II SA/Gl 1669/13

Uzasadnienie

Wnioskiem z [...] r. Spółka z o. o. "A" z siedzibą w C. wystąpiła do Prezydenta Miasta C. o przekształcenie przysługującego jej prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości położonej w C. przy ul [...], obejmującej działki nr "1", nr "2", nr "3", nr "4", nr "5", nr "6" nr "7", nr "8", nr "9" nr "10", nr "11", nr "12", nr "13" o powierzchni łącznej [...]ha. Jednocześnie wniosła o rozłożenie na raty, na okres [...] lat ustalonej z tytułu przekształcenia opłaty.

Po przeprowadzeniu postępowania, organ I instancji, decyzją z [...]r. nr [... orzekł o przekształceniu na rzecz Spółki z o. o. "A" z siedzibą w C. posiadanego przez nią prawa użytkowania wieczystego w prawo własności ww. nieruchomości położonej w C. przy ul. [...], ujawnionej w księdze wieczystej nr [...] oraz o ustaleniu opłaty za przekształcenie w wysokości [...]zł. Decyzją tą ustalono także obowiązek jednorazowego uiszczenia tej opłaty odmawiając jej rozłożenia na raty. Ustanowiono też hipotekę przymusową na rzecz Skarbu Państwa w celu zabezpieczenia należności związanych z opłatą za przekształcenie. W uzasadnieniu decyzji Prezydent Miasta C. stwierdził, że wnioskodawczyni spełniła przesłanki określone przepisami ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz. U. z 2012 r., poz. 83 ze zm., zwanej dalej ustawą z dnia 29 lipca 2005 r.). Uzasadniając natomiast odmowę rozłożenia na raty ustalonej opłaty wskazał, że zarówno przepisy ustawy z dnia 30 kwietnia 2004 r. o postępowaniu w sprawach dotyczących pomocy publicznej, jak i wydanego w ramach delegacji ustawowej rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 29 marca 2010 r. w sprawie zakresu informacji przedstawionych przez podmiot ubiegający się o pomoc de minimis (Dz. U. Nr 53, poz. 311, zwanej dalej rozporządzeniem RM z dnia 29 marca 2010 r.) nie przewidują możliwości odstępstwa przez organ rozpoznający wniosek o udzielenie pomocy publicznej od uzyskania określonych tym rozporządzeniem dokumentów i informacji. Spółka z o. o. "A" z siedzibą w C. istnieje natomiast krócej niż 3 lata i tym samym nie może przedłożyć wymaganych rozporządzeniem sprawozdań finansowych za okres 3 ostatnich lat obrotowych.

W odwołaniu od tej decyzji Spółka z o.o. "A" z siedzibą w C. zarzuciła organowi I instancji naruszenie przepisu art. 107 ust. 1 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej i art. 37 ustawy z dnia 30 kwietnia 2004 r. o postępowaniu w sprawach dotyczących pomocy publicznej (Dz. U. z 2007 r. Nr 59, poz. 404, zwanej dalej ustawą z dnia 30 kwietnia 2004 r. lub ustawą o postępowaniu w sprawach dotyczących pomocy publicznej) poprzez przyjęcie, iż nie spełnia ona wymagań uprawniających ją do otrzymania pomocy publicznej w postaci rozłożenia na raty opłaty z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Zarzuciła ponadto organowi I instancji naruszenie przepisu art. 6 kpa w związku z art. 37 ust. 2a ustawy z dnia 30 kwietnia 2004 r. oraz § 2 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z 29 marca 2010 r. poprzez przyjęcie, iż ustawa uprawnia Radę Ministrów do zawężenia w drodze rozporządzenia kręgu podmiotów ubiegających się o pomoc de minimis. Wniosła o uchylenie decyzji Prezydenta Miasta C., w części dotyczącej odmowy rozłożenia na raty ustalonej opłaty za przekształcenie oraz o orzeczenie o rozłożeniu opłaty z tytułu przekształcenia na 20 rocznych rat. Jednocześnie odwołująca się zaznaczyła, że nie kwestionuje faktu, iż jej wniosek o rozłożenie na raty opłaty z tytułu przekształcenia mieści się w zakresie pomocy publicznej i w związku z tym zasadnym jest stosowanie w jej przypadku dotyczących takiej pomocy przepisów Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, ustawy o postępowaniu w sprawach dotyczących pomocy publicznej oraz rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie zakresu informacji przedstawionych przez podmiot ubiegający się o pomoc de minimis. Zarzuciła jednak, iż błędne jest stanowisko organu pierwszej instancji jakoby nie było możliwe rozłożenie na raty opłaty z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego z uwagi na "rzekome" niespełnienie wymagań wynikających z rozporządzenia RM z dnia 29 marca 2010 r., tj. nieprzedłożenia sprawozdań finansowych za okres ostatnich trzech, pomimo, że Spółka istnieje krócej niż trzy lata - utworzono ją bowiem [...]r. Zdaniem odwołującej zarówno z ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, jak i ustawy o postępowaniu w sprawach dotyczących pomocy publicznej, która w ocenie odwołującej nie zawęża zakresu podmiotowego pojęcia "podmiot ubiegający się o pomoc" nie wynika, aby podmiot ubiegający się o pomoc publiczną zobowiązany był do prowadzenia działalności gospodarczej przez okres co najmniej 3 lat. Wobec tego odmowa rozłożenia na raty opłaty z tytułu przekształcenia sprzeciwia się też wynikającemu z art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, obowiązkowi równego traktowania podmiotów wobec prawa.

Po rozpoznaniu tego odwołania Wojewoda [...] zaskarżoną decyzją z dnia [...]r. nr [...], wydaną z powołaniem się na treść art. 104, art. 138 § 1 pkt 2 kpa w związku z art. 3 ust. 1a oraz art. 1 ust. 1b pkt 2 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, uchylił decyzję Prezydenta Miasta C. w całości i odmówił Spółce z o.o. "A" z siedzibą w C. przekształcenia w prawo własności przysługującego jej prawa użytkowania wieczystego objętych postępowaniem działek. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia potwierdził ustalenia organu pierwszej instancji, że Spółka z o.o. "A" spełnia określone w art. 1 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. warunki do przekształcenia przysługującego jej do objętych wnioskiem działek gruntu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Zdaniem organu odwoławczego prawidłowo też została ustalona przez organ pierwszej instancji opłata z tytułu przekształcenia o jakiej mowa w art. 4 ust. 2 tej ustawy. Opłatę tę ustalono w oparciu o operat szacunkowy z dnia [...]r. sporządzony przez uprawnionego rzeczoznawcę zgodnie z art. 67 ust. 3a i art. 69 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. nr 207, poz. 2109 ze zm.). Również zdaniem Wojewody [...] brak było podstaw do rozłożenia opłaty za przekształcenie na raty. W tym względzie organ odwoławczy stwierdził, że rozłożenie tej opłaty na raty byłoby udzieleniem odwołującej pomocy publicznej, którą można otrzymać jedynie wówczas, gdy spełnione zostaną wszystkie przesłanki wskazane w przepisach o pomocy publicznej, do uwzględnienia których odsyła art. 5a ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. Przepisami regulującymi problematykę pomocy publicznej są w szczególności ustawa z dnia 30 kwietnia 2004 r. o postępowaniu w sprawach dotyczących pomocy publicznej, Traktat Amsterdamski zmieniający Traktat o Unii Europejskiej oraz wydane na jego podstawie rozporządzenie Komisji Europejskiej nr 1998/2006 z 15 grudnia 2006 r. w sprawie stosowania art. 87 i art. 88 Traktatu do pomocy de minimis. W świetle przytoczonych przepisów wszelka pomoc przyznawana przez państwo członkowskie Unii Europejskiej lub przy użyciu zasobów państwowych w jakiejkolwiek formie, która zakłóca lub grozi zakłóceniem konkurencji poprzez sprzyjanie niektórym przedsiębiorstwom lub produkcji niektórych towarów, jest niezgodna ze wspólnym rynkiem w zakresie, w jakim wpływa na wymianę handlową między państwami członkowskimi. Podmiot wnioskujący o udzielenie pomocy publicznej (de minimis), w myśl przepisów art. 37 ust. 1 ww. ustawy z 30 kwietnia 2004 r. oraz rozporządzenia Rady Ministrów z 29 marca 2010 r. w sprawie zakresu informacji przedstawionych przez podmiot ubiegający się o pomoc de minimis zobowiązany jest do dostarczenia organowi wymaganych przepisem dokumentów, dotyczących okresu 3 ostatnich lat, w tym sprawozdań finansowych za ten okres. Wymóg przedłożenia sprawozdań finansowych za okres ostatnich 3 lat należy przy tym odczytywać literalnie, nie dopuszczając interpretacji, czy też modyfikacji tego wymogu z tego powodu, iż odwołująca jako podmiot gospodarczy istnieje od dwóch lat. Trzyletni okres rozliczeniowy, o którym jest mowa w ww. przepisie należy uznać za minimalny i wystarczający dla określenia kondycji finansowej podmiotu gospodarczego, przekładającej się na jego wiarygodność jako spłacającego raty zadłużenia wobec Skarbu Państwa. Ponieważ odwołująca z oczywistych względów nie może przedłożyć wymaganych sprawozdań finansowych za okres 3 lat to nie jest możliwym dokonanie rzetelnej analizy jej możliwości finansowych, zapewniających zabezpieczenie spłaty ewentualnego długu wobec Skarbu Państwa. Brak możliwości spełnienia przez odwołującą wymogów stawianych przepisami prawa przesądza zdaniem Wojewody o odmowie udzielenia jej pomocy publicznej w postaci rozłożenia zobowiązania finansowego na raty, co prawidłowo wskazał organ I instancji.

Dalej organ odwoławczy stwierdził, że postępowanie o przekształcenie jest postępowaniem wnioskowym. Decyzja o przekształceniu ma charakter konstytutywny. Wnioskowany charakter przekształcenia oznacza, że może być ono dokonane jedynie zgodnie z wnioskiem. Gdy strona złożyła wniosek o rozłożenie opłaty za przekształcenie na raty oświadczając jednocześnie, że z uwagi na sytuację finansową nie ma możliwości jednorazowego uiszczenia opłaty, która to sytuacja zachodzi w niniejszej sprawie, to gdy rozłożenie na raty nie jest dopuszczalne, przekształcenie nie jest w ogóle możliwe. Jest ono bowiem ściśle powiązane z obowiązkiem uiszczenia opłaty za przekształcenie. Złożenie deklaracji o braku możliwości spełnienia wynikającego z art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. obowiązku uiszczenia opłaty za przekształcenie uniemożliwia przekształcenie. Przyjęcie odmiennego stanowiska prowadziłoby bowiem do wniosku, że możliwe jest przekształcenie bez konieczności wniesienia wymaganej opłaty.

W skardze do sądu administracyjnego na powyższą decyzję Wojewody [...] pełnomocnik "A" Sp. z o.o.w C. wniósł o uchylenie decyzji organów obu instancji jako jego zdaniem wydanych z naruszeniem przepisu art. 107 ust. 1 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 30 kwietnia 2004 r. o postępowaniu w sprawach dotyczących pomocy publicznej oraz § 2 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 29 marca 2010 r. poprzez przyjęcie, iż skarżąca nie spełnia wymagań uprawniających ją do otrzymania pomocy publicznej w postaci rozłożenia na raty opłaty z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości w prawo własności oraz naruszeniem przepisu art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości poprzez przyjęcie, że skarżąca nie spełnia przesłanek do przekształcenia użytkowania wieczystego nieruchomości w prawo własności. Nadto wniósł o zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi powtórzono argumentację przedstawioną wcześniej w odwołaniu. Dodatkowo powołano się na definicję beneficjenta pomocy publicznej zawartą w art. 2 pkt 16 ustawy z dnia 30 kwietnia 2004 r., która nie zawiera kryterium długości istnienia bądź prowadzenia działalności gospodarczej przez podmiot występujący o pomoc publiczną. W konsekwencji takiego zawężenia nie można wyprowadzić też z rozporządzenia RM z dnia 29 marca 2010 r., które w tym zakresie zostało wydane z przekroczeniem delegacji ustawowej z art. 37 ustawy z dnia 30 kwietnia 2004 r. Przekroczenie to stanowi też naruszenie wynikającej z art. 32 Konstytucji RP zasady równego traktowania podmiotów wobec prawa.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie podtrzymując w ogólnym zarysie stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, akcentując, że nieprzedłożenie przez skarżącą m. in. sprawozdań finansowych dotyczących okresu 3 ostatnich lat uniemożliwiało organom orzekającym dokonanie rzetelnej analizy jej możliwości finansowych, zapewniających zabezpieczenie spłaty ewentualnego długu wobec Skarbu Państwa.

Rozpoznając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie albowiem brak jest zdaniem Sądu podstaw do przyjęcie, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa dającym podstawę do jej wzruszenia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lub 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., zwanej dalej ustawą p.p.s.a.).

Wobec sformułowanego w skardze zarzutu wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości należy podzielić stanowisko Wojewody, że zgodnie z tym przepisem przekształcenie jest możliwe tylko przy jednoczesnym zobowiązaniu podmiotu, na rzecz którego zostało przekształcone prawo użytkowania wieczystego w prawo własności, do uiszczenia opłaty z tytułu przekształcenia. Nie jest zatem możliwe przekształcenie gdy wnioskodawca twierdzi, z którą to sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie, że z przyczyn finansowych nie będzie w stanie opłaty tej uregulować, chyba iż zostanie ona rozłożona na stosowne raty. Brak podstaw do rozłożenia opłaty na raty przesądza o braku możliwości uiszczenia opłaty za przekształcenie co w konsekwencji, również zdaniem Sądu, uniemożliwia orzeczenie w tym przedmiocie (przekształcenia). Jak to zasadnie stwierdził organ odwoławczy przekształcenia w trybie powyższej ustawy dokonuje się tylko na wniosek, który w takiej sytuacji należy uznać za warunkowy, tj. złożony pod warunkiem, że dojdzie do rozłożenia opłaty na stosowne raty. Nieziszczenie się warunku uniemożliwia przekształcenie. W konsekwencji ocena zasadności zarzutu naruszenia art. 4 ust. 1 sprowadza się do rozstrzygnięcia zasadności zarzutu wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem art. 107 ust. 1 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej i art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 30 kwietnia 2004 r. w sprawach dotyczących pomocy publicznej poprzez odmowę rozłożenia opłaty za przekształcenie na raty.

Zdaniem Sądu zarzut ten nie zasługuje na uwzględnienie. Gdy chodzi o naruszenie art. 107 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej to nie został on w ogóle uzasadniony. Analiza treści tego unormowania nie daje też podstaw do przyjęcia, że możnaby wyprowadzić z niego prawo skarżącej do przyznania w niniejszej sprawie pomocy de minimis. Skoro pozostaje poza sporem między stronami, że ewentualne rozłożenie opłaty z tytułu przekształcenia mieści się w zakresie pojęcia pomocy publicznej, to oceny zasadności odmowy takiego rozłożenia należy dokonać w oparciu o przepisy ww. ustawy z dnia 30 kwietnia 2004 r. oraz wydanego na jej podstawie rozporządzenia z dnia 29 marca 2010 r. Zgodnie z art. 37 ust. 1 pkt 2 tej ustawy podmiot ubiegający się o pomoc de minimis jest zobowiązany do przedstawienia podmiotowi udzielającemu pomocy, wraz z wnioskiem o udzielenie pomocy m. in. informacji niezbędnych do udzielenia tej pomocy, dotyczących w szczególności wnioskodawcy i prowadzonej przez niego działalności gospodarczej. Z przepisu tego wynika zatem w sposób nie budzący wątpliwości, że chodzi o tego typu informacje, które pozwolą na ocenę nie tylko czy z uwagi na rodzaj prowadzonej działalności i sposób przewidywanego wykorzystania pomocy powinna być ona udzielona dla osiągnięcia ściśle określonego rezultatu, ale również na ocenę czy podmiot któremu ma być ona udzielona będzie w stanie ją zwrócić. Zarówno przy ocenie czy jest to pomoc w danych warunkach dla danego przedmiotu celowa jak i przy ocenie realnych przyszłych możliwości zwrotu udzielonej pomocy (wiarygodności spłaty rat) istotne jest poznanie sytuacji finansowej beneficjenta pomocy na odpowiedniej przestrzeni czasu. Właśnie dla zapewnienia możliwości takiej oceny w art. 27 ust. 2a omawianej ustawy zawarto delegację dla Rady Ministrów do wydania rozporządzenia określającego m. in. zakres informacji o jakich mowa w art. 37 ust. 1 pkt 2. Gdy zatem przyjmiemy, że dla ustalenia m. in. wiarygodności finansowej beneficjenta pomocy niezbędna jest wiedza o jego działalności gospodarczej przez pewien miarodajny okres czasu, to brak jest podstaw do przyjęcia, że zawarty w § 2 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia RM z dnia 29 marca 2010 r. wymóg przedłożenia sprawozdań finansowych za okres 3 ostatnich lat obrotowych wykracza poza delegację ustawową zawartą w art. 37 ust. 2a ustawy czy też stanowi naruszenie art. 32 Konstytucji RP. W konsekwencji niezłożenie takich sprawozdań daje podstawę do odmowy udzielenia pomocy de minimis.

Nawet gdyby jednak przyjąć w tym względzie inne zapatrywanie to w świetle treści art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy zasadne było w stanie faktycznym niniejszej sprawy orzeczenie o odmowie rozłożenia opłaty za przekształcenie na raty, w sytuacji gdy skarżąca przedstawiła sprawozdanie finansowe tylko za jeden okres rozliczeniowy. Nie było ono bowiem wystarczające do poczynienia niezbędnych ustaleń co do rzeczywistej jej kondycji finansowej i jej perspektyw w przyszłości, istotnej z punktu widzenia zabezpieczenia możliwości spłat wymaganych w przyszłości rat i w ogóle stwierdzenia, że pomoc de minimis powinna być udzielona jako odstępstwo od reguł wolnej konkurencji wewnątrz europejskiej strefy gospodarczej. Z tego też względu brak jest również podstaw do przyjęcia, że zaskarżona decyzja zapadła z naruszeniem przepisów powołanych w pkt 1 zarzutów skargi. Odmiennej konkluzji nie można też wyprowadzić z definicji beneficjenta pomocy zawartej w art. 2 pkt 16 ustawy z dnia 30 kwietnia 2004 r., która do kwestii wiarygodności finansowej tego podmiotu w ogóle nie nawiązuje.

Należy też podnieść, że wydanie zaskarżonej decyzji nie pozbawia skarżącej prawa do ponownego ubiegania się o przekształcenie z rozłożeniem opłaty za przekształcenie na raty, w sytuacji gdy z uwagi na okres prowadzonej działalności będzie ona mogła przedłożyć sprawozdania finansowe za okres 3 ostatnich lat obrotowych.

Z tych wszystkich względów skarga jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy p.p.s.a.

sw