I SA/Wr 24/14

Uzasadnienie

Przedmiotem skargi J. Z. była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...].11.2013 r. (nr [...]) utrzymująca w mocy decyzję Wójta Gminy Z. z dnia [...].06.2013 r. (nr [...]) w przedmiocie odmowy udzielenia ulgi w podatku rolnym za 2012 rok.

Pismem z dnia 16.05.2012 r. J. Z. złożył Wójtowi gminy Z. wniosek o udzielenie ulgi w podatku rolnym za 2012 rok w postaci obniżenia III. raty tego podatku w kwocie 361,55 zł. Strona umotywowała, że w okresie od 31.01. do 16.02. wystąpiły na terenie gminy ekstremalnie niskie temperatury w wyniku czego poniosła straty w uprawach poprzez wymarzniecie 100% zasiewów pszenicy ozimej, co z kolei skutkowało spadek dochodów gospodarstwa o 22,16%. Jako podstawę wniosku podatnik powołał przepis art. 13c ustawy z dnia 15 listopada 1984 r. o podatku rolnym (Dz.U. z 2006 r., Nr 136, poz. 969 z późn. zm., w skrócie "u.p.r.")

Decyzją z dnia [...].06.2012 r. Wójt Gminy Z. odmówił udzielenia ulgi, zaś w wyniku rozpatrzenia wniesionego od tej decyzji odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. decyzją z dnia [...].08.2012 r. (nr [...]) uchyliło decyzję organu pierwszej instancji i przekazało mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. Zdaniem Kolegium organ pierwszej instancji nieprawidłowo oparł rozstrzygnięcie na postanowieniach uchwały Rady Ministrów nr 43/2012 r. z dnia 3 kwietnia 2012 r. w sprawie ustanowienia programu pomocy dla rolników i producentów rolnych, w których gospodarstwach rolnych powstały szkody spowodowane wystąpieniem w okresie zimowym 2011/2012 ujemnych skutków przezimowania, podczas gdy podstawą rozstrzygnięcia powinny być przepisy u.p.r.

W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy Wójt Gminy Z. decyzją z dnia [...].10.2012 r. odmówił udzielenia ulgi w podatku rolnym. Z kolei decyzją z dnia [...].12.2012 r. (nr [...]) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. uchyliło decyzję organu pierwszej instancji i przekazało mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. Według organu odwoławczego w sprawie nie ustalono jaki był zasięg terytorialny występowania ujemnych niskich temperatur, co nie pozwalało przesądzić o występowaniu klęski żywiołowej. Poza tym nie poczyniono ustaleń pozwalających stwierdzić występowanie drugiej koniecznej do załatwienia sprawy przesłanki, w postaci powstania istotnej szkody w gospodarstwie.

Kolejną, powołaną na początku decyzją z dnia [...].06.2013 r. Wójt Gminy Z. odmówił udzielenia ulgi w podatku rolnym. Organ podkreślił, że na podstawie art. 13c ust. 1 u.p.r. do udzielenia ulgi potrzebne jest zaistnienie dwóch przesłanek, w postaci wystąpienia klęski żywiołowej oraz w wyniku tego istotnych szkód w budynkach, ziemiopłodach, inwentarzu żywym lub martwym albo drzewostanie.

Według organu pierwszej instancji nie można było uznać ażeby miała miejsce klęska żywiołowa, a więc wielkie zniszczenie spowodowane siłami przyrody. Na terenie gminy Z. szkody spowodowane przez ujemne skutki przezimowania wystąpiły w 104. gospodarstwach, stanowiących 12,47% ogółu gospodarstw gminy, zaś według kryterium powierzchni upraw, dotyczyło to 13,78% użytków rolnych gminy. Także w skali miejscowości O. zakres zniszczeń nie był wielki, albowiem skutki ujemnych temperatur dotknęły 11. gospodarstw na 129, w efekcie czego właściciele 118 gospodarstw nie zgłaszali strat.

Zdaniem Wójta w gospodarstwie rolnym wnioskodawcy nie wystąpiły także istotne szkody w rozumieniu art. 13c ust. 1 u.p.r. Z protokołu oszacowania zakresu i wysokości szkód w gospodarstwach rolnych spowodowanych niekorzystnym zjawiskiem atmosferycznym (sporządzonym z dnia 13.04.2012 r.) wynika, że szkody w gospodarstwie J. Z. w uprawach rolnych wyniosły 22,39% średniej rocznej produkcji roślinnej (pszenicy ozimej, żyta i jęczmienia ozimego), co obniżyło kwotę przychodu z produkcji roślinnej wynoszącą 33.830,84 zł o kwotę 7.575,03 zł (utracony w 40% plon pszenicy). Jednakże organ zauważył, że podatnik nie zgłosił do protokołu hodowli trzody chlewnej w ilości 101 sztuk, co przy uwzględnieniu statystycznego przelicznika (określonego w decyzji) nakazywało przyjąć wartość rocznej produkcji zwierzęcej 48.668,87 zł. W sumie roczna wartość produkcji roślinnej i zwierzęcej w gospodarstwie strony wynosiła 82.499,71 zł, a wobec tego szkoda w uprawach roślinnych i zwierzętach wyniosła jedynie 9,18%.

Dalej organ podniósł, że wnioskodawca w 2-12 r. w związku z prowadzeniem gospodarstwa uzyskał przychód 48.552,51 zł (w tym z tytułu dopłat bezpośrednich), zaś podane do protokołu koszty wyniosły 29.793,48 zł. Tak więc porównanie szkody w zasiewach 7.575,93 zł do dochodowości gospodarstwa – 18.759,03 zł, uzasadniało ocenę, że strata nie miała istotnego wymiaru i producent rolny może utrzymać się samodzielnie.

Wójt Gminy Z. nie uznał za przekonujące wyjaśnień podatnika, iż w wyniku strat spowodowanych wymarznięciem upraw zmuszony był do likwidacji trzody chlewnej albowiem faktycznie likwidacja ta spowodowana była złym wyborem przez rolnika rodzaju zboża wykorzystywanego do ponownego obsiania (zamiast gryki i facelii mógł obsiać pole zbożem jarym lub posadzić ziemniaki, które nadawały się do do skarmienia trzody).

W złożonym odwołaniu J. Z. podniósł przede wszystkim, że organ bezzasadnie odwoływał się do wartości produkcji roślinnej, podczas gdy nie była przedmiotem sprzedaży, albowiem w całości przeznaczona została na paszę dla zwierząt. Podane do protokołu koszty gospodarstwa miały charakter szacunkowy, gdyż strona nie prowadzi ewidencji w tym zakresie. Nie uwzględniono również wyjaśnień, że część otrzymanych dopłat bezpośrednich przekazywana jest współużytkownikowi gruntów rolnych, przez co strona nie dysponuje pełną kwotą z tego tytułu. Porównanie liczby gospodarstwa w O. w których wystąpiły straty do ich ogółu wymagałoby poprzedzającego ustalenia odnośnie struktury zasiewu wszystkich gospodarstw.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L., wskazaną na początku decyzją z dnia [...].11.2013 r. utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

Kolegium zauważyło, że nie kwestionuje i nie kwestionowało w poprzednich decyzjach (kasacyjnych) ustaleń organu, co do stwierdzonego zaistnienia stanu klęski żywiołowej, natomiast konieczne były ustalenia, czy klęska żywiołowa doprowadziła do powstania istotnej szkody w gospodarstwie rolnym. Poczynione ustalenia pozwoliły stwierdzić, że takiej szkody (istotnej) w gospodarstwie nie było, za czym przemawia przyrównanie straty do wartości produkcji rolnej oraz faktycznej dochodowości w 2012 roku, tak jak to wywiedziono w decyzji pierwszej instancji.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu J. Z. wniósł o uchylenie decyzji odwoławczej oraz o zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Skarżący zarzucił, że postępowanie podatkowe prowadzone było w trybie przewidzianym w art. 67a ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz.U. z 2012 r., poz. 749 z późn. zm., w skrócie – "O.P."), podczas gdy wniosek złożył na podstawie art. 13c ust. 1 u.p.r., który nie odwołuje się do przychodów ani dochodów z gospodarstwa. Niezależnie od tego dokonywane obliczenia w żaden sposób nie oddawały prawdziwych przychodów i dochodów gospodarstwa, a między innymi dlatego, że nie ujęto kosztów ponoszonych na produkcję zwierzęcą. Organy nie wzięły pod uwagę wyjaśnień, iż trzoda chlewna została wyprodukowana w roku 2011, natomiast sprzedana w 2012 roku przed wystąpieniem ekstremalnie niskich temperatur.

Strona zarzuciła także, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze wydało decyzję już po upływie przepisanego terminu, to jest w dniu [...].11.2013 r., na co wskazuje data stempla pocztowego na kopercie, podczas gdy z postanowienia (z dnia [...].09.2013 r.) wynikało, iż tą datą powinien być dzień [...].11.2013 r.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje.

Skarga nie była zasadna. Z przepisu art. 13c ust. 1 u.p.r. wynika, że przyznanie przewidzianej tam ulgi ma obligatoryjny charakter, o ile wystąpiła klęska żywiołowa, która spowodowała istotne szkody w budynkach, ziemiopłodach, inwentarzu żywym lub martwym albo w drzewostanie.

Ustawa o podatku rolnym nie definiuje pojęcia klęski żywiołowej, które zostało użyte przed ustawodawcę w powołanym powyżej przepisie. W doktrynie podkreśla się, że klęska żywiołowa, o której mowa w komentowanym przepisie, nie może być utożsamiana ze stanem klęski żywiołowej z art. 232 Konstytucji RP ani z pojęciem klęski żywiołowej z dekretu z dnia 23 kwietnia 1953 r. o świadczeniach w celu zwalczania klęsk żywiołowych (L. Etel, Komentarz do art. 13c ustawy o podatku rolnym, LEX, wersja elektroniczna). Definicja klęski żywiołowej jest natomiast zawarta w ustawie z dnia 18 kwietnia 2002 r. o stanie klęski żywiołowej (Dz. U. Nr 62, poz. 558 ze zm.). Z przepisu art. 3 ust. 1 tej ustawy wynika, że przez klęskę żywiołową rozumie się katastrofę naturalną lub awarię techniczną, których skutki zagrażają życiu lub zdrowiu dużej liczby osób, mieniu w wielkich rozmiarach albo środowisku na znacznych obszarach, a pomoc i ochrona mogą być skutecznie podjęte tylko przy zastosowaniu nadzwyczajnych środków, współdziałaniu różnych organów i instytucji oraz specjalistycznych służb i formacji działających pod jednolitym kierownictwem (pkt 1). Z kolei katastrofą naturalną jest zdarzenie związane z działaniem sił natury, w szczególności wyładowania atmosferyczne, wstrząsy sejsmiczne, silne wiatry, intensywne opady atmosferyczne, długotrwałe występowanie ekstremalnych temperatur, osuwiska ziemi, pożary, susze, powodzie, zjawiska lodowe na rzekach i morzu oraz jeziorach i zbiornikach wodnych, masowe występowanie szkodników, chorób roślin lub zwierząt albo chorób zakaźnych ludzi albo też działanie innego żywiołu (pkt 2). Przez awarię techniczną w powołanej ustawie rozumie się gwałtowne, nieprzewidziane uszkodzenie lub zniszczenie obiektu budowlanego, urządzenia technicznego lub systemu urządzeń technicznych powodujące przerwę w ich używaniu lub utratę ich właściwości (pkt 3).

W doktrynie podkreśla się jednak, że nie należy wprost odnosić powołanej powyżej definicji klęski żywiołowej z ustawy z dnia 18 kwietnia 2002 r. o stanie klęski żywiołowej do pojęcia wystąpienia klęski żywiołowej jako przesłanki zastosowania zwolnienia, o którym mowa w art. 13c ust. 1 u.p.r (por. L. Etel, Podatek od nieruchomości, rolny, leśny, Warszawa 2005 r., s. 453-454). Zwraca się uwagę, że wystąpienie klęski żywiołowej, nawet w rozumieniu omawianej tu legalnej definicji, wcale nie musi pociągać za sobą ogłaszania przez władze publiczne "stanu klęski żywiołowej". Zgodnie zaś z orzecznictwem sądów administracyjnych za klęskę żywiołową w rozumieniu art. 13c ustawy z 1984 r. o podatku rolnym uznane mogą zostać takie zdarzenia, które stanowiłyby konsekwencje zjawisk przyrodniczych (klimatycznych) odbiegających od przeciętnej normy, a o wystąpieniu tej klęski nie przesądza wprowadzenie stanu klęski żywiołowej. Klęska żywiołowa to nie tylko wystąpienie określonych, o szerokich rozmiarach, skutków groźnych dla życia i mienia ludzkiego lub dla środowiska, ale również to, że dla zwalczania tych skutków czy udzielenia ofiarom pomocy i ochrony konieczne jest zastosowanie nadzwyczajnych środków w ramach zorganizowanej pomocy społecznej przy współdziałaniu organów i instytucji oraz specjalistycznych służb i formacji (wyrok WSA w Szczecinie z dnia 14.11.2007 r. sygn. akt I SA/Sz 176/07, dostępny w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, w skrócie "CBOIS"). Mając na uwadze stanowiska prezentowane w doktrynie i orzecznictwie, to uzasadnione jest stwierdzenie, że za klęskę żywiołową w rozumieniu art. 13c ust. 1 u.p.r uznać należy zdarzenia będące następstwem zjawisk nadzwyczajnych, to znaczy odbiegających od przeciętnej normy.

Powyższemu rozumieniu terminu "klęska żywiołowa" odpowiada stanowisko organu odwoławczego, zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. Wprawdzie Wójt Gminy Z. przyjął w swojej decyzji, że klęska żywiołowa nie wystąpiła, to Samorządowe Kolegium Odwoławcze załatwiając ponownie sprawę (w drugiej instancji) uprawnione było do własnej oceny ustalonych okoliczności, a mianowicie długotrwałego występowania ujemnych, niskich temperatur i uznania wystąpienia klęski żywiołowej. Stanowisko Kolegium we wskazanym zakresie, jak należy przyjąć, jest akceptowane przez skarżącego, który w żaden sposób nie podważa rzeczonych ustaleń organu odwoławczego, co kwestię wystąpienia klęski żywiołowej nakazywało uznać za niesporną.

W istocie rzeczy spór pomiędzy stronami dotyczył tego, czy klęska żywiołowa spowodowała u skarżącego tego rodzaju szkody, które w świetle art. 13c ust. 1 u.p.r. uzasadniałaby udzielenie ulgi, a więc szkody istotne (w budynkach, ziemiopłodach, inwentarzu żywym lub martwym albo w drzewostanie). Zwrócić bowiem trzeba uwagę, że dla zastosowania ulgi nie jest wystarczające zaistnienie na skutek klęski żywiołowej jakichkolwiek szkód, lecz mają to być szkody, które ustawa podatkowa kwalifikuje jako "istotne".

Ustawa podatkowa nie definiuje pojęcia "istotna szkoda". Zasadnie podnosi się natomiast w doktrynie, że "istotna szkoda", o której mowa w art. 13c ust. 1 u.p.r., to strata materialna w wysokości, która w znacznym (istotnym) stopniu obniża dochodowość gospodarstwa rolnego, uniemożliwiając, bądź znacznie utrudniając, samodzielne utrzymywanie się gospodarstwa rolnego z własnej produkcji rolnej, bez konieczności dodatkowego zewnętrznego zasilania finansowego (Bogumił Pahl, Glosa do wyroku WSA w Szczecinie z dnia 14.11.2007 r. sygn. akt I SA/Sz 176/07, publ. Samorząd Terytorialny, Nr 1-2/09). Takie też rozumienie tego pojęcia przyjęte przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze należało uznać za prawidłowe.

Z protokołu oszacowania wysokości szkód w gospodarstwie rolnym wnioskodawcy z dnia 13.04.2012 r. sporządzonego przez Komisję dla Gminy Z., powołaną zarządzeniem nr 79 Wojewody D. z dnia 19.03.2012 r., wynika, że skarżący poniósł szkody w produkcji rolnej czyli ziemiopłodach wynoszące: 40% w zasiewach pszenicy ozimej, której powierzchnia uprawy wynosiła 6 ha. W pozostałych uprawach, to jest jęczmienia (na obszarze 3,84 ha) i żyta (na obszarze 3 ha) nie stwierdzono szkód. Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nie wynika, ażeby strona poniosła inne szkody, jak na przykład w budynkach, inwentarzu żywym lub martwym albo w drzewostanie. W tym stanie rzeczy obowiązkiem organu była ocena, czy powstałe szkody w ziemiopłodach mogły być uznane za szkody "istotne" w znaczeniu wyżej przedstawionym.

W ocenie Sądu organ dokonał wskazanej oceny zgodnie z przepisami art. 122, art. 124, art. 180 § 1, art. 187 § 1 i art. 191 O.P. regulujących zasady postępowania dowodowego. Istotą postępowania jest ustalenie wszelkich istotnych okoliczności faktycznych sprawy po to, by następnie dokonać ich oceny pod kątem przepisów materialnoprawnych, zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów.

W tym kontekście, należy wskazać, że wbrew zarzutom skargi organ podatkowy nie uzależnił przyznania ulgi od ogólnej sytuacji majątkowej skarżącego. Dokonując natomiast oceny szkody w aspekcie jej "istotności" zbadał także, czy i w jakim zakresie doprowadziła do pozbawienia możliwości uzyskania dochodu z tego gospodarstwa. W ramach tego organ poddał ocenie sytuację gospodarstwa rolnego skarżącego, zarówno z pod kątem możliwości tego gospodarstwa o charakterze zobiektywizowanym, to jest z uwzględnieniem danych statystycznych odnoszących się do wydajności gospodarstwa z uwzględnieniem profilu tego gospodarstwa, jego powierzchni i struktury zasiewów, ale także w oparciu o kategorie subiektywne w postaci informacji odnoszących się do faktycznie uzyskanego przychodu w 2012 r. (związanego z prowadzeniem gospodarstwa) oraz konkretnych nakładów poniesionych przez skarżącego na jego gospodarstwo. Uwzględnił organ nakłady finansowe związane z uprawą ( nasiona, na nawozy, środki ochrony roślin), wydatki związane z zakupem oleju napędowego, wysokość należności podatkowych, składki KRUS, kosztów obowiązkowego ubezpieczenia budynków, telefonu i energii elektrycznej oraz rozmiar dopłat bezpośrednich przez niego otrzymywanych. Należy podkreślić, że przesłanka "istotnej szkody" odnosi się do konkretnego gospodarstwa rolnego, gdyż stanowi przesłankę zastosowania ulgi podatkowej, co ma charakter zindywidualizowany (w drodze decyzji organu podjętej w stosunku do podatnika podatku rolnego). Stąd też prawidłowo organ uwzględniał te wszystkie dane. które odnosiły się do wyników działalności gospodarstwa rolnego strony. Samo określenie procentu szkody w zasiewach pszenicy nie pozwala stwierdzić, że szkoda jest istotna z punktu widzenia tego konkretnego gospodarstwa rolnego. Jak bowiem prawidłowo ustalił organ, gospodarstwo strony opierało się nie na produkcji roślinnej, ale na produkcji zwierzęcej w postaci hodowli trzody chlewnej. Na potrzeby tej produkcji wykorzystywane było zboże pochodzące z własnych upraw. Według danych będących w posiadaniu Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (pismo z dnia 5.04.2013 r.) skarżący na dzień 1.01.2012 r. posiadał 101 szt. świń, natomiast z końcem roku ich liczba zmniejszyła się do 13 sztuk. Na taki profil gospodarstwa wskazywała również strona (przykładowo pismo z dnia 27.09.2012 r.).

Powyżej już stwierdzono, że materiał dowodowy nie pozwalał na stwierdzenie, że klęska żywiołowa spowodowała szkody w innym obszarze aniżeli uprawa ziemiopłodów. Należy przypomnieć, że to ze względu na straty w uprawie pszenicy skarżący wystąpił z wnioskiem o udzielenie ulgi. Ze wskazanego pisma strony z dnia 27.09.2012 r. wynikało, że grunt pozostały po wymarzniętej pszenicy został obsiany zasadniczo gryką, która nie przyniosła dostatecznych plonów, w wyniku czego został zmuszony do rozpoczęcia procesu likwidacyjnego trzody chlewnej. To stwierdzenie strony uzasadniało przekonanie organów, że ograniczenie produkcji zwierzęcej było następstwem decyzji strony co do sposobu wykorzystania gruntu (przedmiotowych 6 ha obsianych pierwotnie pszenicą), nie zaś występującymi na początku roku ujemnymi, niskimi temperaturami.

W kontekście przytoczonej wypowiedzi strony z dnia 27.09.2012 r. oraz danych pochodzących od Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa nie można było zaaprobować zarzutu skargi co do tego, że stan faktyczny został nieprawidłowo ustalony, gdyż skarżący posiadał dużo mniejszą ilość trzody chlewnej, którą sprzedał przed nadejściem mrozu na początku 2012 roku.

Reasumując organ podatkowy zasadnie uznał, że specyfiką gospodarstwa strony była produkcja zwierzęca, co także uzasadniało ażeby przy ocenie dochodowości gospodarstwa uwzględnić okoliczność uzyskiwania przychodów z tego tytułu.

Odnosząc się do argumentacji organu, zawartej w zaskarżonej decyzji, to prawidłowe było stanowisko, zgodnie z którym, stwierdzona u skarżącego szkoda w plonach zboża stanowiące 22,39% średniej produkcji roślinnej z jego gospodarstwa (określone na kwotę 7.575,03 zł), przy uwzględnieniu szacunkowych danych określających średnie ceny produkcji roślinnej i zwierzęcej w gospodarstwie skarżącego, jak również faktycznych przychodów (i dochodu) ustalonych w trakcie postępowania – nie miała charakteru istotnego w znaczeniu określnym art. 13c u.p.r. Tego rodzaju konkluzja organu była więc prawidłowa i słusznie spowodowała odmowę zastosowania ulgi, o której mowa w art. 13c ust. 1 u.p.r.

Nie był uzasadniony również zarzut naruszenia art. 125 § 1 i § 2 , 139 § 3 oraz 140 O.P. poprzez wydanie zaskarżonej decyzji z uchybieniem dodatkowego terminu określonego w postanowieniu SKO w L. z dnia [...].09.2013r. Zaskarżoną decyzję wydano w dniu [...].11. 2013 r., a zatem w terminie wskazanym w powołanym postanowieniu. Pojęcia "wydania decyzji" nie można bowiem rozumieć jako wydania decyzji adresatowi w znaczeniu w jakim używa się go w odniesieniu do np. wydania rzeczy. Jest to bowiem czynność procesowa organu administracji publicznej polegająca na podpisaniu decyzji zawierającej elementy określone w przepisach. W związku z tym datą wydania decyzji jest data jej podpisania przez osobę upoważnioną do jej wydania, przy czym w razie wątpliwości datą podpisania jest data umieszczona na decyzji. Jak podnosi się w orzecznictwie, uznanie, iż wydanie decyzji następuje dopiero z chwilą jej doręczenia, prowadziłoby do skutków niemożliwych do zaakceptowania z punktu widzenia racjonalności prawa.

Biorąc pod uwagę powyższe oraz stwierdzając brak uchybienia przez zaskarżoną decyzję normom prawa procesowego i materialnego, także w zakresie nie objętym skargą, w ocenie Sądu nie zachodzą okoliczności uzasadniające uchylenie zaskarżonej decyzji. W związku z tym, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono o oddaleniu skargi.