IV SAB/Po 10/14

Uzasadnienie

Pismem z dnia [...] grudnia 2013 r. działający przez profesjonalnego pełnomocnika M. R. (zwany dalej: skarżący) złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w [...] skargę na przewlekłe prowadzenie przez Starostę [...] (zwanego dalej: Starosta) postępowania administracyjnego w przedmiocie wniosku skarżącego z dnia [...] września 2012 r. o zwrot części nieruchomości zbytych w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości (Dz.U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64).

W uzasadnieniu skargi pełnomocnik wskazał, że skarga została poprzedzona zażaleniem skarżącego z dnia [...] października 2013 r. na przewlekłe prowadzenia postępowania w przedmiocie zwrotu ww. nieruchomości, które to zażalenie postanowieniem z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] zostało uznane przez Wojewodę [...] (zwanego dalej: Wojewoda) za nieuzasadnione. Pełnomocnik zarzucił naruszenie przepisów postępowania - art. 35 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego przez niezałatwienie sprawy w ustawowym terminie dwóch miesięcy; art. 36 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego przez jego wadliwe zastosowanie polegające na nadużyciu jego stosowania w okolicznościach sprawy nie wymagających wielokrotnego wyznaczania dodatkowych terminów na załatwienie sprawy oraz art. 81 Kodeksu postępowania administracyjnego polegające na braku informowania przez organ o przebiegu postępowania dowodowego, przez co organ nie stwarza skarżącemu możliwości wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów. Podniesiono, że organ kilkakrotnie przedłużał termin załatwienia sprawy na podstawie art. 36 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, wydając decyzję po 6 miesiącach rozpatrywania - [...] lutego 2013 r. Na skutek odwołania, decyzją Wojewody z dnia [...] kwietnia 2013 r. uchylono decyzję organu I instancji w całości i przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ. Od dnia decyzji Wojewody i przekazania sprawy organowi minęło 8 miesięcy i ponownie powtarza się sytuacja przedłużania przez organ terminów do wydania decyzji. Ostatnim pismem organ wydłużył termin rozpatrzenia sprawy do dnia [...] grudnia 2013 r. jednak do dnia wniesienia skargi skarżący nie otrzymał żadnej decyzji w sprawie. Pełnomocnik podkreślił, że organ załatwiał sprawę 6 miesięcy po złożeniu wniosku oraz obecnie ponad 6 miesięcy po decyzji o przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia, a zatem przekroczył kilkukrotnie ustawowy termin na załatwienie sprawy szczególnie skomplikowanej. Organ wskazywał jako przyczynę nie załatwienia sprawy w terminie m.in. dużą ilość spraw, co jest niezgodne z art. 36 Kodeksu postępowania administracyjnego.

W odpowiedzi na skargę z dnia [...] stycznia 2013 r. Starosta wniósł o oddalenia skargi. W odniesieniu do zarzutów skargi, organ podniósł, że wyznaczał nowe terminy załatwienia sprawy, ale o każdym nowym terminie informował strony postępowania administracyjnego, wskazując jednocześnie przyczyny opóźnienia w załatwieniu sprawy. Argumentowano, że w decyzji z dnia [...] kwietnia 2013 r. Wojewoda podał organowi I instancji wytyczne i wskazówki, które Starosta powinien wziąć pod uwagę przy ponownym wydaniu decyzji. Zakres czynności postępowania administracyjnego jest szeroki. Starosta musi pozyskać dokumentację archiwalną, której lokalizacja nie zawsze jest pewna. Czynności te rozciągają się zatem w czasie. Przedłużający się termin rozstrzygnięcia sprawy spowodowany jest trwającymi czynnościami dowodowymi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługiwała na uwzględnienie.

Zgodnie z brzmieniem art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. 270; zwanej dalej: Ppsa), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem i obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy administracji w postępowaniach, kończonych decyzją administracyjną (art. 3 § 2 pkt 8 w zw. z pkt 1 Ppsa).

W świetle art. 12 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U.2013.267 j.t., dalej - ) organy administracji zobowiązane są do przestrzegania zasad ogólnych postępowania administracyjnego, w szczególności organy powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Kodeks postępowania administracyjnego zobowiązuje organy administracji do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Zgodnie z przepisem art. 35 § 3 Kpa załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, przy czym do terminów powyższych nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu (art. 35 § 5 Kpa). O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie, określonym w art. 35 Kpa, organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Podane powyżej terminy załatwienia sprawy oznaczają okres, w którym dana sprawa powinna być rozstrzygnięta w formie decyzji (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 17 października 2012 r., sygn. akt II SAB/Łd 118/12, LEX nr 1234554).

Stan faktyczny w niniejszej sprawie przedstawia się następująco. Postępowanie zostało zainicjowane wnioskiem skarżącego z dnia [...] września 2012 r. o zwrot części nieruchomości zbytych w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości (Dz.U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64), oznaczonych ewidencyjnie jako działka nr [...] o pow. [...] ha, [...] o pow. [...] ha i [...] o pow. [...] ha położonych w obrębie m. [...], stanowiących własność Gminy Miejskiej [...] (zwanych dalej odpowiednio: nieruchomości; działka [...]; działka [...]; działka [...]).

Na skutek powyższego wniosku, pismem z dnia [...] października 2012 r. strony zostały powiadomione o wszczęciu postępowania administracyjnego.

Kolejno organ wystąpił (pismo z dnia [...] października 2012 r.) do Burmistrza Miasta [...] (zwanego dalej: Burmistrz) o wydanie zaświadczenia oraz wypisów i wyrysów o przeznaczeniu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego dla działek: [...], [...], [...] i [...].

Pismem z dnia [...] października 2012 r. strony zostały poinformowane o nowym terminie załatwienia sprawy. Opóźnienie wyjaśniono dużą ilością wniosków oczekujących na załatwienie sprawy i wpływających do organu. Nowy termin załatwienia sprawy wyznaczono na dzień [...] grudnia 2012 r.

W dniu [...] listopada 2012 r. odbyła się rozprawa administracyjna, w wyniku której, jak wskazał organ, ustalono, że iż działka [...] użytkowana jest jako targowisko miejskie, zgodnie z przeznaczeniem wywłaszczenia. Natomiast na działce nr [...] znajduję się budynek Urzędu Skarbowego. Ustalono również konieczność przeprowadzenia wizji lokalnej w odniesieniu do działki nr [...].

W dniu [...] grudnia 2012 r. przeprowadzono wizje lokalną w [...] przy ul. [...]. W wyniku tej wizji ustalono, że na działce nr [...] usadowiony jest budynek Urzędu Skarbowego, na działce nr [...] znajduje się przepompowania P-3 Miejskiej Kanalizacji i Wodociągów, a działka nr [...] jest w około 95 % użytkowana jako targowisko miejskie.

W toku postępowania organ – jak wskazał – odszukał decyzję pozwolenia na budowę Urzędu Skarbowego w [...] przy ul. [...] (k. [...] – [...] akt administracyjnych).

Pismem z dnia [...] grudnia 2012 r. organ powiadomił strony o nowym terminie załatwienia sprawy, wyznaczając go na dzień [...] stycznia 2013 r.

Pismem z dnia [...] stycznia 2013 r. organ poinformował strony o możliwości zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym.

Pismem z dnia [...] stycznia 2013 r. organ powiadomił strony o nowym terminie załatwienia sprawy, który wyznaczył na dzień [...] lutego 2013 r.

Decyzją z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] Starosta odmówił skarżącemu zwrotu nieruchomości. Od powyższej decyzji odwołał się skarżący pismem z dnia [...] marca 2013 r.

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] Wojewoda [...] (zwany dalej: Wojewoda) uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

Pismem z dnia [...] czerwca 2013 r. Starosta zawiadomił strony postępowania o ponownym wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie.

W dniu [...] czerwca 2013 r. organ I instancji wystąpił do Burmistrza o wydanie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla działek [...], [...], [...] i [...] na dzień [...] marca 1975 r.

Pismem z dnia [...] lipca 2013 r. strony zostały zawiadomione o nowym terminie załatwienia przedmiotowej sprawy, który wyznaczono na dzień [...] sierpnia 2013 r.

W toku postępowania organ wystąpił następnie do notariusza o poświadczoną za zgodność z oryginałem umowę zamiany działki nr [...].

W dniu [...] sierpnia 2013 r. wystąpiono do Burmistrza o wydanie kserokopii dokumentacji budowlanej i odbiorowej obiektu budynku Urzędu Skarbowego. W związku uzyskaniem zwrotnej informacji o braku przedmiotowych dokumentów w archiwum Urzędu Miasta [...], organ wystąpił - pismem z dnia [...] września 2013 r. - do Urzędu Wojewódzkiego w [...] o wydanie kserokopii dokumentacji budowlanej i odbiorowej obiektu budynku Urzędu Skarbowego w [...]. W odpowiedzi [...] Urząd Wojewódzki w [...] Delegatura w [...] pismem z dnia [...] października 2013 r. poinformował o przekazaniu dokumentacji dotyczącej zatwierdzania planów realizacyjnych oraz pozwoleń na budowę z lat 1983-1990 do urzędów rejonowych.

W dniu [...] września 2013 r. przedłużono termin załatwienia sprawy do dnia [...] października 2013 r., a następnie pismem z dnia [...] października 2013 r., z uwagi na trwające czynności w sprawie, wskazano nowy termin załatwienia sprawy na dzień [...] grudnia 2013 r.

W związku ze złożonym przez skarżącego zażaleniem na przewlekłe prowadzenie postępowania, Starosta w dniu [...] listopada 2013 r. przesłał uwierzytelnione Wojewodzie kserokopie akt postępowania w sprawie o zwrot wywłaszczonych nieruchomości.

Postanowieniem z dnia [...] listopada 2013 r. Wojewoda uznał zażalenie za nieuzasadnione.

W dniu [...] listopada 2013 r. Starosta zwrócił się pismem do Naczelnika Urzędu Skarbowego w [...] z zapytaniem, czy istnieje dokumentacja budowlana i odbiorowa obiektu Urzędu Skarbowego. W odpowiedzi organ uzyskał możliwość wglądu tą dokumentację (pismo z dnia [...]grudnia 2013 r.).

W dniu [...] grudnia 2013 r. w budynku Urzędu Skarbowego w [...] zapoznano się z przedmiotową dokumentacją, z której wynika, iż budowa obiektu budowlanego Urzędu Skarbowego w [...] rozpoczęła się w [...] czerwca 1986 r.

Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] z dnia [...] grudnia 2013 r. Starosta powołał rzeczoznawcę majątkowego do ustalenia wartości odszkodowania za działki [...], [...] i [...] wyznaczając termin do dnia [...] grudnia 2013 r. na przedłożenie w siedzibie organu operatu szacunkowego.

Pismem z dnia [...] grudnia 2013 r. strony postępowania zostały powiadomione że termin załatwienia sprawy został przedłużony do dnia [...] marca 2014 r. z uwagi na trwające czynności dowodowe.

W kwestii istoty przewlekłego prowadzenia postępowania przez organy administracji wielokrotnie wypowiadały się sądy administracyjne. Należy ww. szczególności wskazać, na pogląd Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, który w wyroku z dnia 26 lutego 2014 r. (sygn. akt IV SAB/Po 125/13, orzeczenia.nsa.gov.pl) stwierdził, iż o "przewlekłości postępowania przed organem administracji publicznej można mówić wówczas, gdy czas jego trwania przekracza rozsądne granice, aczkolwiek obok przewidzianych przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego terminów zobowiązujących do wydania w sprawie rozstrzygnięć co do jej istoty ( art. 35 § 1 – 3 Kpa) uwzględnić należy także stopień jej zawiłości oraz postawę stron tego postępowania (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 grudnia 2013 r. sygn. akt VII SAB/Wa 88/13, orzeczenia.nsa.gov.pl). Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 21 grudnia 2010 r., sygn. akt II GPP 5/10 (LEX 753418) wskazał, że z przewlekłością postępowania, która narusza prawo strony do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki, mamy do czynienia wówczas, gdy postępowanie trwało dłużej niż to konieczne do wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych, będących istotnymi dla rozstrzygnięcia sprawy. W wyroku z dnia 26 października 2012 r. w sprawie II OSK 1956/12 (orzeczenia.nsa.gov.pl) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził iż: "Przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ zaistnieje wówczas, gdy organowi będzie można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut prowadzenia czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. W wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 13 czerwca 2013 r. sygn. akt II SAB/Bk 17/13 (LEX nr 1329204) sąd stwierdził, iż pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmować będzie opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. W innym wyroku z dnia 5 lipca 2012 r. sygn. akt II OSK 1031/12 (LEX nr 1228235) Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, iż przez pojęcie "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywaniu czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny. W orzecznictwie wskazuje się także, iż przewlekłość w prowadzeniu postępowania wystąpi wówczas, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, nie pozostając jednocześnie w bezczynności, a podejmowane przez ten organ czynności procesowe nie charakteryzują się koncentracją niezbędną w świetle art. 12 Kpa ustanawiającego zasadę szybkości postępowania, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 25 sierpnia 2011 r. sygn. akt II SAB/Po 42/11, LEX nr 1315998).

Na tle powyższych rozważań stwierdzić należy, że w niniejszej sprawie organowi można przypisać przewlekłość w prowadzeniu postępowania.

Po pierwsze wskazać trzeba, że pismem z dnia [...] października 2012 r. strony zostały poinformowane o nowym terminie załatwienia sprawy. Jako przyczyny opóźnienia wskazano dużą ilość wniosków oczekujących na załatwienie sprawy i wpływających do organu. Jak wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w wyroku z dnia 26 kwietnia 2013 r. (sygn. akt II SAB/Gl 10/13, LEX nr 1317119) i pogląd ten jest w orzecznictwie ugruntowany, wskazanie przez organ w postanowieniu o przesunięciu terminu rozpoznania sprawy, że ze względu na dużą liczbę prowadzonych postępowań wniosek strony nie może zostać rozpoznany w terminie, nie tylko nie wskazuje na to, że zwłoka nastąpiła z przyczyn niezależnych od organu ale wręcz jednoznacznie dowodzi naruszenia zasad rozpoznawania spraw administracyjnych. Zabezpieczenie należytej obsady kadrowej zapewniającej terminowe załatwianie spraw administracyjnych należy do obowiązków organu. Samo li tylko powiadomienie o przesunięciu terminu rozpoznania sprawy nie powoduje, że zwłoka w stosunku do terminów kodeksowych przestaje istnieć i samo przez się nie wyłącza zarzutu bezczynności organu bądź przewlekłości prowadzonego przezeń postępowania. Wskazane przez organ przyczyny zwłoki, jak i poprawność ustalenia nowego terminu rozpoznania sprawy podlegają ocenie zarówno organu wyższego stopnia (w razie zażalenia na bezczynność), jak i sądu.

Po drugie organ przedłużał termin załatwienia sprawy aż 8 razy. Wskazać w tym miejscu należy, że organ wyznaczający na podstawie art. 36 Kpa nowy termin załatwienia sprawy jest związany przepisem art. 12 i 35 Kpa, a zatem jest obowiązany do ustalenia możliwie najkrótszego terminu załatwienia sprawy. Dlatego też, zdaniem Sądu, informowanie strony, że sprawa zostanie załatwiona w terminie późniejszym, nie może stać się regułą. Podkreślenia wymaga też, że strona ma prawo oczekiwać rozstrzygnięcia swojej sprawy w rozsądnym terminie, nawet najbardziej skomplikowanej, tym bardziej że jej rozpoznawanie przez organ trwa już ponad 18 miesięcy (patrz: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 17 października 2012 r., sygn. akt II SAB/Łd 118/12, LEX nr 1234554).

Po trzecie należy stwierdzić, iż czynności podejmowane przez organy bardzo rozciągały się w czasie i nie miało to uzasadnienia. Organ m.in. zwracał się do innych organów w różnych kwestiach, w większych odstępstwach czasu, w każdej osobnym, kolejnym pismem, zamiast dokonywać tego łącznie, czego wymagałaby ekonomika postępowania. Tymczasem organy administracji publicznej mają obowiązek działać wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do załatwienia sprawy, zgodnie z art. 12 § 1 Kpa, a także obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do jej wyjaśnienia i załatwienia w myśl art. 7 i art. 77 § 1 Kpa. Oznacza to obowiązek podjęcia nie jakichkolwiek działań, lecz działań celowych, zmierzających do rozpatrzenia wniosku strony (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 listopada 2012 r. sygn. akt I OSK 641/12, LEX nr 1291400).

Z akt administracyjnych sprawy niniejszej wynika, iż w toku przedmiotowego postępowania organ podejmował wprawdzie pewne czynności, jednakże mimo upływu znacznego okresu nie tylko od samego wszczęcia postępowania, ale i od wydania decyzji organu odwoławczego uchylającej decyzję pierwszoinstancyjną, nie zakończył ostatecznie postępowania poprzez wydanie w sprawie rozstrzygnięcia. W ocenie sądu organ w sposób nieuzasadniony przedłużał termin załatwienia sprawy, nie dążył do załatwienia sprawy w rozsądnym terminie, sprawa mogła zostać załatwiona w terminie krótszym.

W związku z tym skargę należy uznać za w pełni uzasadnioną..

Z uwagi na fakt, że wniosek Skarżącego nie został rozpatrzony w ustawowym, (bądź choć rozsądnie przedłużonym) terminie i od dnia złożenia tego wniosku do dnia wydania niniejszego wyroku minęło bezskutecznie ponad osiemnaście miesięcy, a także wobec racjonalnego działania w tym okresie, Sąd na podstawie art. 149 § 1 zd. drugie p.p.s.a. stwierdził, że bezczynność w niniejszej sprawie miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Dlatego też, stosownie do treści art. 149 § 1 Ppsa, orzeczono jak w sentencji.

O zwrocie kosztów orzeczono na podstawie art. 200 Ppsa