I OSK 2212/12

Uzasadnienie

Wyrokiem z 27 czerwca 2012 r., II SA/Go 359/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim uchylił decyzję Wojewody Lubuskiego z [...] marca 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustanowienia trwałego zarządu do budowli urządzenia wodnego oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Starosty Żagańskiego. W uzasadnieniu Sąd stwierdził, że spór w rozpoznawanej sprawie dotyczy tego, czy w świetle przepisów ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm. – dalej: u.g.n.) istnieje możliwość ustanowienia trwałego zarządu w odniesieniu do jazu, a więc urządzenia wodnego (budowli piętrzącej wodę).

Organ odwoławczy uznał, że Starosta Żagański stwierdzając decyzją z [...] października 2004 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 217 ustawy z 18 lipca 2001 r. – Prawo wodne (obecnie tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 145 – dalej w skrócie: P.w.), przejście z dniem 1 stycznia 2002 r. w trwały zarząd skarżącego nieruchomości nr [...], przeniósł także w trwały zarząd jaz znajdujący się na tej nieruchomości, który stanowi jej część składową. Zdaniem organu, rozpoznając wniosek skarżącego z 13 grudnia 2010 r., organ pierwszej instancji orzekałby ponownie w tej samej sprawie, a zatem naruszyłby wyrażoną w art. 16 k.p.a. zasadę trwałości decyzji ostatecznych.

Sąd nie podzielił tego stanowiska. Zgodnie z art. 43 ust. 1 i ust. 5 u.g.n., oddanie w trwały zarząd następuje w stosunku do nieruchomości, a więc może to być nieruchomość gruntowa zabudowana jak i niezabudowana, jeżeli stanowią odrębny przedmiot własności. W wyroku NSA z 22 października 2010 r., II OSK 1654/09, który wprawdzie dotyczył innego stanu faktycznego a mianowicie kwestii ustalenia podmiotu właściwego do wykonania ekspertyzy stanu technicznego jazu, zasadnie wskazano (biorąc pod uwagę to, że podmiotem właściwym do zapewnienia właściwego funkcjonowania urządzenia wodnego jest jego właściciel), iż właścicielem urządzenia wodnego może być inny podmiot niż właściciel wody. Zobowiązanym bowiem do zapewnienia obsługi, bezpieczeństwa oraz właściwego funkcjonowania urządzenia wodnego znajdującego się na śródlądowych wodach powierzchniowych jest właściciel tego urządzenia (art. 64 ust. 2 P.w.). Oznacza to, że P.w. przewiduje wyjątek od zasady: to co jest na powierzchni przypada gruntowi.

Zgodnie z art. 217 ust. 1 P.w., z dniem wejścia w życie ustawy stanowiące własność Skarbu Państwa wody oraz grunty pokryte tymi wodami przechodzą w trwały zarząd odpowiednio – urzędów morskich, regionalnych zarządów gospodarki wodnej, parków narodowych, stosownie do art. 11 ust. 1 pkt 1-3. Przepis ten przewiduje zatem przejście w trwały zarząd wód oraz gruntów pokrytych tymi wodami. Słusznie więc stwierdził skarżący, powołując się w tym zakresie na cytowany wcześniej wyrok Naczelnego Sądy Administracyjnego, że przepis ten nie dotyczy przejścia w trwały zarząd urządzeń wodnych. Otóż Sąd ten stwierdza, że regulacja powyższa jest konsekwencją relacji istniejących między P.w., a u.g.n. Mianowicie przepis art. 14a ust. 1 P.w. stanowi, że grunty pokryte wodami powierzchniowymi płynącymi, stanowiącymi własność Skarbu Państwa, są zasobem nieruchomości Skarbu Państwa, do którego nie stosuje się przepisów u.g.n. Odpowiednia regulacja znajduje się w u.g.n., której art. 21a stanowi, że w skład zasobu nieruchomości Skarbu Państwa, o którym mowa w art. 21, nie wchodzą grunty pokryte wodami powierzchniowymi płynącymi, w rozumieniu P.w. W myśl art. 21 tej ustawy do zasobu nieruchomości Skarbu Państwa należą nieruchomości, które stanowią przedmiot własności Skarbu Państwa i nie zostały oddane w użytkowanie wieczyste, oraz nieruchomości będące przedmiotem użytkowania wieczystego Skarbu Państwa. Przyjąć zatem należy, że mimo tego, iż Skarb Państwa jest właścicielem wody i gruntów pokrytych tymi wodami, a także urządzenia wodnego jakim jest przedmiotowy jaz, to trwały zarząd może należeć do różnych podmiotów.

Pogląd ten nie jest odosobniony w orzecznictwie sądowym: wody stojące oraz wody w rowach znajdujące się w granicach nieruchomości gruntowej stanowią własność właściciela tej nieruchomości według zasady: czyją własność stanowią grunty, tego własnością jest woda. Własność gruntu przesądza o własności wody. Inaczej kształtują się stosunki prawne wody płynącej i jej związku z gruntem. Woda płynąca jest wodą publiczną i własność wody przekłada się na własność gruntu pod wodą w granicach określonych liniami brzegów, co wynika z brzmienia art. 14, 17 i 18 Prawa wodnego (J. Szachułowicz, Prawo wodne. Komentarz, s. 39). Jednak własność wody nie przekłada się automatycznie na własność urządzeń wodnych, bowiem przepisy Prawa wodnego nie stoją na przeszkodzie, aby kto inny był właścicielem wody, a kto inny właścicielem urządzeń wodnych (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 stycznia 2009 r. II OSK 1874/07).

Uwzględniając powyższą argumentację Sąd uznał, że decyzja Starosty Żagańskiego z [...] października 2004 r., nr [...], wydana na podstawie art. 217 ust. 1 P.w., stwierdzająca przejście w trwały zarząd skarżącego działki nr [...], a więc wody i gruntu pokrytego wodami, nie oznacza przejścia w trwały zarząd skarżącego również przedmiotowego jazu. Skoro zatem budowle wodne mogą stanowić przedmiot odrębnej własności, to trafne jest stanowisko skarżącego, że nie są one częściami składowymi gruntów. Wbrew więc twierdzeniu organów obu instancji istnieje możliwość ustanowienia trwałego zarządu w odniesieniu do przedmiotowego jazu, jako urządzenia wodnego.

Powyższy wyrok został zaskarżony w całości poprzez wniesienie skargi kasacyjnej. Sądowi I instancji zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj. art. 43 ust. 1 i 5 w zw. z art. 4 pkt 1 u.g.n. przez błędną jego wykładnię, w postaci mylnego rozumienia tej normy przez uznanie, że zastosowanie tego przepisu dla rozstrzygnięcia Sądu było uzasadnione.

Wskazując na powyższe wniesiono o 1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gorzowie Wlkp. do ponownego rozpoznania oraz 2) zasądzenia kosztów postępowania wedle norm przepisanych.

W uzasadnieniu tej skargi kasacyjnej podniesiono, że Prawo wodne nie reguluje ani sposobu, ani formy ustalenia własności urządzenia wodnego, a nawet nie określa charakteru mienia - zwanego urządzeniem wodnym. Nie oznacza jednak, że w takiej sytuacji należy sięgnąć do unormowań ustawy o gospodarce nieruchomościami, do czego nie odsyła zarówno ustawa - Prawo wodne, jak i nie reguluje swym zakresem ustawa o gospodarce nieruchomościami.

Odnosząc się do powołanych przez Sąd przepisów ustawy należy zauważyć, że w myśl art. 43 ust. 1 u.g.n. trwały zarząd jest formą prawną władania nieruchomością przez jednostkę organizacyjną. W myśl regulacji zawartej w ust. 5 - nieruchomości stanowiące przedmiot własności lub przedmiot użytkowania wieczystego SP oddaje się w trwały zarząd państwowej jednostce organizacyjnej, chyba że odrębne przepisy stanowią inaczej. Natomiast zgodnie z art. 4 pkt 1 u.g.n. przez nieruchomości gruntowe należy rozumieć grunt wraz z częściami składowymi z wyłączeniem budynków i lokali, jeżeli stanowią odrębny przedmiot własności.

Powyższe przepisy są zgodne z art. 46 k.c., w myśl którego nieruchomościami są części powierzchni ziemskiej stanowiące odrębny przedmiot własności (gruntu), jak również budynki trwale z gruntem związane lub części takich budynków, jeżeli na mocy przepisów szczególnych stanowią odrębny od gruntu przedmiot własności.

Biorąc pod uwagę powyższe skarżący kasacyjnie za błędne uważa stanowisko Sądu, że organy I i II instancji naruszyły art. 43 ust. 1 i 5 u.g.n. Organy administracyjne zachowały się zgodnie z zasadą, iż dozwolone jest tylko to co prawo przewiduje. Powoływana w brzmieniu cyt. wyżej przepisów ustawa precyzuje, że oddanie w trwały zarząd następuje w stosunku do nieruchomości, a więc może to być nieruchomość gruntowa zabudowana, jak również niezabudowana. W trwały zarząd może być też oddana nieruchomość budynkowa czyli nieruchomość gruntowa oddana w użytkowanie wieczyste, zabudowana budynkiem będącym własnością użytkownika wieczystego. Niemniej w przedstawionej sprawie nie zachodzi żadna z sytuacji o których mowa. Zatem, Sąd uwzględniając skargę skarżącego naruszył prawo materialne przez błędną jego wykładnię w postaci mylnego rozumienia normy prawnej poprzez przyjęcie, iż jaz jako budowla w rozumieniu art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego i jako urządzenie wodne wymienione art. 9 pkt 19 Prawa wodnego - służące kształtowaniu zasobów wody oraz korzystania z nich może być oddany w trwały zarząd skarżącemu na podstawie art. 43 ust 1 i 5 u.g.n., co miało wpływ na wynik sprawy. Organy administracyjne stosują prawo, nie mogą natomiast korygować czy też uzupełniać przepisów ustawy do czego doszłoby niewątpliwie przy zastosowaniu art. 43 ust 1 i 5 w związku z art. 4 u.g.n., a także art. 46 k.c. do jazu będącego przedmiotem postępowania administracyjnego.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną wniesiono o jej oddalenie jako pozbawionej usprawiedliwionych podstaw oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Podniesiono w niej w szczególności, że skarżący podziela w pełni interpretację przepisów prawa zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Zawarto w niej również obszerną polemikę z zarzutami skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W postępowaniu przed NSA prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu (art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270, zwanej dalej p.p.s.a.). NSA jako sąd II instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie.

Skarga kasacyjna nie mogła być uwzględniona, albowiem podniesione w niej zarzuty przeciwko zaskarżonemu wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim (naruszenia art. 43 ust. 1 i 5 w zw. z art. 4 pkt 1 u.g.n. przez błędną ich wykładnię) nie są trafne.

Po pierwsze, należy podkreślić, że przedmiotem trwałego zarządu zgodnie z art. 43 ust. 1 i 5 u.g.n. są wszystkie rodzaje nieruchomości, a nie tylko nieruchomości gruntowe. Zatem definiując pojęcie nieruchomości, którym posługuje się ustawa, należy odwołać się do art. 46 § 1 k.c., a nie w art. 4 pkt 1 u.g.n., gdzie zawarta jest jedynie definicja nieruchomości gruntowej (por. wyrok NSA z 7 grudnia 2010 r., I OSK 1752/10). Po pojęciem nieruchomości należy zatem rozumieć grunty, budynki i lokale, stanowiące przedmiot odrębnej własności, a nie tylko grunty (zabudowane lub niezabudowane). Budowlę (urządzenie wodne) taką jak jaz, niewątpliwie zaliczyć trzeba do kategorii nieruchomości określonej mianem budynku. Za takim rozumieniem tego pojęcia przemawiają względy wykładni systemowej – por. np. art. 2 pkt 1 i 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.). Trudno bowiem uznać taką budowlę za rzecz ruchomą, ze względu na jej połączenie z gruntem w taki sposób, że nie jest możliwe jej odłączenie bez uszkodzenia. Ta okoliczność też skłania do stwierdzenia, że budowla jest nieruchomością. W kontekście fizycznym stanowi ona część składową gruntu w rozumieniu art. 48 k.c., gdyż jest trwale z gruntem związana, ale w świetle przepisu art. 47 § 1 k.c. nie może ona wchodzić w skład nieruchomości gruntowej, gdyż nie dzieli losu prawnego gruntu, o czym świadczą przepisy Prawa wodnego. Zatem budowla taka stanowi nieruchomość wyodrębnioną od gruntu, uzupełniającą ustawowy katalog nieruchomości, na mocy przepisów szczególnych Prawa wodnego. W związku z tym, że Prawo wodne nie reguluje zasad gospodarowania nieruchomościami Skarbu Państwa (poza gruntami pokrytymi wodą płynącą, dla których tworzy odrębny zasób mienia - art. 14a), nieruchomości obejmujące budowle wodne na gruntach pokrytych wodami płynącymi, ze względu na brak innych uregulowań, wchodzą w skład zasobu nieruchomości, o którym mowa w art. 21 u.g.n., a tym samym mogą być oddane w trwały zarząd na podstawie przepisów art. 43 ust. 1 i 5 tej ustawy.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za niemającą usprawiedliwionych podstaw i na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.

Wniosek Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej we Wrocławiu o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego nie został uwzględniony, ponieważ strona ta w postępowaniu kasacyjnym była reprezentowana przez Zastępcę Dyrektora P. P., a zatem stosownie do art. 205 § 1 p.p.s.a. zobowiązana była do przedstawienia zestawienia poniesionych przez nią niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego, czego nie zrobiła przed zamknięciem rozprawy bezpośrednio poprzedzającej wydanie niniejszego wyroku.