z dnia [...] lipca 2013 r. Nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. działając na podstawie art. 1 ust. 2, art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 i ust.4, art. 61 ust. 1, art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, § 3-6 i § 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy wniesionego przez K. S. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia [...] kwietnia 2013 r. o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania części budynku mieszkalnego na biurowy, budowie budynku gospodarczego, budowie miejsc postojowych dla samochodów osobowych oraz budowie zjazdu z ulicy M. na działkach nr [...],[...] położonych przy ul. [...] i [...], obręb M., we W., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję SKO w T.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał na przebieg dotychczasowego postępowania w sprawie, z którego wynika, że:

Wnioskiem z [...] sierpnia 2010 r. M. Z., działając z upoważnienia J. Z. zwróciła się do Prezydenta W. o ustalenie warunków zabudowy dla planowanej przez wnioskodawcę inwestycji. Przedmiotowa inwestycja miała polegać na zmianie sposobu użytkowania części budynku mieszkalnego na biurowy, budowie budynku gospodarczego, budowie miejsc postojowych dla samochodów osobowych oraz budowie zjazdu z ulicy M., na działkach nr [...],[...] położonych przy ul. M. [...] i [...], obręb M., we W.

W dniu [...] kwietnia 2013 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. wydało decyzję Nr [...] o warunkach zabudowy dla wyżej wymienionej inwestycji.

Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy od decyzji SKO w T. Nr [...] wniosła K. S. właścicielka działki nr [...] obręb M. przy ulicy S. we W., sąsiadującej z terenem inwestycji wnioskodawcy.

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy K. S. wniosła o uchylenie decyzji SKO w T. Nr [...] i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez ten organ.

Zaskarżonej decyzji zarzuciła wadliwie przeprowadzoną analizę funkcji, cech zabudowy i zagospodarowania terenu, o których mowa w art. 61 ust 1 -4 ustawy z naruszeniem przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, co doprowadziło do błędnych wniosków z zakresie spełnienia warunków niezbędnych do wydania decyzji o warunkach zabudowy, a także naruszenie art. 7, art. 8 i art. 77 k.p.a., poprzez brak dokładnego wyjaśnienia istotnych dla rozstrzygnięcia okoliczności. Wskazała na naruszenie art. 54 pkt 1 u.p.z.p., poprzez wadliwe i nieprecyzyjne ustalenia w zakresie przedmiotu inwestycji, a także naruszenie art. 107 § 3 k.p.a.

Uzasadniając postawione zarzuty wskazała, że decyzja ustalająca warunki zabudowy jest niezgodna z przepisami, bowiem w sposób dowolny określa parametry dla planowanej inwestycji, przy czym została oparta na nieprawidłowo sporządzonej analizie architektoniczne -urbanistycznej. Wskazała, że:

- organ określając zakres inwestycji nie określił żadnych danych w zakresie miejsc postojowych, ani w zakresie zjazdu. Całkowicie pominął okoliczność, że miejsca postojowe zostały już wybudowane i zrealizowane na podstawie zgłoszenia wykonania robót, co wynika z dokumentacji. Nie wiadomo więc, czy ustalenia warunków dotyczą tych miejsc czy innych miejsc postojowych. Zapewnienie zaś miejsc postojowych i ich liczba winna być przedmiotem analizy urbanistycznej. Skoro decyzja nie zwiera określenia przedmiotu inwestycji poprzez wskazanie wymaganych danych i parametrów technicznych to niemożliwa staje się ocena zgodności projektu budowlanego z tą decyzją, co jest wymagane przez art. 35 ustawy prawo budowlane. W konsekwencji naruszono art. 52 ust. 2 pkt 1 oraz art. 54 pkt 1 i art. 55 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym;

- obszar analizy został ustalony wadliwe, a organ w uzasadnieniu nie wyjaśnił, w jaki sposób i dlaczego został przyjęty określony w decyzji obszar analizy. Obszar ten nie spełnia wymogów § 3 rozporządzenia, bowiem zgodnie z tym przepisem winien być on ustalony wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy;

- analiza w zakresie wskaźników zabudowy nie obejmuje wszystkich działek znajdujących się w obszarze analizy (§ 5 pkt 1 rozporządzenia);

- organ nie wyjaśnił, dlaczego ustalił taką a nie inną linię zabudowy. Jest ona niezgodna z ust. 3 § 4 rozporządzenia, gdyż linia zabudowy nie jest jednolita (tworzy uskok). Nie wiadomo też, jakie działki sąsiednie stanowiły podstawę dla ustalenia tej linii. Na załączniku graficznym winny być wskazane te obiekty, w odniesieniu, do których, wyznacza się linię nowej zabudowy;

- z analizy nie wynika, na podstawie jakich danych określono szerokość elewacji frontowej. Podano jedynie, że szerokość ta jest zgodna z szerokością elewacji frontowej budynków gospodarczych w obszarze analizy jednakże takich danych brak;

- w decyzji dopuszczono lokalizację budynku bezpośrednio przy granicy działek. Analiza urbanistyczna terenu nie zawiera żadnych ustaleń w zakresie lokalizacji budynków gospodarczych w stosunku do granic nieruchomości. W analizie nie podano danych, co do odległości w stosunku do nieruchomości sąsiednich. Możliwość lokalizacji budynków przy granicy z działką sąsiednią stanowi wyjątek;

- ani analiza, ani decyzja nie zawierają żadnych ustaleń w zakresie takiej cechy zabudowy, jak kontynuacja funkcji w zakresie zagospodarowania;

- mapy zasadnicze, które są integralną częścią analizy i decyzji są nieaktualne a więc nie mogą być podstawą do dokonywania jakichkolwiek czynności w zakresie analizy;

- analizę urbanistyczną przeprowadzono wadliwie.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. w zaskarżonej, powołanej na wstępie decyzji wskazało, że każdy ma prawo, w granicach określonych wskazaną ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich (art. 6 ust. 2 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 4 ust. 2 u.p.z.p). Stosownie zaś do art. 61 ust. 1 pkt 1-5, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Organ wyjaśnił, że teren planowanej inwestycji nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, w związku z tym, określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu nastąpiło w drodze decyzji.

Organ podniósł, że w wyniku przeprowadzonej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków wynikających z art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p., stwierdził, że inwestycja objęta wnioskiem spełnia określone przesłanki.

Przedmiotowa inwestycja dostosowana jest do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego, w którym zlokalizowane są budynki mieszkalne, gospodarcze, transportu i łączności oraz usług oświaty. Planowana inwestycja nie narusza zatem zasady dobrego sąsiedztwa. W analizie funkcji oraz cech zabudowy (stanowiącej integralną część decyzji) uwzględniono działki sąsiednie dostępne z tej samej drogi publicznej, z których niejedna pozwala na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji. Organ podał, że w orzecznictwie sądów administracyjnych akcentuje się niedopuszczalność zawężającego rozumienia pojęcia kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników, których rozumienie nie może ograniczać się tylko do zezwalania na powstanie w danym miejscu obiektów tożsamych z już istniejącymi. Oznacza to również, że warunek w zakresie kontynuacji funkcji tylko wówczas nie jest spełniony, gdy projektowana inwestycja jest sprzeczna z dotychczasową funkcją terenu i nie da się z nią w praktyce pogodzić.

Organ dodał, że teren objęty inwestycją posiada dostęp do drogi publicznej - ul. M. Spełniony został zatem wymóg określony w art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p.

Nie budzi wątpliwości, że uzbrojenie terenu jest wystarczające dla inwestycji.

Ponadto, działka nr [...] i [...] nie wymagają zgodnie z art. 5b ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych zmiany przeznaczenia, z gruntów rolnych na cele nierolnicze, tym samym spełniony został wymóg określony w art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p.

Decyzja o warunkach zabudowy pozostaje też w zgodzie z przepisami odrębnymi.

Organ odnosząc się do zarzutów podniesionych we wniosku skarżącej wskazał, że zagospodarowując działkę budowlaną, należy urządzić, stosownie do jej przeznaczenia i sposobu zabudowy, miejsca postojowe dla samochodów użytkowników stałych i przebywających okresowo, w tym również miejsca postojowe dla samochodów, z których korzystają osoby niepełnosprawne. Liczbę i sposób urządzenia miejsc postojowych należy dostosować do wymagań ustalonych w decyzji o warunkach zabudowy, z uwzględnieniem potrzebnej liczby miejsc, z których korzystają osoby niepełnosprawne. Natomiast, ustalenia dotyczące obsługi w zakresie komunikacji i infrastruktury technicznej w decyzji o warunkach zabudowy zapisuje się w szczególności poprzez określenie sposobu zaopatrzenia w wodę, energię elektryczną i cieplną, środki łączności, odprowadzania ścieków i gospodarowania odpadami, a także określenie dostępu do drogi publicznej oraz wymaganej ilości miejsc parkingowych. Tym samym w decyzji o warunkach zabudowy koniecznym jest ustalenie ilości miejsc postojowych oraz określenie, że miejsca postojowe należy urządzić w związku z realizacją określonej inwestycji. Natomiast sposób urządzenia miejsc postojowych następuje w postępowaniu o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę, z uwzględnieniem zapisów decyzji o warunkach zabudowy oraz przepisów § 19-21 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, które regulują odległości wydzielonych miejsc postojowych, oznakowania i usytuowania miejsc postojowych dla osób niepełnosprawnych oraz wielkość i sposób wykonania miejsc postojowych. W zaskarżonej decyzji SKO precyzyjnie określiło ilość miejsc postojowych wskazując, że w granicach rozpatrywanej działki projektuje się budowę [...] miejsc postojowych. Wobec tego, zarzuty skarżącej w tym zakresie są bezzasadne.

Niezasadny jest też zarzut dotyczący braku określenia parametrów technicznych zjazdu z drogi publicznej. Zjazd z drogi gminnej przy ul. M. na teren objęty inwestycją już istnieje i wniosek inwestora o ustalenie warunków zabudowy nie obejmował budowy, czy wykonania innych robót budowlanych, które mogłyby zmienić gabaryty, parametry obiektu, czy też wskaźniki dotyczące zagospodarowania terenu.

Organ odwoławczy, odnosząc się do pozostałych zarzutów podniesionych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy wskazał, że wyznaczenie obszaru analizowanego wokół terenu objętego inwestycją zostało dokonane zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. SKO stwierdziło, że działka budowlana, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, znajduje się w centrum obszaru analizowanego, a odległość między liniami wyznaczającymi granice obszaru analizowanego wynosi nie mniej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy i nie mniej niż 50 metrów.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że ponownie rozpatrując sprawę nie dostrzegło, aby w analizie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu znajdowały się uchybienia mogące mieć wpływ na prawidłowe określenie wskaźnika zabudowy. Ilość uwzględnionych w tabeli nr 3 działek jest tożsama z liczbą działek wpisanych w pozostałe tabele stanowiące element analizy. Liczba wziętych pod uwagę działek objętych obszarem analizowanym pozwala na wyprowadzenie prawidłowych wniosków. W świetle § 5 ust. 2 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań przy ustalaniu wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy dopuszczalne jest uwzględnienie tylko niektórych zabudowanych działek z obszaru analizy.

Odnośnie zarzutu dotyczącego linii zabudowy, organ wskazał, że w przypadku niezgodności linii istniejącej zabudowy na działce sąsiedniej z przepisami odrębnymi, obowiązującą linię nowej zabudowy należy ustalić zgodnie z tymi przepisami. Jeżeli linia istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas obowiązującą linię nowej zabudowy ustala się jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego. Ponadto, w § 4 ust. 4 rozporządzenia dopuszcza się inne wyznaczenie linii nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. W analizie przygotowanej na potrzeby niniejszej sprawy organ stwierdził, że zabudowa na sąsiednich nieruchomościach położnych w analizowanym obszarze, zlokalizowana jest w zróżnicowanych odległościach w stosunku do osi jezdni ulic: S., P., Z. i M. Linia zabudowy budynku mieszkalnego przeznaczonego do zmiany sposobu użytkowania nie ulegnie zmianie, natomiast dla projektowanego budynku gospodarczego wyznacza się nieprzekraczalną linię zabudowy, która jest sytuowana od drogi publicznej w odległości, nie mniejszej niż ukształtowana dotychczasową zabudową. Nie można zatem podzielić poglądu skarżącej, że organ nie wyjaśnił, dlaczego ustalił taką, a nie inną linię zabudowy oraz jakie działki sąsiednie stanowiły podstawę dla ustalenia tej linii.

Organ podał, że zgodnie z § 6 powołanego rozporządzenia, szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od frontu działki wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach na obszarze analizowanym, z tolerancją do 20%. Od frontu działki M. Z. nie powstanie nowa zabudowa; zabudowę od frontu działki stanowi istniejący budynek mieszkalny, który nie zmieni swoich parametrów w zakresie szerokości elewacji frontowej. Natomiast szerokość elewacji frontowej projektowanego budynku gospodarczego wynosi [...] m, co jest zgodne z szerokością elewacji frontowych budynków gospodarczych z obszaru analizy.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie podziela także, zarzutu odnoszącego się do braku w analizie urbanistycznej terenu ustaleń w zakresie lokalizacji budynków gospodarczych w stosunku do granic nieruchomości. Organ wyjaśnił, że stosownie do § 3 ust. 1 rozporządzenia, analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu sporządza się tylko w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. W związku z tym przyczyny lokalizacji budynku gospodarczego w granicy działki zostały wskazane w uzasadnieniu decyzji z powołaniem się na § 12 ust. 2 rozporządzenia. W oparciu o wskazaną regulację oraz po dokonaniu analiz, o których mowa w art. 53 ust. 3 u.p.z.p. SKO w decyzji dopuściło usytuowanie budynku gospodarczego w odległości 1,5 m, w odległości mniejszej niż 1,5 m lub w granicy z sąsiednią działką nr [...] oraz nr [...].

Organ, odnośnie zarzutu zastosowania nieaktualnych map zasadniczych wskazał, że żaden przepis nie nakazuje, aby taka mapa musiała być mapą aktualną, wydaną z określonych zasobów pod konkretną datą. Mapa w oparciu, o którą sporządza się analizę w celu ustalenia warunków zabudowy dla nowopowstałych obiektów powinna odzwierciedlać aktualny w chwili prowadzenia przez organ postępowania stan faktyczny i prawny nieruchomości zlokalizowanych w obszarze analizowanym. W niniejszej zaś sprawie, mapy zasadnicze spełniają warunek aktualności, ukazują istniejący sposób zabudowy i zagospodarowania terenu.

Reasumując, decyzja o warunkach zabudowy została wydana zgodnie z prawem.

Nie zgadzając się z dokonanym rozstrzygnięciem, skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożyła K. S., wnosząc o uchylenie zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T.

Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie:

1. art. 6, art. 7, art. 8, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., poprzez brak dokładnego wyjaśnienia istotnych dla rozstrzygnięcia okoliczności i wyczerpującego zebrania materiału dowodowego, brak wskazania dowodów będących podstawą rozstrzygnięcia oraz oparcia rozstrzygnięcia na dowodach, które nie odzwierciedlają stanu faktycznego;

2. art. 54 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez wadliwe ustalenie w zakresie przedmiotu inwestycji oraz art. 54 ust. 2 poprzez określenie wymagań w zakresie odległości sytuowania obiektu względem granicy;

3. art. 52 ust. 2 pkt 1 i ust. 2 pkt 2 lit. b i c u.p.z.p., poprzez niespełnienie wymogów wniosku o wydanie decyzji zgodnych z wskazanymi przepisami;

4. § 3 pkt 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, poprzez wadliwe ustalenie obszaru analizy;

5. § 5 pkt 1 rozporządzenia, poprzez brak ujęcia w dokonanej analizie wszystkich działek znajdujących się w obszarze analizy;

6. § 4 rozporządzenia, poprzez wyznaczenie linii zabudowy niezgodnie z § 4 ust. 1 i 2 w okolicznościach braku w analizie ustaleń w zakresie dopuszczalności wyznaczenia innej linii zabudowy niż określonej w § 4 ust. 1, 2 i 3 rozporządzenia;

7. § 6 ust. 1 rozporządzenia, poprzez ustalenie szerokości elewacji frontowej budynku gospodarczego mimo braku w analizie ustaleń w zakresie szerokości elewacji dla tego rodzaju obiektów gospodarczych (w analizie wskazano jedynie dane co do budynków mieszkalnych), a także braku określenia w analizie średniej szerokości elewacji w obszarze analizy oraz wadliwego ustalenia tego parametru poprzez ustalenie go jako górnej granicznej wartości (do [...]m) zamiast konkretnej wartości wynikającej ze średniej w granicach 20% tolerancji;

8. art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., poprzez błędne przyjęcie spełnienia warunków określonych w tym przepisie, w zakresie kontynuacji zabudowy i dobrego sąsiedztwa;

9. § 9 ust. 2 rozporządzenia poprzez brak określenia wyników analizy w formie graficznej. Załączony do decyzji załącznik graficzny nr 2a zawiera jedynie określenie obszaru analizowanego, linie rozgraniczające teren i linię zabudowy, a załącznik nr 1 określa jedynie linie rozgraniczającą i linię zabudowy;

10. art. 7 ust. 1, 2 rozporządzenia, poprzez ustalenie niezgodnie z ww. przepisem parametru zabudowy, który nie wynika z tego przepisu tj. maksymalnej wysokości budynku zamiast, jak to określa przepis, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej oraz poprzez dowolne ustalenie tej wysokości z uwagi na brak jakichkolwiek ustaleń w analizie i decyzji co do tego parametru na działkach sąsiednich, co wykluczało prawidłowe zastosowanie przepisu, a także poprzez brak określenia przez autora analizy w oparciu o jakie dane ustalił średni poziom terenu na działkach sąsiednich, a także poprzez wadliwe ustalenie tego parametru poprzez ustalenie go jako górnej granicznej wartości (do [...] m) zamiast konkretnej wartości wynikającej z analizy;

11. art. 8 rozporządzenia, poprzez ustalenie w decyzji wyłącznie kątów nachylenia połaci dachowych i brak ustaleń co do wysokości głównej kalenicy oraz układu połaci dachowych, a także kierunku głównej kalenicy w stosunku do frontu działki, czego wymaga wskazany przepis oraz poprzez brak ustaleń w analizie i decyzji co do tego parametru na działkach sąsiednich, co wykluczało prawidłowe zastosowanie przepisu;

W uzasadnieniu skargi skarżąca wskazała, że dokonana analiza oraz decyzja nie zawierają wymaganych ustaleń dla dokonania ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, a zaskarżona decyzja nie spełnia wymogów art. 107 § 3 k.p.a. W zasadzie nie wiadomo, jaki materiał dowodowy był podstawą ustaleń faktycznych w zakresie parametrów zabudowy i kontynuacji zabudowy.

Wniosek inwestora z dnia [...] sierpnia 2010 r. dotyczył inwestycji określonej jako zmiana sposobu użytkowania budynku mieszkalnego na biurowy, budowa zjazdu oraz budowa budynku warsztatowo-magazynowego o pow. od [...]do [...] m2, usytuowanego w granicy działki. Następnie we wniosku dokonano zmian, poprzez określenie projektowanego budynku jako gospodarczo-magazynowy. Następnie wniesiono o rozszerzenie inwestycji o plac składowy na sprzęt budowlany, dokonano zmiany wniosku z budowy budynku gospodarczo-magazynowego na gospodarczy oraz budowy placu składowego na miejsca postojowe, pozostała treść wniosku nie uległa zmianie. Ostatecznie, zmieniono wniosek poprzez zmianę użytkowania budynku mieszkalnego w części [...]m2, budowa budynku gospodarczego [...]-[...]m2 i miejsc postojowych w liczbie [...] i budowa zjazdu. Nie określono jednak szczegółowych parametrów projektowanego budynku po tej zmianie, jak to miało miejsce w pierwotnym wniosku, ani też nie zmieniono załącznika graficznego do wniosku odpowiadającego zmienionemu wnioskowi. W konsekwencji, zdaniem skarżącej, uznać należy, że załącznika brak, bowiem ten załączony do pierwotnego wniosku nie odnosi się do wnioskowanej inwestycji, skoro została ona zasadniczo zmieniona. Załącznik graficzny nie odzwierciedla danych określonych w zweryfikowanym wniosku, a zgodnie z art. 52 ust. 2 pkt 2 lit. b ustawy wniosek winien zawierać określenie planowanego sposobu zagospodarowania terenu oraz charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu.

Prawidłowa analiza zebranego materiału dowodowego jest istotna również z punktu widzenia oceny kontynuacji zabudowy i dobrego sąsiedztwa. Zmiana bowiem tych wniosków wskazuje na charakter prowadzonej działalności przez wnioskodawcę i cel jakiemu ma ona służyć. Jest wskaźnikiem mającym wpływ na ocenę intensywności wykorzystywania nieruchomości i związanymi z tym uciążliwościami.

Skarżąca zwróciła uwagę, że z wniosku nie wynika ani powierzchnia parkingów, ani ich usytuowanie, co winno mieć odzwierciedlenie w graficznym przedstawieniu zagospodarowania terenu. Nie wiadomo więc, czy ustalano warunki zabudowy dla tych miejsc, czy też warunki dla dodatkowych nowych miejsc postojowych. Tych okoliczności organ również nie wyjaśnił. Jeżeli oprócz już zrealizowanych miejsc postojowych dopuszcza się decyzją dalsze, to oznacza, iż na działce razem może powstać [...] miejsc postojowych, a to ma już bezpośredni wpływ na ocenę intensywności wykorzystania nieruchomości oraz kontynuacji funkcji.

Organ, przed wydaniem decyzji, zobligowany jest w pierwszej kolejności dokonać szczegółowej analizy zabudowy znajdującej się na działkach sąsiednich w zakresie jej funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych, a następnie ustalić cechy i funkcje nowej zabudowy, w konsekwencji ocenić, czy planowana inwestycja będzie stanowiła kontynuację istniejącej zabudowy w zakresie jej funkcji oraz cech.

Nadto, w zakresie funkcji określono budynki jedynie ogólnie, jako mieszkalny, gospodarczy, transportu i łączności, usług oświaty, nie ustalono konkretnych budynków na tych nieruchomościach, które posiadają wskazaną funkcję.

Organ nie odniósł się do zarzutu, że analiza ani decyzja nie zawierają żadnych ustaleń w zakresie takiej cechy zabudowy, jak kontynuacja funkcji w zakresie zagospodarowania. Brak zaś odniesienia się przez organ rozstrzygający sprawę do podnoszonych zarzutów stanowi istotne naruszenie prawa procesowego.

Skarżąca ponownie wskazała, że mapa zasadnicza była nieaktualna, a więc nie mogła być podstawą do dokonywania jakichkolwiek czynności w zakresie analizy.

W ocenie skarżącej, budowa zjazdu była objęta wnioskiem, a więc winny być w tym zakresie dokonane ustalenia warunków dla takowego zjazdu.

Zdaniem skarżącej, niezbędne było precyzyjne określenie parametrów inwestycji, bowiem decyzja o warunkach zabudowy jest wiążąca dla organu wydającego pozwolenie na budowę. Brak powyższy skutkuje naruszeniem przez organ art. 52 ust. 2 pkt 1 oraz art. 54 pkt 1 i art. 55 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, uzasadniającym stwierdzenie nieważności decyzji.

Ponadto, organ pominął zarzuty wniosku skarżącej co do tego, iż w obszar analizy nie wchodzą wszystkie działki w promieniu 50 m i nie odniósł się do wskazanych konkretnych działek, które winny się w tym obszarze znaleźć. Organ ograniczył się do lakonicznego stwierdzenia prawidłowości ustalenia obszaru analizowanego.

Niezasadne są również argumenty organu w zakresie linii zabudowy. Analiza nie zawiera żadnych ustaleń oraz argumentów za przyjęciem innej linii zabudowy poza wskazaniem, jakie odległości istnieją na nieruchomościach sąsiednich. Analiza nie wskazuje też działek, w odniesieniu do których wyznacza się linię zabudowy na podstawie § 3 ust 4. Organ nie może samodzielnie, bez ustaleń analizy, takich ustaleń dokonywać. Wymogów ustalenia takiej linii nie spełnia stwierdzenie zróżnicowanej odległości linii zabudowy.

Nie wiadomo także, w oparciu o jakie okoliczności organ przyjął, iż szerokość elewacji została ustalona zgodnie z szerokością elewacji frontowej budynków gospodarczych, skoro analiza nie określa takich szerokości dla budynków gospodarczych lecz wyłącznie mieszkalnych.

Skarżąca zarzuciła organowi dowolność. Wskazała, że ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji usytuowanej w granicy nieruchomości wymagało analizy przy uwzględnieniu zasady równego traktowania wszystkich stron i przepisów konstytucyjnych o ochronie prawa własności, jak też przepisów art. 140 i 144 k.c. Możliwość lokalizacji budynków przy granicy z działką sąsiednią stanowi wyjątek od ogólnej zasady sytuowania budynków w określonej, minimalnej odległości.

Wadliwie zostały ustalone parametry warunków zabudowy w zakresie wysokości, kąta nachylenia oraz szerokości elewacji frontowej poprzez określenie jedynie górnej granicznej wartości zamiast konkretnej wartości wynikającej z analizy.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie i podtrzymało dotychczasową argumentację zaprezentowaną w sprawie.

W piśmie procesowym z dnia [...] marca 2014 r. zatytułowanym "odpowiedź na skargę", uczestnik postępowania J. Z. wniósł o oddalenie skargi. W ocenie uczestnika postępowania, zaskarżona decyzja jest zasadna i oparta na obszernym materiale dowodowym. Organ w toku postępowania podjął wszelkie czynności niezbędne do wyczerpującego zebrania materiału dowodowego oraz dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. W związku z powyższym, w ocenie uczestnika, podniesione przez skarżącą zarzuty są bezzasadne. Planowana inwestycja jest dostosowana do cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. Ponadto, sporządzona analiza funkcji i cech zabudowy uwzględnia działki sąsiednie dostępnych z tej samej drogi publicznej, co pozwala na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji. Zdaniem uczestnika, wyznaczenie obszaru analizowanego wokół terenu objętego inwestycją zostało dokonane zgodnie z prawem, a ustalenia dotyczące linii zabudowy są sformułowane precyzyjne i wszechstronnie uzasadnione.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do art. 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie "p.p.s.a.", sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. Orzekanie - w myśl art. 135 p.p.s.a. - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa.

Sąd, uwzględniając skargę na decyzję, uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co wynika z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Jeżeli zaś sąd nie stwierdzi tego rodzaju naruszeń prawa, oddala skargę.

Mając na uwadze powyższe zasady, Sąd uznał, że skarga wniesiona w niniejszej sprawie skutkuje uchyleniem zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.

Przedmiotem oceny Sądu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...], którą po rozparzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Kolegium utrzymało w mocy własną decyzję z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania części budynku mieszkalnego na biurowy, budowie budynku gospodarczego, budowie miejsc postojowych dla samochodów osobowych oraz budowie zjazdu z ulicy M., na działkach nr [...],[...],[...] położonych przy ul. M. [...] i [...], obręb M., we W.

Podstawę prawną rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zwanej dalej "ustawą". Sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jak w kontrolowanym postępowaniu, ustala się w drodze decyzji o warunkach zabudowy na wniosek inwestora (art. 4 ust. 2 pkt 2 w związku z art. 59 ust. 1 i art. 52 ust. 1 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy).

Wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków określonych w art. 61 ust. 1 ustawy. Zasada tak zwanego "dobrego sąsiedztwa", opisana w przepisie art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, uzależnia zmianę w zagospodarowaniu terenu, od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. Regulacja taka ma na celu zagwarantowanie ładu przestrzennego, określonego w art. 2 pkt 1 ustawy, jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo - społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno - estetyczne. Określenie cech, do których trzeba dostosować nową zabudowę, jest obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w sprawach warunków zabudowy (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 24 lutego 2005 r. sygn. akt IV SA/Wa 950/04).

Na podstawie analizy takiego obszaru organ sprawdza, czy planowana inwestycja spełnia łącznie wszystkie warunki określone w art. 61 ust. 1 ustawy. Podkreślić trzeba, że treść przytoczonych wyżej przepisów jednoznacznie wskazuje, że organy rozpatrujące wniosek o ustalenie warunków zabudowy są uprawnione do badania przesłanek z art. 61 ust. 1 ustawy, a przepis ten zakreśla granice postępowania wyjaśniającego.

Spór w przedmiotowej sprawie sprowadza się do oceny, czy planowana inwestycja w stosunku do istniejącej w obszarze analizowanym zabudowy stanowi kontynuację funkcji. Organy obu instancji oparły się na sporządzonej w sprawie analizie urbanistyczno – architektonicznej stanowiącej załączniki 2a i 2b do decyzji ustalającej warunki zabudowy.

Ustalenie warunków zabudowy ma miejsce w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i zadaniem tego postępowania jest ocena planowanej inwestycji pod kątem jej zgodności z już istniejącym ładem przestrzennym w rozumieniu art. 2 pkt 1 cyt. ustawy. Dlatego na organach prowadzących postępowanie o ustalenie warunków zabudowy spoczywa obowiązek starannego przeanalizowania tego, czy w danym przypadku zachodzi kontynuacja funkcji w rozumieniu przepisów ustawy, ponieważ od tego zależy zachowanie i kształtowanie ładu przestrzennego w sytuacji braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Podkreślić należy przede wszystkim, że decyzja o warunkach zabudowy jest wydawana na wniosek inwestora. Wynika to z art. 52 ust. 1 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy. W przedmiotowej sprawie wniosek o ustalenie warunków zabudowy został złożony w dniu [...] sierpnia 2010 r. Wówczas inwestor określił charakterystykę inwestycji jako zmianę sposobu użytkowania z budynku mieszkalnego na budynek biurowy oraz zjazd z ulicy M. na działkę nr [...], budowę budynku gospodarczo- magazynowanego o powierzchni = [...]÷[...] m2 usytuowanego w granicy działki (budynek wykonany z płyt warstwowych konstrukcji stalowej). Do wniosku inwestor załączył mapę w skali od 1:1000, która potwierdzała zgodność z oryginałem przyjętym do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu [...] sierpnia 2010 r. pod nr [...].

Następnie wnioskiem z dnia [...] lipca 2011 r. inwestor wniósł o zmianę wniosku o ustalenie warunków zabudowy dokonując charakterystyki inwestycji jako zmianę sposobu użytkowania części budynku mieszkalnego na biurowy, budowę budynku gospodarczego, budowę miejsc postojowych dla samochodów osobowych oraz budowę zjazdu z ulicy M., na działkach nr [...],[...], [...] położonych przy ul. M. [...] i [...], obręb M., we W. Postępowanie w tym zakresie zostało zakończone wydaniem decyzji o ustaleniu warunków zabudowy w dniu [...] kwietnia 2013 r. Inwestor nie złożył wraz z wnioskiem z dnia [...] lipca 2011 r. aktualnej mapy z określeniem granic terenu objętego wnioskiem, przedstawionych na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszar, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1000.

Zgodnie z art. 61 ust. 3 ustawy sporządzenie projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy powierza się osobie wpisanej na listę izby samorządu zawodowego urbanistów albo architektów. W przedmiotowej sprawie Sąd nie kwestionuje uprawnień osoby, która sporządziła projekt decyzji o warunkach zabudowy.

Z pieczęci złożonej na tym dokumencie stanowiącym projekt decyzji o warunkach zabudowy wynika, że został on przygotowany przez R. Ł. (P. Okręgowa Izba Urbanistów nr wpisu: [...]).

Istotne zastrzeżenia budzą jednak załączniki do projektu decyzji, które zostały zaakceptowane przez organ przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy, tworząc z nią integralna całość.

Po pierwsze, w ocenie Sądu, załączniki graficzne do projektu decyzji nie mogą zostać zaakceptowane z tego powodu, że mapa w skali 1:1000 stanowiąca załącznik graficzny nr 1 do decyzji o warunkach zabudowy (k- 37 akt administracyjnych), opisana jako załącznik nr 2a do decyzji organu I instancji jest kopią mapy w skali od 1:1000, która potwierdza zgodność z oryginałem przyjętym do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu [...] sierpnia 2010 r. pod nr [...]. Dokument ten nie został od 2010 uaktualniony. Nie jest on potwierdzony za zgodność z oryginałem, ani też kopią.

Zauważyć należy, że zmieniony wniosek inwestora z dnia [...] lipca 2011 r. o ustalenie warunków zabudowy określał inną charakterystykę inwestycji niż wniosek pierwotny z 2010 r. Konieczne było w tym stanie rzeczy wezwanie inwestora o uzupełnienie wniosku według wymagań art. 52 ust. 2 w związku z art. 64 ustawy, a zwłaszcza zażądanie aktualnej mapy.

Sąd podziela stanowisko utrwalone w orzecznictwie sądów administracyjnych, że projekt decyzji o warunkach zabudowy powinien zostać sporządzony w oparciu o możliwie najbardziej aktualne mapy zasadnicze albo w przypadku ich braku mapy katastralne, gromadzone w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym według podstawy prawnej zawartej w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy (por. wyrok NSA z dnia 2 lutego 2012 r. sygn. akt II OSK 2222/10 publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl.).

Ustalenia warunków zabudowy oparte na nieaktualnych ustaleniach stanu faktycznego, w szczególności mapach, bez uwzględnienia zmian m.in. w stosunkach własnościowych, czy wielkości nieruchomości, są sprzeczne z zasadą uwzględniania w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym prawa własności, wymagań ładu przestrzennego, w tym urbanistyki, czy walorów ekonomicznych przestrzeni (art. 1 ust. 2 pkt 1, 6 i 7 ustawy).

Nie można zgodzić się ze stanowiskiem organu, że przepisy prawa nie nakładają obowiązku posłużenia się aktualną mapą. Zgodnie z treścią art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wniosek o ustalenie lokalizacji celu publicznego powinien zawierać określenie granic terenu objętego wnioskiem, przedstawionych na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujący teren, którego wniosek dotyczy i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w odpowiedniej, wskazanej w tym przepisie, skali. Natomiast z § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003r. Nr 164, poz.1588) – zwanego dalej rozporządzeniem wynika wprost, że granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 m.

Legalną definicję pojęcia "mapy zasadniczej" zawiera art. 2 pkt 7 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2010 r., Nr 193, poz. 1287). Zgodnie z tym przepisem mapą zasadniczą jest wielkoskalowe opracowanie kartograficzne, zawierające aktualne informacje o przestrzennym rozmieszczeniu obiektów ogólnogeograficznych oraz elementach ewidencji gruntów i budynków, a także sieci uzbrojenia terenu: nadziemnych, naziemnych i podziemnych. Zatem z powyższego wynika, że aby mapa ta mogła prawidłowo pełnić swoją rolę, musi zawierać aktualne informacje przestrzenne (porównaj: motywy do wyroku NSA z dnia 18 października 2011 r. sygn. akt II OSK 1455/10). Z pewnością takich aktualnych informacji nie będzie posiadała nieuaktualniona mapa z 2010 r. Nadto podnieść należy, że generalną zasadą, którą muszą kierować się organy przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy, a która wynika z przepisów art. 1 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jest konieczność uwzględniania wymagania ładu przestrzennego, w tym architektury, urbanistyki oraz walorów architektonicznych i krajobrazowych. Powyższe nie będzie możliwe do spełnienia, jeżeli organ wydający decyzje, z uwagi na brak aktualnej mapy, nie będzie posiadał pełnego obrazu sposobu zagospodarowania otoczenia inwestycji.

Po drugie z § 9 ust. 2 ww. rozporządzenia wynika, że część graficzną i tekstową analizy stanowią załączniki do decyzji o warunkach zabudowy, podobnie jak część graficzna decyzji. Fakt, że dany dokument stanowi załącznik do decyzji oznacza, że dokument taki jest jej integralną częścią, a więc winien być opisany (znajdować się powinna na nim informacja, że jest załącznikiem o stosownym numerze do konkretnej decyzji), powinien być podpisany przez osobę podpisującą decyzję (organ lub osobę działającą z jego upoważnienia), przy czym jeśli został sporządzony przez osobę wpisaną na listę izby samorządu zawodowego urbanistów albo architektów - podpis organu poświadcza jedynie fakt, że dokument jest załącznikiem do decyzji organu. Cechą załączników do decyzji jest to, że występują one w obrocie prawnym zawsze razem z decyzją, a więc podlegają doręczeniu stronom razem z decyzją, znajdują się w aktach sprawy razem z decyzją. Wytknąć należy organowi I instancji, że na stanowiących integralną cześć decyzji załącznikach tekstowych i graficznych nie wskazano daty rocznej decyzji, do której ten załącznik został wydany. Nadto załączniki w ogóle nie zostały opisane jako załącznik do konkretnej decyzji administracyjnej z podaniem jej numeru. Tak więc jest niewłaściwy brak podpisania i opisania załączników.

Pomimo powyższych istotnych uchybień organu Sąd mając na uwadze potrzeby przyszłego postępowania stwierdza, że wyznaczenie obszaru analizowanego na nieaktualnej mapie, stanowiącej nieopisany w sposób należyty załącznik do decyzji organu I instancji nastąpiło z naruszeniem § 3 ust. 2 rozporządzenia. Zgodnie z tym przepisem granice obszaru analizowanego wyznacza się wokół działki, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. W niniejszej sprawie opisując granice obszaru analizowanego nie podano w ogóle szerokości frontu poszczególnych działek budowlanych, przylegających do ul. M. objętych wnioskiem, co nie pozwala na ocenę prawidłowości wyznaczenia obszaru analizowanego. Zauważyć należy, że w analizie stanowiącej załącznik graficzny 2a oraz tekstowy 2b do decyzji w ogóle nie posłużono się określeniem trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy. Również w treści samej decyzji nie można doszukać się, jaka odległość stanowiła szerokość frontu działki i jaką szerokość przyjęto do wyznaczenia obszaru analizowanego. Powyższe uchybienie o tyle istotne w przedmiotowej sprawie, ponieważ ma bezpośredni wpływ na wyznaczenie granic obszaru analizowanego. Wiadomo zaś, że prawidłowe wyznaczenie tych granic jest podstawą do dalszej kontroli załącznika w zakresie wytycznych rozporządzenia.

Należy mieć na uwadze, że § 3 ust. 1 i 2 cytowanego rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. określa jedynie minimalną wielkość obszaru analizowanego. Wskazać należy, że organ ustalając granice obszaru analizowanego powinien mieć na względzie ustawową zasadę dobrego sąsiedztwa, określoną w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zasada dobrego sąsiedztwa powinna być interpretowana urbanistycznie, gdyż jej celem jest zachowanie ładu urbanistycznego. Pojęcie "działki sąsiedniej" należy interpretować szeroko, jako nieruchomość lub część nieruchomości położoną w okolicy tworzącej pewną urbanistyczną całość, którą należy określić dla każdego przypadku oddzielnie. W orzecznictwie zwraca się uwagę, że nie można w sposób formalistyczny ograniczać sposobu wyznaczenia granic obszaru analizowanego. Racjonalność urbanistyczna może bowiem wymagać szerszego określenia granic obszaru analizowanego celem wykazania spójności urbanistycznej planowanej inwestycji z obiektami budowlanymi już istniejącymi w sąsiedztwie (por. wyrok NSA z dnia 28 sierpnia 2008 r., sygn. akt II OSK 1533/07, publikowany w zbiorze LEX nr 488467). Wymaga podkreślenia to, że celem przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, co oznacza, że zgodnie z zasadą dobrego sąsiedztwa należy badać wpływ inwestycji na otoczenie w sensie urbanistycznym. Wobec tego w każdym indywidualnym przypadku należy widzieć obszar analizowany jako urbanistyczną całość. Wyznacznikiem spełnienia ustawowego wymogu są zatem faktyczne warunki panujące do tej pory na konkretnym obszarze. Sposób wyznaczenia granic obszaru nie stanowi sztywnej zasady, ważne jest jedynie, aby jego granice nie były mniejsze niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem i nie mniejsza niż 50 m, co jest minimum (porównaj wyrok NSA z dnia 7 lipca 2011 r. sygn. akt II OSK 171/11, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie internetowej www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

W przedmiotowej sprawie, mimo że wyznaczenie wokół działki budowlanej obszaru analizowanego nastąpiło w taki sposób, że działki budowlane, których dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, znajdują się w centrum tego obszaru to brak określenia szerokości frontu działki uniemożliwia wyznaczenie odległości obszaru analizowanego. Przy prawidłowej wykładni przepisu § 3 ust. 2 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. należy przyjąć, że w przypadku inwestycji obejmującej dwie lub więcej działek, "trzykrotność szerokości frontu działki" powinna być rozumiana jako trzykrotność frontu wszystkich działek wchodzących w skład terenu objętego wnioskiem. Zatem oceniając prawidłowość ustalenia obszaru analizowanego dla spornego przedsięwzięcia, organ I instancji, błędnie zastosował § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (por. wyrok NSA z dnia 9 kwietnia 2013 r. sygn. II OSK 116/12 publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Uchybienie organu w zakresie wyznaczenia obszaru analizowania przekreślają na tym etapie sprawy możliwość dalszej oceny zarzutu naruszenia § 5 pkt 1 rozporządzenia, który to przepis dotyczy wyznaczenia wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu. Podobnie należy przyjąć jako daremną ocenę naruszenia § 6 ust. 1 rozporządzenia, który to przepis reguluje wyznaczenie szerokości elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki. Wymagania co do wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy oraz szerokości elewacji frontowej wyznacza się na podstawie danych zaczerpniętych z prawidłowo wyznaczonego obszaru analizowanego.

Skutki wadliwie wyznaczonego obszaru analizowanego przekładają się również na brak możliwości przeprowadzenia na tym obszarze analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy.

Zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a., Sąd orzeka na podstawie akt sprawy. Przy kontroli legalności zaskarżonej decyzji nie można pominąć całości materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy. Pomimo tego, że z uwagi na brak aktualności mapy zasadniczej oraz określenia frontu działki istnieją zastrzeżenia co do wyznaczonego obszaru analizowanego, dalsze obiekcje budzi brak nawiązania przez organ do ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który obowiązuje dla części terenu objętego obszarem analizowanym wg załącznika nr 2a do decyzji o warunkach zabudowy.

Północno- wschodnia część obszaru analizowanego obejmuje teren nieruchomości, dla których obowiązują ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego Uchwałą Nr [...] Rady Miasta W. z dnia [...] stycznia 2006 r. w zakresie obszaru położonego we W. zawartego pomiędzy ulicami: A., M., Z., S., B., B., P., Ł., granicą miasta i ogrodzeniem Z. K. oraz w rejonie ulicy C. pomiędzy ulicami: M., M., Ł., D. i S. (Dz. Urz. Woj. K.-P. Nr 43 z dnia 31 marca 2006 r., poz. 724). Ustalenia powyższego planu dotyczą dokładnie działek o nr [...],[...] [...]. W § 62 powyższego aktu prawa miejscowego wyznaczono teren oznaczony na rysunku planu symbolem 91-MN o funkcji mieszkaniowej jednorodzinnej. Zgodnie z ustaleniami szczegółowymi dotyczącymi terenu 91-MN ustalono jako przeznaczenie podstawowe terenu: funkcję zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej wolnostojącej lub bliźniaczej; jako przeznaczenie dopuszczalne i funkcje uzupełniające:

a) usługi nieuciążliwe wbudowane do wielkości maksymalnej łącznej powierzchni użytkowej 50 m²;

b) komunikację wewnętrzną wraz z obsługą w zakresie miejsc postojowych, garaży

- minimum 1 miejsce postojowe/50 m² pow. użytkowej usług oraz minimum 1 miejsce postojowe/1 mieszkanie. W ustępie 3 ustalono warunki zabudowy i zagospodarowania terenu:

1) nieprzekraczalne linie zabudowy od strony ulic: ul. C. 19-KL* i ul. M. 24-KD* wg rysunku planu;

2) obowiązuje minimalna powierzchnia działek budowlanych:

a) dla zabudowy wolnostojącej - 800 m²,

b) dla zabudowy bliźniaczej - 500 m²;

3) możliwość lokalizacji zabudowy na granicy nieruchomości (oprócz granic frontowych i granic z terenami oznaczonymi innymi symbolami) z zachowaniem przepisów szczególnych;

4) wysokość zabudowy - maksymalnie 13 m;

5) dachy - preferowane wielospadowe o spadkach do 45º;

6) maksymalną powierzchnię użytkową budynków gospodarczych i garażowych (łącznie) do:

a) 50 m² dla każdej wydzielonej działki budowlanej w zabudowie wolnostojącej,

b) 40 m² dla każdej wydzielonej działki budowlanej w zabudowie bliźniaczej;

7) minimum 50% powierzchni terenu biologicznie czynnego dla każdej nieruchomości podlegającej zainwestowaniu.

4. Zjazdy i obsługa komunikacyjna - do dróg publicznych poprzez jeden zjazd na nieruchomość do ul. C. 19-KL* i ul. M. 24-KD.

W ocenie Sądu, powyższe ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jeżeli znajdują się w obszarze analizowanym powinny być wzięte pod uwagę przy określeniu wymagań dotyczących nowej zabudowy z tego względu, że narzucono częściowo już dla ul. M. ład przestrzenny wg powyższego planu zwłaszcza, jeżeli chodzi nieprzekraczalną linię zabudowy oraz rodzaj zabudowy.

Zgodnie z § 4 ust. 1 rozporządzenia, obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Jest to zasada, od której dopuszcza się odstępstwa. W przypadku niezgodności linii istniejącej zabudowy na działce sąsiedniej z przepisami odrębnymi, obowiązującą linię nowej zabudowy należy ustalić zgodnie z tymi przepisami (ust. 2).

Jeżeli linia istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich przebiega, tworząc uskok, wówczas obowiązującą linię nowej zabudowy ustala się jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego (ust. 3). Dopuszcza się inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 (ust. 4).

W decyzji organu I instancji w pkt 1.1 tiret 9 i 10 określono w następujący sposób linię zabudowy – "dla istniejącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego przeznaczonego do częściowej zmiany sposobu użytkowania – bez zmian:

- nieprzekraczalna linia zabudowy – dla projektowanego budynku gospodarczego – po elewacji istniejącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego przeznaczonego do częściowej zmiany sposobu użytkowania – zgodnie z załącznikiem graficznym.

W przedmiotowej sprawie inwestycja została określona jako zmiana sposobu użytkowania części budynku mieszkalnego na biurowy, budowa budynku gospodarczego, budowa miejsc postojowych dla samochodów oraz budowa zjazdu z ulicy M.

W ocenie Sądu, cała planowana inwestycja oprócz zmiany sposobu użytkowania części budynku mieszkalnego na biurowy jest nową inwestycją. Przy jednoznacznym określeniu przedmiotu inwestycji planowanej jako budowa budynku gospodarczego konieczne było, w ocenie Sądu, w pierwszej kolejności rozważenie wyznaczenia nieprzekraczalnej linii zabudowy na podstawie § 4 ust. 1, a wszelkie odstępstwa od tej zasady powinny być uzasadnione w przypadku przyjęcia innego sposobu wyznaczenia tej linii. Organ powinien w swoich rozważaniach w pierwszej kolejności uwzględnić linię zabudowy przy ul. M., na której została już wyznaczona linia zabudowy według ustaleń m.p.z.p.

W orzecznictwie i literaturze prawniczej przyjmuje się, że "działka sąsiednia" w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., to działka położona w obrębie obszaru analizowanego, na którym znajduje się działka inwestora, która nie musi mieć z tą działką wspólnej granicy (A. Plucińska-Filipowicz "Sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Komentarz" LEX/El. 2011 cz. II; red. Z. Niewiadomski "Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz" C.H. Beck 2011 s. 509-511 nb 3; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 14.9.2010 r., II OSK 1368/09; 7.5.2008 r., II OSK 518/07; 18.4.2007 r., II OSK 657/06, Lex 322451). W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalony jest pogląd, że rzeczą osoby uprawnionej, sporządzającej analizę, jest w pierwszej kolejności dokonanie dokładnych ustaleń co do cech zabudowy i zagospodarowania terenu w obszarze analizowanym, tak by możliwe było przeprowadzenie rzetelnych wyliczeń matematycznych, niezbędnych do określenia parametrów planowanej inwestycji. W analizie winny być również zawarte takie dane, które mogą uzasadniać ewentualne odstąpienie od uśrednionych wielkości charakteryzujących cechy zabudowy i zagospodarowania badanego terenu (wyrok NSA z 18.11.2010 r., II OSK 1720/09).

W ocenie Sądu, zastrzeżenia budzi również nazewnictwo zastosowane w decyzji o warunkach zabudowy określające rodzaj planowanej inwestycji, a dokładnie posłużenie się zmianą części budynku mieszkalnego na biurowy. W § 2 pkt 1 lit. a rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. Nr 164, poz. 1589), zwanego dalej rozporządzeniem, wskazano m.in. na rodzaje zabudowy mieszkalnej - jednorodzinną i wielorodzinną, usługowej, produkcyjnej. Posłużenie się w decyzji rodzajem zabudowy "biurowej", powoduje, że na podstawie decyzji objętej taką zmianą użytkowania dopuszczalna byłaby realizacja wszelkich rodzajów biur w tym także przeznaczonych do obsługi działalności uciążliwej.

Należy mieć na uwadze, że rodzaj zabudowy mieszkaniowej określony w decyzji o warunkach zabudowy jest istotną cechą kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu w rozumieniu art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.). Świadczy o tym powołany wyżej § 2 pkt 1 ww. rozporządzenia. Organ powinien posłużyć się przy określaniu rodzaju inwestycji terminem "usługowa", zamiast "biurowa". Natomiast posłużenie się pojęciem "biurowy" powinno znaleźć zastosowanie przy określeniu funkcji zmienianego sposobu użytkowania obiektu, do czego zobowiązuje § 2 pkt 2 ww. rozporządzenia stanowiąc, że ustalenia dotyczące funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu zapisuje się poprzez określenie sposobu użytkowania obiektów budowlanych i sposobu zagospodarowania terenu. Jeżeli planowany budynek usługowy miałby być wykorzystywany na biuro, to powinno znaleźć się w decyzji precyzyjne określenie sposobu użytkowania tego obiektu i ocena zmiany sposobu użytkowania w stosunku do nieruchomości sąsiednich znajdujących się w prawidłowo wyznaczonym obszarze analizowanym.

O rozumieniu pojęcia "sposób użytkowania obiektu budowlanego i zagospodarowania terenu" wypowiedział się NSA w wyroku z dnia 26 maja 2011 r., sygn. akt II OSK 910/10 (publ. Lex nr 1081949) wskazując, że terminem tym posługuje się ustawodawca w art. 59 ust. 1 zd. pierwsze u.p.z.p. stanowiąc, iż zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. W powyższym wyroku Sąd wypowiedział się, że ustawodawca w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie wyjaśnia jednak pojęcia "zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego". Podkreślił, że ustawa ta jest ściśle skorelowana z ustawą z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.). Oba te akty określają jeden zespół złożonych działań, które składają się na proces inwestycyjny. Nie można zatem stosowania przepisów jednej z tych ustaw (i jej przepisów wykonawczych) oddzielić od drugiej, co znajduje odzwierciedlenie w wielu przepisach (np. art. 34 ust. 1, lub art. 33 ust. 2 pkt 3 Prawa budowlanego). W związku z tym, że gospodarowanie przestrzenią należy traktować jako wstęp do podjęcia robót budowlanych, wydaje się, że ratio legis regulacji decyzji o warunkach zabudowy jest stwierdzenie dopuszczalności tych zamierzeń inwestycyjnych, które są reglamentowane przez Prawo budowlane (vide: Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz pod red. prof. Z. Niewiadomskiego, Warszawa 2006, s. 465). W związku z tym w celu zdefiniowania pojęć niewyjaśnionych na gruncie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (i jej przepisów wykonawczych) należy posiłkować się przepisami Prawa budowlanego. Treść pojęcia użytkowania obiektu została częściowo określona normatywnie w art. 71 Prawa budowlanego. Zgodnie z brzmieniem powołanego przepisu przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego rozumie się, w szczególności (więc nie tylko) podjęcie albo zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego lub pracy, warunki zdrowotne, sanitarno-higieniczne, ochrony środowiska, bądź wielkość lub układ obciążeń. Z powyższego wynika zatem, że sposób użytkowania obiektu budowlanego (i jego zmianę) określają wymienione w powołanym wyżej przepisie warunki. Na tej podstawie NSA stwierdził, że uznać należy za uzasadnione stanowisko, że we wniosku o ustalenie warunków zabudowy dla budowy budynku mieszkalno-usługowego powinno się wskazać rodzaje usług, które mają być świadczone w nowopowstałym obiekcie. Uzasadnia to choćby fakt, iż inne są wymagania chociażby dla świadczenia usług weterynaryjnych (przepisy rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 16 sierpnia 2004 r. w sprawie wymagań dla gabinetów weterynaryjnych - Dz. U. Nr 194, poz. 1990, rozporządzenia MRiRW z 16 sierpnia 2004 r. w sprawie wymagań dla przychodni weterynaryjnych - Dz. U. Nr 194, poz. 1991), inne dla prowadzenia punktu przedszkolnego (przepisy rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 31 sierpnia 2010 r. w sprawie rodzajów innych form wychowania przedszkolnego, warunków tworzenia i organizowania tych form oraz sposobu ich działania - Dz. U. Nr 161, poz. 1080), a zupełnie odmienne dla prowadzenia apteki" (przepisy rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 30 września 2002 r. w sprawie szczegółowych wymogów, jakim powinien odpowiadać lokal apteki). Ponadto, wskazanie rodzaju usług, które planuje się świadczyć w obiekcie (np. przychodnia rehabilitacyjna) jest o tyle istotne, że pozwala na uwzględnienie w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu potrzebnej liczby miejsc postojowych, z których korzystają osoby niepełnosprawne (§ 18 ust. 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jaki powinny odpowiadać budynki i usytuowanie).

Sąd orzekający w przedmiotowej sprawie podziela powyższy pogląd i opowiada się za precyzyjnym określeniem rodzaju inwestycji w zakresie świadczonych usług biurowości.

Wobec powyższego należy stwierdzić, że organy przy ustaleniu rodzaju planowanej inwestycji naruszyły § 2 pkt 1 i 2 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy.

W tym stanie rzeczy, Sąd działając na podstawie art. 135, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję wydaną w I instancji z uwagi na naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy. Na postawie art. 152 stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.

Ponownie rozpoznając sprawę organ zastosuje się do wskazań zawartych w uzasadnieniu niniejszego wyroku.