II SA/Go 1074/13

Uzasadnienie

Skarżący Z.D. złożył skargę na decyzję Wojewody z dnia [...] października 2013 roku, którą utrzymano w mocy decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] września 2013 roku w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na rozbudowę ze zmianą sposobu użytkowania budynku po węźle cieplnym na sklep wielobranżowy, położonego na terenie działki nr ew. gr. [...].

Powyższa decyzja została wydana w oparciu o następujący stan faktyczny:

Uchwałą z dnia 26 marca 2013 roku Nr XLV. 391.2013 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Osiedla [...] w oparciu o art. 18 ust. 2 pkt 5, art. 40 ust. 1 i art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (tj. Dz. U. z 2013 r. poz. 594 ze zm.), art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz.U. z 2012 r. poz. 647) oraz po stwierdzeniu, że plan nie narusza ustaleń uprzednio uchwalonego studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Rada Miasta ustaliła sposób zagospodarowania przestrzennego i warunki zabudowy Osiedla [...]. Obszar obejmujący nieruchomości położone przy ulicy [...] zgodnie z tym planem znajduje się na terenie jednostki bilansowej oznaczonej na rysunku planu symbolem MW 2, dla którego to terenu zgodnie z § 23 ust. 1 przywołanej uchwały o planie zagospodarowania przestrzennego jako podstawowe przeznaczenie wyznaczono zabudowę mieszkaniową wielorodzinną, a jako przeznaczenie uzupełniające przewidziano usługi zlokalizowane w parterze budynku mieszkalnego. W § 2 ust. 1 pkt 3 tejże uchwały stwierdzono, że przez przeznaczenie podstawowe należy rozumieć obowiązujące przeznaczenie odnoszące się do przeważającej powierzchni nieruchomości i powierzchni całkowitej wszystkich obiektów istniejących i projektowanych położonych w jej granicach, której stosunek do przeznaczenia uzupełniającego może być doprecyzowany w ustaleniach do poszczególnych terenów. Natomiast pod pojęciem przeznaczenie uzupełniające zgodnie z § 2 ust. 1 pkt 3 wspomnianej uchwały należy rozumieć przeznaczenie, które może uzupełniać lub wzbogacać przeznaczenie podstawowe i nie może być realizowane bez przeznaczenia podstawowego. Powyższa uchwała weszła zgodnie z § 52 w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa, tj. w dniu 19 kwietnia 2013 roku (została ogłoszona w/w publikatorze w dniu 4 kwietnia 2013 roku pod poz. 992). Zgodnie z § 51 uchwały Rady Miasta z dnia 26 marca 2013 roku utraciły moc ustalenia uchwały nr LI/464/05 Rady Miasta w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Osiedla [...] i Osiedla [...] w części odnoszącej się do terenu objętego niniejszą uchwałą oraz uchwała nr LI/654/09 Rady Miasta z dnia 25 sierpnia 2009 roku w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla [...] i osiedla [...].

W dniu 4 lipca 2013 roku Z.D. złożył wniosek o wydanie decyzji w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na rozbudowę ze zmianą sposobu użytkowania budynku po węźle cieplnym na sklep wielobranżowy, położonego przy ulicy [...]. Zgodnie z powyższym wnioskiem inwestor zamierzał dokonać rozbudowy budynku po węźle cieplnym dokonując zmiany jego dotychczasowego przeznaczenia na sklep wielobranżowy. Z dołączonego do wniosku projektu budowlanego wynikało, że na działce o numerze geodezyjnym [...] o powierzchni 118, 7 metrów kwadratowych znajduje się aktualnie budynek po byłym węźle cieplnym. Działka ta stanowi odrębny przedmiot własności. Posadowiony na niej budynek jest budynkiem parterowym bez piwnic. Teren działki jest uzbrojony w kanalizację sanitarną, przyłącze wodociągowe i elektroenergetyczne. Zgodnie z projektem budowlanym dołączonym do wniosku przewidziane zmiany w budynku związane z jego rozbudową i zmianą przeznaczenia miały polegać na wykonaniu nowych przyłączy wody, kanalizacji i energii elektrycznej, rozbudowy istniejącego budynku o zejście do części podziemnej i wykonanie piwnicy, jako zaplecza mającej powstać placówki handlowej. Do wniosku zostało nadto dołączone oświadczenie inwestora o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością objętą inwestycją na cele budowlane. Po zapoznaniu się z powyższym wnioskiem i dołączoną do niego dokumentacją techniczną postanowieniem z dnia [...] lipca 2013 roku Prezydent Miasta w oparciu o przepis art. 35 ust. 1 i 3 i art. 82 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku – Prawo budowlane(tj. Dz. U. z 2013 r., poz. 1409) oraz na podstawie art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1966 roku – Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2013 r., nr 267 poz.) nałożył na Z.D. obowiązek uzupełnienia przedłożonego projektu budowlanego poprzez;

- oznaczenie na projekcie zagospodarowania odległości projektowanych schodów zewnętrznych od granicy działki budowlanej nr [...] zgodnie z § 12 ust. 50 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki ich usytuowanie ( Dz.U. z 2002 r., Nr 75, poz. 690 ze zm.),

- zagwarantowania właściwej obsługi w zakresie miejsc postojowych wraz z oznaczeniem ich lokalizacji zgodnie z wymogami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla Zdrojowego określonymi w uchwale Rady Miasta Nr XLV.391.2013 (§ 23 ust. 3 pkt 4 lit b),

- uzupełnienie opisu technicznego o wyjaśnienie czy wprowadzone przeznaczenie uzupełniające – usługi jest zintegrowane z przeznaczeniem podstawowym tj. zabudową mieszkaniową wielorodzinną,

- zapewnienia minimalnego wskaźnika terenu biologicznego czynnego zgodnie z wymogami wskazanego planu zagospodarowania przestrzennego,

- przedłożenie projektu istniejącej klimatyzacji zgodnie z zaleceniem zawartym w decyzji Wojewódzkiej Stacji Sanitarno-Epidemiologicznej z dnia [...] maja 2013 roku.

Organ wyznaczył wnioskodawcy do uzupełnienia w powyższym zakresie wniosku termin do 31 lipca 2013 roku.

W dniu [...] lipca 2013 roku Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Miasta przeprowadził oględziny budynku po byłym węźle cieplnym położonym przy ulicy [...] w obecności Z.D.. Podczas oględzin ustalono, że budynek ten pozbawiony jest obecnie wszelkiej instalacji. Stanowi on parterową, niepodpiwniczoną dobudowę do 5-cio kondygnacyjnego budynku mieszkalnego wielorodzinnego położonego na sąsiedniej nieruchomości przy ulicy [...]. Jest od niego oddylatowany i stanowi samodzielną konstrukcję. Dach jest płaski o konstrukcji z płyt żelbetowych prefabrykowanych. Zewnętrzne ściany budynku są wykonane z płyt żelbetowych z warstwą cegieł. Ściany fundamentowe wylewne. Nadto stwierdzono, że inwestor wewnątrz budynku po częściowym odkuciu betonowej posadzki wykonał wykop od strony ścian zewnętrznych, nie wykonując wykopu od strony budynku wielorodzinnego. Roboty te wykonano w uzgodnieniu z projektantem w celu sprawdzenia głębokości i stanu posadowienia fundamentów. Budynek nie posiadał piwnicy. W oparciu o powyższe ustalenia Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Miasta sporządził pismo noszące datę [...] lipca 2013 roku.

W dniu 29 lipca 2013 roku powołując się na postanowienie z dnia [...] lipca 2013 roku inwestor przedłożył uzupełniony projekt budowlany.

Pismem z dnia [...] sierpnia 2013 roku w oparciu o art. 61 § 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku – Kodeks postępowania administracyjnego organ zawiadomił uczestników postępowania w oparciu o art. 10 § 1 k.p.a. o możliwości zapoznania się w terminie 7 dni od otrzymania zawiadomienia z dokumentami zgromadzonymi w sprawie.

W dniu 23 sierpnia 2013 roku wpłynęło do organu pismo E.M. w którym stwierdzono, że w projekcie budowlanym załączonym do wniosku o zatwierdzenie projektu budowlanego i wydanie pozwolenia na budowę błędnie obiekt po byłym węźle cieplnym położonym przy ulicy [...] zakwalifikowano jako parterową część budynku mieszkalnego wielorodzinnego położonego przy ulicy [...]. Oba te budynki stanowią odrębne samodzielne budynki, posadowione na wydzielonych, odrębnych działkach geodezyjnych.

W odpowiedzi na pisma E.M. w piśmie noszącym datę [...] sierpnia 2013 roku Z.D. stwierdził, że na etapie planowania inwestycji, jeszcze przed złożeniem wniosku o wydanie decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i zezwolenia na budowę zwracał się do Urzędu Miasta z zapytaniem czy istnieje możliwość prowadzenia działalności usługowej w budynku położonym przy ulicy [...]. Z takim zapytaniem zwrócił się dwukrotnie, pierwszy raz w listopadzie 2012 roku, a drugi raz w styczniu 2013 roku. W odpowiedzi na zadane pytania otrzymał dwukrotnie odpowiedź na piśmie. Zarówno w pierwszym piśmie noszącym datę [...] listopada 2012 roku jak i drugim noszącym datę [...] stycznia 2013 powołano się na obowiązujący w tym okresie plan zagospodarowania przestrzennego osiedla [...] i Osiedla [...] uchwalony uchwałą Rady Miasta z dnia 27 września 2005 roku. Stwierdzono w tych pismach, że zgodnie z tym planem działka objęta zamierzeniem inwestycyjnym tj. nr [...] położona jest na terenie oznaczonym symbolem MW 7 i jest to teren przeznaczony do zabudowy wielorodzinnej. W piśmie z dnia [...] listopada 2012 roku organ udzielający odpowiedzi stwierdził, że zmiana sposobu użytkowania istniejącego budynku budowlanego – kotłowni zarówno na mieszkanie jak i na sklep warzywny lub spożywczy jest zgodna z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego dla tego terenu. Zaznaczono, że inwestor przy przygotowaniu inwestycji do realizacji winien zwrócić uwagę na zapisy planu dotyczące zasad bilansowania miejsc parkingowych i zasad ochrony środowiska. Jednocześnie poinformowano Z.D., że odnośnie obszaru obejmującego teren między innymi działki numer [...] Rada Miasta w dniu 29 marca 2011 roku podjęła uchwałę w sprawie przystąpienia do sporządzenia zmian miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego tj. odnośnie Osiedla [...]. Natomiast w piśmie z dnia [...] stycznia 2013 roku prócz informacji, że działka nr [...] położona jest na terenie oznaczonym symbolem MW7, które to tereny zgodnie z obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego przeznaczone są pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną, dla której dopuszcza się realizację usług nieuciążliwych dla zabudowy mieszkaniowej w parterach budynków od strony ulic pod warunkiem zachowania parametrów ochrony przed hałasem, stwierdzono że zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego o funkcji węzła cieplnego na budynek mieszkalno- usługowy (tj. parter – usługi, piętro mieszkanie) jest zgodna z ustaleniami obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego dotyczącymi przeznaczenia terenu. W piśmie tym zawarto ponownie informację, że dla terenu objętego wnioskiem, prowadzona jest procedura sporządzania zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Decyzją z dnia [...] września 2013 roku Prezydent na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku – Prawo budowlane, art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na rozbudowę ze zmianą sposobu użytkowania budynku po węźle cieplnym na sklep wielobranżowy, położony na terenie działki nr ew. gr. [...] przy ulicy [...]. W uzasadnieniu po przedstawieniu dokonanych ustaleń faktycznych i przebiegu dotychczasowego postępowania administracyjnego stwierdzono, że planowana inwestycja znajduje się na terenie objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego osiedla Zdrojowego, wprowadzonym w życie uchwałą Rady Miasta z dnia 23 marca 2013 roku. Zgodnie z tym planem działka nr [...] znajduje się na terenie oznaczonym symbolem MW 2, dla którego ustalono w planie przeznaczenie jako przeznaczenie podstawowe – zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna, a uzupełniające – usługi lokalizowane na parterze budynku mieszkalnego. Uznano między innymi w oparciu o pismo Powiatowego Inspektora Nadzory Budowlanego Miasta, że budynek po byłym węźle cieplnym położony na działce nr [...] stanowi samodzielną konstrukcję. Zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego osiedla Zdrojowego uzupełniające usługi na terenie objętym wnioskiem mogą być realizowane tylko na parterze budynku mieszkalnego wielorodzinnego. Ponieważ budynek po węźle cieplnym jest obiektem o samodzielnej konstrukcji, zlokalizowanym na wydzielonej geodezyjnie działce i nie stanowi części budynku mieszkalnego wielorodzinnego, organ I instancji stwierdził, że zamierzenie inwestora polegające na rozbudowie budynku po węźle cieplnym o część podziemną ze zmianą sposobu użytkowania istniejącego budynku z docelowym przeznaczeniem na budynek jedynie o funkcji usługowej jest niezgodny z obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego.

W złożonym od powyższej decyzji odwołaniu Z.D. podniósł, że istniejący stan zagospodarowania działki w żaden sposób nie koreluje z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego między innymi pod względem narzuconych wskaźników. Stanowisko zajęte przez organ I instancji skłania do przypuszczenia, że należy podjąć nadbudowę mieszkania nad istniejącym budynkiem po węźle cieplnym, tworząc formułę czyniącą zadość ustaleniom przyjętym w planie zagospodarowania przestrzennego, co zasadniczo przeczy zapisom ustawy prawa budowlanego zawartym w art. 4. Nie łamie się zasady ulokowania usług w parterze budynku mieszkalnego, gdy powierzchnia zabudowy tych usług (w niniejszej sprawie budynek po byłym węźle cieplnym) wykracza poza powierzchnię zabudowy budynku mieszkalnego, a komercyjna parcelacja temu nie przeszkadza Budynek po węźle cieplnym i budynek mieszkalny położony na sąsiedniej działce mają wspólne fundamenty.

Decyzją z dnia [...] listopada 2013 roku Wojewoda po rozpatrzeniu odwołania Z.D. utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] września 2013 roku. W uzasadnieniu stwierdzono, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Podkreślono, że z dokumentów dotychczas zgromadzonych w sprawie, a w szczególności z rysunków technicznych znajdujących się w dołączonym do wniosku projekcie budowlanym wynika, że budynek po węźle cieplnym usytuowany jest na odrębnej, wydzielonej geodezyjnie działce, ścianą zachodnią przylega do ściany wschodniej budynku mieszkalnego wielorodzinnego zlokalizowanego na działce o nr ew. [...]. Stanowi on samodzielną, wydzieloną z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych konstrukcyjną całość i może samodzielnie i niezależnie funkcjonować w tej przestrzeni. Obiekt ten nie posiada również wspólnych instalacji z budynkiem mieszkalnym posadowionym na sąsiedniej działce. Powyższe znajduje potwierdzenie w piśmie z dnia [...] lipca 2013 roku sporządzonym po oględzinach budynku przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Miasta. Nie stanowi on parteru istniejącego na działce nr ew. [...] budynku mieszkalnego wielorodzinnego. Zważywszy na to, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego oznaczony teren przeznacza pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną i dopuszcza lokalizację usług w tym handlu jedynie na parterze budynku mieszkalnego organ II instancji stwierdził, że projektowane zamierzenie inwestycyjne narusza ustalenia tego planu. Tym samym organ I instancji zasadnie zastosował sankcję wynikające z art. 35 ust. 2 Prawa budowlanego i wydał decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.

W złożonej skardze na powyższą decyzję organu II instancji skarżący Z.D. wnosząc o jej uchylenie wraz z decyzją organu I instancji podniósł następujące zarzuty;

- naruszenie art. 7, art. 77, art. 8, art. 80 w zw. z art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego, poprzez niewyjaśnienie całkowicie stanu faktycznego i błędne rozpatrzenie całości materiału dowodowego, podważenie zasady ogólnej pogłębiania zaufania do organów państwa, niewskazanie dlaczego jednym dowodom przyznano wiarygodność, a innym tej wiarygodności odmówiono,

- naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane, poprzez błędną ocenę dotyczącą zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego,

- naruszenie art. 35 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane, poprzez wydanie decyzji odmawiającej zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę oraz wydanie decyzji utrzymującej ją w mocy pomimo spełnienia wymagań określonych w art. 35 ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane, w tym również w zakresie zgodności planowanej inwestycji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego,

- naruszenie § 7 ust. 1 pkt 3 lit. d tiret pierwszy uchwały nr XLV.391.2013 Rady Miasta z dnia 26 marca 2013 roku w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Osiedla [...] poprzez nie uwzględnienie możliwości włączenia działki gruntu objętej inwestycją do działki sąsiedniej.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że organ administracji publicznej nie uwzględnił § 7 ust 1 pkt 3 lit. d tiret uchwały o planie zagospodarowania przestrzennego Osiedla [...], zgodnie z którym dopuszcza się dla działek, które samodzielnie nie mogą zrealizować wymogów przeznaczeń podstawowych włączenie do działek sąsiednich. Działa na której skarżący zamierza realizować zamierzenie inwestycyjne opisane we wniosku nie może samodzielnie zrealizować wymogów przeznaczenia podstawowego przewidzianego do tego terenu tj. zabudowa mieszkalna wielorodzinna. Posiada ona powierzchnię tylko 118,7 metrów kwadratowych. Realizacja budownictwa mieszkalnego wielorodzinnego wymaga spełnienia szeregu uwarunkowań, w szczególności związanych z prawidłowym sposobem zagospodarowania terenu wynikających zarówno z planu zagospodarowania przestrzennego jak i przepisów odrębnych, w tym rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Jednym z tych warunków jest zapewnienie odpowiedniej liczby miejsc postojowych dla samochodów użytkowników stałych i przebywających okresowo, w tym również miejsc postojowych dla samochodów, z których korzystają osoby niepełnosprawne. Realizacja zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej zgodnie z wyżej wymienionymi przepisami wymaga zaprojektowania i w konsekwencji zrealizowania 1,2 miejsca postojowego dla jednego lokalu mieszkalnego w budynku wielorodzinnym. Skoro budynek wielorodzinny to taki obiekt budowlany, który składa się z co najmniej trzech lokali mieszkalnych, co wynika z art. 3 pkt 2a ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane, zatem chcąc zrealizować chociażby taki budynek należy na terenie działki nr [...] zapewnić minimum 4 miejsca parkingowe. Jest to na wskazanej działce niemożliwe mając na uwadze normy, jakim winny odpowiadać miejsca parkingowe (odnośnie wielkości i ich usytuowania w stosunku do budynków i granic z innymi nieruchomościami), zgodnie z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Skoro działka nr [...] nie może samodzielnie zrealizować przeznaczenia podstawowego dla terenu na którym jest położona, tym samym należy zastosować zdaniem skarżącego przytoczony wyżej przepis § 7 ust. 1 pkt 3 lit. d tiret uchwały Rady Miasta z dnia 26 marca 2013 roku o sprawie zagospodarowania przestrzennego osiedla [...] tj. włączenia działki na której skarżący planuje realizację zamierzenia inwestycyjnego do działki sąsiedniej. Skoro w przedmiotowej sprawie działka sąsiednia o numerze [...] jest zabudowana budynkiem mieszkalnym wielorodzinnym to oznacza, że włączenie na potrzeby spełnienia wymogów planu miejscowego działki nr [...] do działki [...] powoduje, że działki te stanowią jedną całość, a co za tym idzie znajduje się na tym terenie jeden obiekt budowlany. Budynek po byłym węźle cieplnym staje się częścią budynku mieszkalnego wielorodzinnego i te dwa obiekty stanowią jedna całość. Tym samym wnioskowana przez skarżącego inwestycja polegająca na rozbudowie ze zmianą sposobu użytkowania budynku po węźle cieplnym na sklep wielobranżowy jest zgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Jest ona w istocie funkcją usługową, lokalizowaną w parterze budynku mieszkalnego wielorodzinnego.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji wraz z jego uzasadnieniem. Zdaniem organu powołany przez skarżącego przepis § 7 ust. 1 pkt 3 lit. d tiret uchwały Rady Miasta z dnia 26 marca 2013 roku w sprawie zagospodarowania przestrzennego Osiedla [...] w niniejszej sprawie nie znajduje zastosowania. Znajduje on bowiem zastosowanie jedynie w przypadku realizacji zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej na terenie działki objętej zamierzeniem inwestycyjnym. Zgodnie z tym przepisem dopuszcza się dla działek, które nie mogą realizować samodzielnie przeznaczeń podstawowych włączenie ich do działek sąsiednich. Natomiast z wniosku skarżącego w przedmiocie wydania decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i pozwolenie na budowę wynika, że zamiarem inwestycyjnym jest zmiana sposobu użytkowania budynku po węźle cieplnym na sklep wielobranżowy, a więc obiektu o funkcji usługowej. Funkcja ta na terenie oznaczonym symbolem MW2 została przewidziana jako funkcja uzupełniająca, nie zaś jako podstawowa, którą jest zabudowa mieszkalna wielorodzinna. Przepis na który powołuje się skarżący dotyczy natomiast tylko sytuacji, której zamierzeniem inwestycyjnym objęto przeznaczenie podstawowe, a nie uzupełniające.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje;

Zgodnie z zasadami wyrażonymi w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), art. 3 i art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), zwanej dalej jako: "p.p.s.a.", sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności zaskarżonego aktu, czyli ocenia jego zgodność z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, według stanu prawnego i faktycznego sprawy z daty jego podjęcia, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Na samym wstępnie należy stwierdzić, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego, a zatem źródłem powszechnie obowiązującego prawa w rozumieniu art. 87 ust. 2 Konstytucji RP. Na jego podstawie dochodzi do wiążącego podmioty administrujące i podmioty administrowane ustalenia przeznaczenia terenu na określony w tym planie cel. Wynika to z unormowań zawartych w ustawie z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przepis art. 14 ust. 8 tejże ustawy jednoznacznie stanowi, że plan miejscowy jest aktem prawa miejscowego. Ustalenia planu miejscowego mimo, że odnoszą się do abstrakcyjnego adresata, regulują status prawny konkretnych nieruchomości położonych na obszarze objętym planem. W tym ujęciu plan miejscowy jest jakby zbiorem aktów indywidualnych, ustalających warunki zabudowy konkretnych nieruchomości, podjętym w drodze uchwały rady gminy. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego, co oznacza, że ma moc wiążącą tak jak każdy inny akt normatywny i musi być respektowany, bez względu na to czy jego rozwiązania budzą stosunek krytyczny np. właścicieli nieruchomości znajdujących się na terenie objętym planem, dopóki nie zostanie zmieniony. Zasadność rozwiązań planu miejscowego nie może być przedmiotem oceny przez sąd w granicach skargi złożonej na konkretną decyzję organu administracyjnego (Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz pod redakcją prof. z. Niewiadomskiego wydanie 6 strona 150). Skutki prawne zatem uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego są znaczące zarówno do gminy jak i dla właścicieli nieruchomości i inwestorów. W procesie wydawania decyzji o pozwolenie na budowę upoważnia jedynie do takiego rozstrzygnięcia, jakie wynika z jego treści tekstowej i graficznej. Współkształtowanie przez plan miejscowy wraz z innymi przepisami prawa własności stanowi przewidziane w art. 140 kodeksu cywilnego przedmiotowe ograniczenie w sposobie wykonywania tego prawa. W wyroku z dnia 19 marca 1998 roku w sprawie o sygn. akt IV SA 1462/96 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że w myśl art. 140 k.c. korzystanie z prawa własności z rzeczy w tym z nieruchomości zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem jego prawa jest możliwe w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego. Do takich ustaw ograniczających prawo własności w szczególności należy ustawa o zagospodarowaniu przestrzennym, w świetle której działalność wpływająca na sposób zagospodarowania przestrzennego oraz wykorzystywania gruntów może być podjęta tylko wówczas, gdy jest zgodna z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego.

Stwierdzenie, iż miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego, oznacza, że do wykładni tego planu (postanowień w nim zawartych) należy stosować metody właściwe do wykładni aktów normatywnych.

Zgodnie z treścią art. 35 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza między innymi; zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także z wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzjach o środowiskowych uwarunkowaniach. Zgodnie z ust. 3 tegoż artykułu w razie stwierdzenia naruszeń w zakresie określonym w ust. 1, czyli między innymi w przypadku stwierdzenia niezgodności z planem zagospodarowania przestrzennego lub decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu organ nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, co w niniejszej sprawie uczyniono postanowieniem z dnia [...] lipca 2013 roku, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę. Z powyższych unormowań w sposób jednoznaczny wynika, że w przypadku stwierdzenia niezgodności projektu budowlanego złożonego przez inwestora z obowiązującym na danym terenie planem zagospodarowania przestrzennego organ jest obowiązany wydać decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.

Przechodząc do oceny merytorycznej skargi złożonej przez Z.D. na decyzję Wojewody z dnia [...] października 2013 roku, którą to decyzją utrzymano w mocy decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] września 2013 roku w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę należy stwierdzić, że skarga nie jest zasadna, zaskarżona decyzja odpowiada prawu.

Działka ewidencyjna [...] położona przy ulicy [...], objęta przedmiotowym zamierzeniem budowlanym tj. rozbudowa wraz ze zmianą sposobu użytkowania budynku po węźle cieplnym na sklep wielobranżowy, czyli na lokal usługowy, położona jest na terenie oznaczonym na planie zagospodarowania przestrzennego Osiedla [...] obowiązującego od 18 kwietnia 2013 roku jako MW 2 i zgodnie z § 23 tegoż planu dla tego terenu ustalono przeznaczenie podstawowe – zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna, a jako przeznaczenie uzupełniające – usługi lokalizowane w parterze budynku mieszkalnego. Zgodnie z § 2 punkt 3 planu zagospodarowania przestrzennego przez przeznaczenie podstawowe należy rozumieć obowiązujące przeznaczenie odnoszące się do przeważającej powierzchni każdej nieruchomości i powierzchni całkowitej wszystkich obiektów istniejących i projektowanych położonych w jej granicach. Natomiast zgodnie z § 2 punkt 4 przez przeznaczenie uzupełniające należy rozumieć przeznaczenie, które może uzupełniać lub wzbogacać przeznaczenie podstawowe i nie może być realizowane bez przeznaczenia podstawowego. Objęty zamierzeniem inwestycyjnym cel tj. zmiana budynku po węźle cieplnym na sklep wielobranżowy – usługowy połączony z rozbudową poprzez wykonanie między innymi piwnic nie jest realizacją przeznaczenia podstawowego jakim na tym terenie jest budownictwo mieszkalne wielorodzinne. Jest to w niniejszej sprawie bezspornym. Skarżący podniósł natomiast w złożonej skardze naruszenie przez organ zarówno I jak i II instancji § 7 ust. 3 lit. d planu zagospodarowania przestrzennego zgodnie z którym dla działek, które nie mogą samodzielnie realizować wymogów przeznaczeń podstawowych przewiduje się włączenie do działek sąsiednich. W niniejszej sprawie jak wynika z zgromadzonego materiału nie jest zamiarem inwestora postawienie na działce budynku mieszkalnego wielorodzinnego lub jednorodzinnego w rozumieniu ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane, ani też zmiana sposobu użytkowania budynku po byłym węźle ciepłowniczym na budynek mieszkalny. Z uwagi na powierzchnię działki numer [...] mając na uwadze warunki stawiane przez normy prawa budowlanego, w tym zawarte w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie nie jest możliwe postawienie budynku mieszkalnego wielorodzinnego, ani też jak twierdzi skarżący adaptację dotychczas znajdującego się na tej nieruchomości budynku na budynek mieszkalny wielorodzinny. Mając powyższe na uwadze opierając się na § 7 ust. 3 lit. d uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Osiedla [...], zdaniem skarżącego przedstawione we wniosku o zatwierdzenie projektu budowlanego i wydanie pozwolenia na budowę zamierzenie inwestycyjne nie jest sprzeczne z tym planem, a inaczej mówiąc jest z nim zgodne, a tym samym zaskarżona decyzją jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji winny zostać uchylone. Zdaniem skarżącego jego działka przy ocenie jego wniosku winna zostać włączona do sąsiedniej działki zabudowanej budynkiem mieszkalnym wielorodzinnym co między innymi uzasadnia również fakt, że budynek po byłym węźle ciepłowniczym przylega do budynku mieszkalnego na sąsiedniej działce. Przy takim podejściu, jego zamierzenie inwestycyjne podpada pod przeznaczenie uzupełniające przewidziane na tym terenie tj. usługi lokalizowane w parterze budynku mieszkalnego.

Zdaniem Sądu organ II instancji zasadnie uznał, że powyższa interpretacja ustaleń planu miejscowego przedstawiona przez skarżącego nie znajduje potwierdzenia w wykładni językowej powyższych zapisów planu, których treść nie budzi wątpliwości, ani w wykładni celowościowej.

Budynek stanowiący przedmiot inwestycji jak wynika z akt sprawy, jest budynkiem samodzielnym, nie jest częścią budynku mieszkalnego wielorodzinnego znajdującego się na sąsiedniej nieruchomości. Wynika to z faktu, że budynki te są położone na odrębnych nieruchomościach, wyodrębnionych geodezyjnie działkach, przylegają jedynie swoimi ścianami do siebie. Budynek po węźle ciepłowniczym stanowi samodzielną i wydzieloną z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych, konstrukcyjną całość, może samodzielnie i niezależnie funkcjonować w tej przestrzeni. Obiekt ten nie posiada wspólnych instalacji z budynkiem mieszkalnym położonym na sąsiedniej nieruchomości. Z unormowań zawartych w uchwale w sprawie planu zagospodarowania przestrzennego Osiedla [...] wyżej przytoczonych wynika, że dopuszczalne jest zgodnie z § 7 punkt 3 lit d włącznie działek, które nie mogą samodzielnie realizować wymogów przeznaczeń podstawowych do działek sąsiednich tj. na działce objętej inwestycją inwestor zamierza postawić budynek mieszkalny, ale z uwagi na ograniczenia wynikające z powierzchni i norm prawa budowlanego nie jest możliwe postawienie tam zgodnie z planem miejscowym budynku mieszkalnego wielorodzinnego. Przepis § 7 ust. 3 lit. d uchwały w sprawie planu zagospodarowania przestrzennego znajduje zastosowanie tylko w sytuacji gdy zamiarem inwestora składającego wniosek o wydanie decyzji w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę jest wybudowanie budynku mieszkalnego lub zmiana sposobu użytkowania istniejącego na danej działce obiektu budowlanego (np. usługowego, gospodarczego) na budynek mieszkalny, a nie budynku przeznaczonego na usługi, które są zgodnie z planem miejscowym tylko przeznaczeniem uzupełniającym, a nie podstawowym. Należy w tym miejscu ponownie podkreślić, że zgodnie z § 2 ust. 1 pkt 4 uchwały Rady Miasta z dnia 26 marca 2013 roku w sprawie zagospodarowania przestrzennego Osiedla [...] przez przeznaczenie uzupełniające należy rozumieć przeznaczenie, które może uzupełnić lub wzbogacić przeznaczenie podstawowe i nie może być realizowane bez przeznaczenia podstawowego. Tym samym przepis § 7 pkt 3 lit d na który powołuje się skarżący nie ma w niniejszej sprawie zastosowania, albowiem dotyczy on sytuacji, gdy inwestor swoim zamiarem inwestycyjnym obejmuje realizację przeznaczenia podstawowego przewidzianego dla tego terenu jakim jest budownictwo mieszkaniowe. Natomiast nie jest dopuszczalne stosowanie tego przepisu w przypadku realizacji inwestycji polegającej na budowie obiektu usługowego, skoro usługi są przeznaczeniem uzupełniającym na tym terenie i to usługi lokalizowane na parterze budynku mieszkalnego. Było by to możliwe tylko wówczas gdy na działce objętej inwestycją znajdowałby się budynek mieszkalny wielorodzinny, a objęty planem lokal usługowy miałby się znaleźć na parterze tego budynku. Budynek po węźle cieplnym, w którym skarżący zamierza poprzez jego rozbudowę i zmianę przeznaczenia przeznaczyć na sklep wielobranżowy nie jest częścią budynku mieszkalnego, a na dodatek położonym na parterze takiego budynku. Wynika to w sposób jednoznaczny z zgromadzonego materiału w aktach sprawy administracyjnej, a w szczególności pisma Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Miasta z dnia [...] lipca 2013 roku. W tym miejscu należy zaznaczyć, że przedmiotu rozważań Sądu nie stanowi sytuacja, na jaką powołuje się skarżący, a dotyczącą przypadku gdyby zamiarem swojej inwestycji objął rozbudowę budynku po węźle cieplnym dodatkowo wykonanie nadbudowy lokalu mieszkalnego. Sąd rozpoznaję skargę w granicach sprawy, czyli w niniejszej sprawie jest to wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i wydanie pozwolenia na rozbudowę ze zmianą sposobu użytkowania budynku po węźle cieplnym na sklep wielobranżowy, położonego na terenie działki nr ew. [...].

Bez znaczenia w niniejszej sprawie jest pismo organu – zaświadczenia wydane w listopadzie 2012 roku i styczniu 2013 roku, albowiem dotyczą one zgodności zamiaru inwestycyjnego skarżącego z planem zagospodarowania przestrzennego obowiązującego co prawda w okresie ich wystawiania, ale już nie aktualnego w chwili składania wniosku, a tym bardziej wydawania decyzji będącej przedmiotem zaskarżenia. Nadto jak wynika z treści zaświadczenia noszącego datę [...] stycznia 2013 roku, dotyczyło ono zmiany użytkowania budynku po węźle cieplnym na budynek mieszkalno-usługowy. Skarżący potwierdził na rozprawie, że takiej treści zapytanie skierował wówczas do organu.

Wbrew twierdzeniom skarżącego w niniejszym postępowaniu nie doszło również do naruszenia jego prawa do zabudowy określonego w art. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane. Przepis ten stanowi, że każdy ma prawo do zabudowy nieruchomości gruntowej, jeżeli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z prawem. Oceniając zgodność zamierzenia budowlanego z prawem należy mieć na uwadze nie tylko uwarunkowania wynikające z ustawy Prawo budowlane i wydanych na jego podstawie przepisów wykonawczych, ale także z ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jak również z planów miejscowych, które to plany jak wyżej wskazano zgodnie z art. 14 ust. 6 ostatniej z wymienionych ustaw jest aktem prawa miejscowego. Ten akt prawa miejscowego z uwagi na ustalenia w nim zawarte odnośnie przeznaczenia terenów w obrębie którego położona jest działka gruntu objętej zamiarem inwestycyjnym skarżącego uniemożliwia jego realizację.

Wbrew zarzutowi skarżącego organy zgromadziły zgodnie z art. 7 k.p.a podjęły wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy.

Uznając, że zaskarżona decyzja odpowiada prawy i brak jest podstaw do uwzględnienia skargi zgodnie z treścią art. 151 p.p.s.a orzeczono jak w sentencji wyroku.