II SA/Po 1299/13

Uzasadnienie

Wnioskiem z dnia [...] 2013 r. reprezentowana przez pełnomocnika E. M. zwróciła się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. (dalej: PINB w K.) o wydanie z akt sprawy znak [...] uwierzytelnionych odpisów (kopii) następujących dokumentów: oświadczenia kierownika budowy – [...] z dnia [...] 2013 r.; obliczeń sprawdzających konstrukcję [...] wykonanych przez [...] [...] z dnia [...] 2013 r.; oświadczenia, o którym mowa w art. 10 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o wyrobach budowlanych lub innego dokumentu potwierdzającego fakt wprowadzenia do obrotu zgodnie z przepisami [...]. Żądanie to strona uzasadniła ważnym interesem, jakim jest potrzeba posiadania przez stronę dokumentów, które mogą być wykorzystane przez nią w danej sprawie administracyjnej lub też poza jej zakresem.

Postanowieniem z dnia [...] 2013 r., znak [...] PINB w K., po rozpatrzeniu wniosku E. M. z dnia [...] 2013 r., na podstawie art. 74 § 2 oraz art. 123 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: K.p.a.) odmówił stronie wydania uwierzytelnionych odpisów dokumentów, o których mowa we wniosku E. M. z dnia [...] 2013 r., dotyczących budowy budynku mieszkalnego ze zbiornikiem bezodpływowym na działce nr [...] [w [...]] przy ul. [...] (aktualnie ul. [...]).

W uzasadnieniu postanowienia organ, powołując się na treść art. 73 i art. 74 k.p.a., przedstawił zasady, na jakich następuje zapewnienie stronom dostępu do akt sprawy, akcentując, że zgodnie z art. 73 § 2 k.p.a. strona może żądać uwierzytelnienia sporządzonych przez siebie odpisów z akt sprawy lub wydania jej z akt sprawy uwierzytelnionych odpisów, o ile jest to uzasadnione ważnym interesem strony. Wyjaśnił, że instytucja dostępu do akt sprawy ma ułatwić stronie prowadzenie konkretnej sprawy administracyjnej, nie służy zaś pozyskaniu przez stronę dokumentów dla innych celów. Wskazując na ustawowe ograniczenia tej instytucji, podniósł, że wniosek E. M. pochodzi od strony postępowania w sprawie robót budowlanych związanych z budową budynku mieszkalnego ze zbiornikiem bezodpływowym na działce nr [...] w [...], jednakże nie dopatrzył się po stronie wnioskodawczyni ważnego interesu prawnego, w szczególności nie wykazała do czego potrzebne są jej konkretne dokumenty, jakie okoliczności zamierza nimi udowodnić i w jakim postępowaniu. Ponadto PINB w K. stwierdził, że nie posiada wszystkich oryginałów dokumentów, których uwierzytelnionych kopii domaga się strona; dysponuje jedynie oryginałem oświadczenia kierownika budowy Z. D. z dnia [...] 2013 r., natomiast pozostałe dokumenty są kopiami. Wobec tego organ stwierdził, że nie można potwierdzić zgodności kopii z oryginałem dokumentu, nie dysponując takim oryginałem, a dla uwierzytelnienia kopii dokumentów organ musi mieć pewność, że treść kopii jest całkowicie zgodna z treścią oryginalnych dokumentów; taką pewność daje zaś jedynie porównanie treści dokumentu oryginalnego z treścią kopii.

Jednocześnie, ponownie odwołując się do treści art. 73 § 1 i 2 k.p.a., organ pouczył stronę o zasadach i sposobie uzyskania dostępu do akt sprawy i podał godziny, w których strona może skorzystać z możliwości przeglądania akt sprawy i sporządzania z nich notatek i odpisów. Zwrócił przy tym uwagę na to, że powołany przepis nie nakłada na organ administracyjny obowiązku wykonania, nawet odpłatnie, kserokopii dokumentów zawartych w aktach i dostarczenia ich stronie, gdyż utrwalanie wiadomości zawartych w aktach administracyjnych w postaci notatek lub odpisów jednoznacznie powierza stronie, bez względu na użyte przez nią w tym celu środki techniczne.

W zażaleniu na postanowienie z dnia [...] 2013 r. E. M. podniosła, że na fakt posiadania przez nią ważnego interesu prawnego wskazuje juz chociażby postanowienie PINB w K. z dnia [...] 2013 r. znak [...], a kwestię "ważności" organ miał obowiązek ocenić na podstawie całokształtu materiału dowodowego. Wyjaśniła, że nie wyklucza wykorzystania żądanych dokumentów w postępowaniu przed organami ścigania, stąd też chce posiadać zgodnie z art. 76 § 1 k.p.a. dokument o zwiększonej mocy dowodowej. Podniosła, że żądania wydania odpisu oświadczenia kierownika budowy nie wymaga jakiegokolwiek uzasadnienia., a jeżeli chodzi o pozostałe dokumenty, to strona nie żądała odpisu (kopii) dokumentów oryginalnych, a jedynie odpisów (kopii) dokumentów znajdujących się w aktach sprawy. Dalej przedstawiła znaczenie pojęcia "uwierzytelniony odpis" poprzez przedstawienie znaczenia pojęć: odpis, kopia i uwierzytelnienie. Wspomniała także, że organ ma możliwość zażądania w przedmiotowej sprawie od Z. D. oryginałów dokumentów na podstawie przepisu art. 76a § 4 K.p.a., której to możliwości nie ma wnioskodawczyni.

Postanowieniem z dnia [...] listopada 2013 r. znak [...], wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 K.p.a., Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: WWINB) utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie PINB w K..

W uzasadnieniu organ II instancji przytoczył treść art. 73 § 1 i § 1a K.p.a. i w ślad za organem I instancji stwierdził, że powołany przepis nie nakłada na organ administracyjny obowiązku wykonania, nawet odpłatnie kserokopii dokumentów zawartych w aktach i dostarczenia ich stronie, gdyż utrwalanie wiadomości zawartych w aktach administracyjnych w postaci notatek lub odpisów jednoznacznie powierza stronie, bez względu na użyte przez nią w tym celu środki techniczne (w tym zakresie powołał się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 marca 2001 r. sygn. akt II SA 2580/00, "Wokanda" 2002/1/26). Dalej wyjaśnił, że strona może natomiast zgodnie z art. 73 § 2 K.p.a. żądać uwierzytelnienia odpisów lub kopii akt sprawy lub wydania jej z akt sprawy uwierzytelnionych odpisów, o ile jest to uzasadnione ważnym interesem strony, przy czym strona musi jeszcze wykazać, że sama nie ma możliwości sporządzenia żądanych odpisów. Zdaniem WWINB w treści wniosku nie został przedstawiony ważny interes strony wymagany przez ustawodawcę dla zadośćuczynienia żądaniu skierowanemu do organu na podstawie art. 73 § 2 K.p.a., przy czym elementu tego nie zawiera również zażalenie na postanowienie PINB w K. z dnia [...] 2013 r. W ocenie organu nie można uznać, że sam status strony czy wyłącznie chęć posiadania uwierzytelnionych dokumentów obliguje organ do ich wydania wnioskodawcy, bowiem w takim wypadku ustawodawca nie wprowadzałby dodatkowego wymogu uzasadnienia żądania ważnym interesem w uzyskaniu takich dokumentów. WWINB stwierdził, że wnioskodawczyni nie spełniła wymagania w postaci uzasadnienia żądania ważnym interesem strony, wobec czego zachodzi niemożność uzyskania przez nią żądanych we wniosku dokumentów. WWINB podtrzymał stanowisko organu I instancji co do braku możliwości uwierzytelnienia kserokopii czy odpisów dokumentów, których oryginałów organ nie posiada.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wnioskodawczyni, reprezentowana przez pełnomocnika procesowego (radcę prawnego), domagała się uchylenia postanowienia WWINB z dnia [...] listopada 2013 r. oraz poprzedzającego je postanowienia PINB w K. z dnia [...] 2013 r. oraz zasądzenia kosztów postępowania w wysokości [...] zł, obejmujących wynagrodzenie pełnomocnika w wysokości [...] zł (3 x stawka minimalna), koszty sądowe – wpis w kwocie 100 zł i koszty udzielonego pełnomocnictwa w kwocie 17 zł opłaty skarbowej. Na uzasadnienie wysokości żądanego zwrotu kosztów zastępstwa procesowego powołał duży wkład pracy pełnomocnika w przyczynienie się do wyjaśnienia i rozstrzygnięcia sprawy.

W skardze strona zarzuciła naruszenie: art. 80 K.p.a. poprzez wadliwą ocenę organów administracji, że wnioskodawczyni nie uzasadniła żądania ważnym interesem; art. 74 § 2 K.p.a. przez jego zastosowanie w konsekwencji uprzedniej wadliwej oceny stanu faktycznego; art. 107 § 3 K.p.a. poprzez pominięcie przez WWINB, że skarżąca powołała się na postanowienie PINB w K. znak [...] z dnia [...] 2013 r. i niewyjaśnienie, dlaczego okoliczność, jaką jest nakaz wykonania ekspertyzy wiązarów dachowych w zakresie ich wykonania, wytrzymałości i statyki, nie stanowi wystarczająco ważnej przesłanki do otrzymania przez stronę uwierzytelnionego odpisu obliczeń sprawdzających oraz oświadczenia, o którym mowa w art. 10 ustawy o wyrobach budowlanych lub innego dokumentu potwierdzającego fakt wprowadzenia tego wiązara do obrotu zgodnie z przepisami.

W uzasadnieniu skargi strona podniosła, że WWINB w żaden sposób nie odniósł się do faktów, które strona powołała we wniosku z dnia [...] 2013 r., które to stanowisko doprecyzowała w zażaleniu z dnia 13 października 2013 r. Ponadto wskazała, że, zakładając możliwość złożenia zawiadomienia o popełnieniu przestępstwa (art. 304 § 1 K.p.k.), chciała mieć pewność, że sama nie narazi się na zarzut popełnienia przestępstwa z art. 234 K.k. W jej przekonaniu "ważny interes strony" – przy czym ustawa wymaga wykazania ważnego interesu w uzyskaniu uwierzytelnionego odpisu dokumentu, a nie interesu szczególnie ważnego – nie został wnikliwie rozważony przez organ, wobec czego powinny zostać uchylone postanowienia wydane przez organy obydwu instancji. Podniosła, że swoje żądanie oparła m.in. na literaturze przedmiotu, a także bogatym orzecznictwie.

W odpowiedzi na skargę WWINB, podtrzymując dotychczasowe stanowisko, wniósł o jej oddalenie.

W dniu 12 marca 2014 r., w związku z wezwaniem z dnia 11 marca 2014 r., do akt sprawy została nadesłana przez WWINB kopia postanowienia PINB w K. z dnia [...] 2013 r. znak [...] (przekazana przez PINB faksem z uwagi na pilny charakter sprawy). WINB podkreślił, że nie toczyło się przed tym organem postępowanie odwoławcze w sprawie dotyczącej przedmiotowego postanowienia. W postanowieniu PINB w K. z dnia [...] 2013 r. znak [...] organ I instancji nałożył na Ewę Marcinek obowiązek dostarczenia ekspertyzy technicznej dotyczącej następujących elementów budynku mieszkalnego położonego w K. przy ul. [...] (aktualnie ul. [...]) na działce nr [...]: 1) [...] w zakresie szczegółowo określonym w postanowieniu; 2 ) [...] w zakresie ustalenia przyczyn ich pęknięć.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył co następuje.

Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Aczkolwiek nie sposób podzielić wszystkich podnoszonych w niej argumentów.

W pierwszym rzędzie wskazać należy, iż stosownie do treści art. 73 § 1 i 2 K.p.a. w każdym stadium postępowania organ administracji publicznej obowiązany jest umożliwić stronie przeglądanie akt sprawy oraz sporządzanie z nich notatek i odpisów. Strona może żądać uwierzytelnienia sporządzonych przez siebie odpisów lub wydania jej z akt sprawy uwierzytelnionych odpisów, o ile jest to uzasadnione ważnym interesem strony. Powyższa regulacja ma za zadanie umożliwić realizację zasady jawności postępowania wobec strony. Z kolei na tej zasadzie opiera się konstrukcja zasady czynnego udziału strony, co natomiast służy realizacji zasad prawdy obiektywnej i pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz wyrażonego w art. 51 ust. 3 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej prawa dostępu każdego do dotyczących go urzędowo dokumentów i zbiorów danych.

Z treści powyższych regulacji nie sposób wyprowadzić – jak uczyniła to skarżąca - wniosku, iż już sama potrzeba posiadania przez stronę uwierzytelnionych kopii dokumentów z akt sprawy stanowi ważny interes strony o jakim mowa w art. 73 § 2 K.p.a. Taka konstrukcja prowadziłaby bowiem do sytuacji, gdy już sam status strony uprawniałby ją do żądania wydania uwierzytelnionych kserokopii, co stałoby w oczywistej sprzeczności z zasadą racjonalności prawodawcy, który nie bez przyczyny w art. 71 § 1 K.p.a. przyznał stronie niczym nieograniczone prawo wglądu w akta sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów, zaś w § 2 tego samego artykułu uzależnił prawo strony do żądania uwierzytelnienia odpisów lub kopii akt sprawy lub wydania jej z akt sprawy uwierzytelnionych odpisów od zaistnienia przesłanki pozytywnej w postaci istnienia ważnego interesu strony w pozyskaniu takich dokumentów.

Jak trafnie wskazuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych w przypadku wydania uwierzytelnionych odpisów lub kopii powstają nowe dokumenty, które strona może wykorzystywać poza prowadzonym postępowaniem. Z tych względów organ prowadzący postępowanie zobowiązany jest zbadać, czy żądanie strony jest uzasadnione jej ważnym interesem (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 grudnia 2011 r., sygn. I OSK 64/11, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Podstawę do ustalenia czy zachodzi taki ważny interes stanowić będą na ogół dane uzyskane od strony postępowania.

Przechodząc na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, iż wniosek skarżącej o wydanie uwierzytelnionych kserokopii dokumentu, danych takich nie zawierał, natomiast w sporządzonym środku odwoławczym zawarto już takie dane poprzez wskazanie, iż na fakt posiadania przez nią ważnego interesu prawnego wskazuje postanowienie PINB w K. z dnia [...] 2013 r. znak [...] oraz okoliczność, że zamierza ona wykorzystać żądane dokumenty w postępowaniu przed organami ścigania, stąd też chce posiadać dokument o zwiększonej mocy dowodowej.

Rozpoznając zażalenie WWINB nie tylko w żaden sposób nie odniósł się do argumentacji pełnomocnika E. M. wskazującej na istnienie po jej stronie ważnego interesu w uzyskaniu uwierzytelnionych kopii konkretnie przez nią wskazanych dokumentów z akt sprawy, lecz jak wynika z akt sprawy nie zapoznał się nawet z przywoływanym przez nią dokumentem w postaci postanowienia PINB w K. z dnia [...] 2013 r., znak [...].

Taki sposób rozpoznania zażalenia uznać należy za naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Obowiązek odniesienia się przez organ II instancji do zarzutów podnoszonych w środku odwoławczym wiąże się bowiem z wyrażoną w art. 11 K.p.a. zasadą przekonywania, która zobowiązuje organy administracji publicznej do dołożenia szczególnej staranności w uzasadnieniu swoich rozstrzygnięć oraz z wyrażoną w art. 8 K.p.a. zasadą prowadzenia postępowania w sposób pogłębiający zaufanie stron do organów władzy publicznej. Spełnienie normy wynikającej z przepisu art. 8 K.p.a. wymaga prowadzenia postępowania administracyjnego w taki sposób, aby między innymi w uzasadnieniu rozstrzygnięcia przekonać stronę, że jej stanowisko zostało poważnie wzięte pod uwagę, a jeżeli zapadło inne rozstrzygnięcie, to przyczyną tego są istotne powody.

Powyższe naruszenie przepisów postępowania mogło mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia, albowiem rozpatrzenie przez organ argumentacji strony, w tym w szczególności zapoznanie się z przywołanym przez nią dokumentem urzędowym w postaci postanowienia PINB w K. z dnia [...] 2013 r. niewątpliwie mogło wpłynąć na ocenę czy występuje ważny interes strony w o jakim mowa w art. 73 § 2 K.p.a.

W świetle powyższych uchybień uznać należy, iż ocena WWINB co do braku po stronie E. M. ważnego interesu w uzyskaniu uwierzytelnionych kopii wskazanych przez nią dokumentów z akt sprawy była co najmniej przedwczesna i miała charakter dowolny, a jako taka nie podlega ochronie na podstawie art. 80 K.p.a., albowiem nie była oparta na całokształcie dostępnego materiału dowodowego.

Oczywiście wadliwym było również stanowisko organu II instancji jakoby brak było możliwości uwierzytelnienia kserokopii czy odpisów dokumentów, których oryginałów organ nie posiada. W pełni zaaprobować bowiem należy stanowisko skarżącej przedstawione w zażaleniu z dnia 3 października 2013 r., iż domagała się ona uwierzytelnionych kopii dokumentów znajdujących się w aktach sprawy i co za tym idzie, o ile w aktach sprawy brak jest oryginału określonego dokumentu, a jedynie jego kopia, to uwierzytelnienie przez organ kolejnej kopii polegać będzie na wskazaniu, iż jest ona zgodna z kopią znajdującą się w aktach danej sprawy administracyjnej.

Reasumując, uznać należy, że zaskarżone postanowienie wydane zostało z naruszeniem wskazanych powyżej przepisów postępowania, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dlatego też, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. orzeczono jak w pkt I sentencji wyroku.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy rzeczą organu będzie rozpoznanie zażalenia E. M. po wyeliminowaniu wskazanych w niniejszym wyroku uchybień.

Uwzględnienie skargi czyniło koniecznym orzeczenie z urzędu o niemożności wykonania zaskarżonego postanowienia do czasu uprawomocnienia się wyroku (art. 152 P.p.s.a.).

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 P.p.s.a. Wedle tego przepisu, w razie uwzględnienia skargi skarżącemu przysługuje od organu zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia swych praw. Z kolei zgodnie z art. 205 § 2 P.p.s.a., niezbędne koszty postępowania strony reprezentowanej m.in. przez radcę prawnego obejmują także jego wynagrodzenie, jednak nie wyższe niż stawki opłat określone w odrębnych przepisach i wydatki jednego radcy prawnego, koszty sądowe oraz koszty nakazanego przez Sąd osobistego stawiennictwa strony. Przepisami odrębnymi, o jakich powyżej mowa, są przepisy rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 roku w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. z 2002 r. Nr 163 poz. 1349). Jak wskazuje treść § 2 tego rozporządzenia, zasądzając opłatę za czynności radcy prawnego z tytułu zastępstwa prawnego, Sąd bierze pod uwagę niezbędny nakład pracy pełnomocnika, a także charakter sprawy i wkład jego pracy w przyczynienie się do jej wyjaśnienia oraz rozstrzygnięcia. Opłatę zasądza się na podstawie stawek minimalnych, szczegółowo wyliczonych w tym rozporządzeniu, przy czym opłata nie może być wyższa niż sześciokrotna stawka minimalna ani przekraczać wartości przedmiotu sporu.

Uwzględniając wymienione powyżej wytyczne, Sąd doszedł do przekonania, iż wystarczające będzie zasądzenie wynagrodzenia pełnomocnika skarżącego wedle stawek minimalnych określonych w rozporządzeniu.

Sprawa nie miała bowiem charakteru zawiłego, o czym świadczy chociażby krótki termin jej rozpatrzenia, niewielka objętość akt administracyjnych, lakoniczność skargi, czy wreszcie nieznaczna obszerność uzasadnienia wyroku, i co za tym idzie okazała się być sprawą o niewielkim stopniu skomplikowania prawnego i faktycznego. Trzeba zauważyć, iż argumenty podniesione w skardze, jakkolwiek co do zasady trafne, to jednak w przeważającej części stanowią powtórzenie argumentacji zawartej w zażaleniu, a zatem trudno mówić o znacznym nakładzie pracy pełnomocnika przy sporządzeniu skargi.

Wziąwszy zatem pod uwagę charakter rozpatrywanej sprawy należy dojść do wniosku, iż wynagrodzenie w wysokości minimalnej odpowiada nakładowi pracy pełnomocnika skarżącego, który nie brał udziału w rozprawie, a jego aktywność w postępowaniu sądowoadministracyjnym ograniczyła się do złożenia skargi.