I OSK 1845/12

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 25 stycznia 2012 r. I SA/Wa 1675/11 oddalił skargę L. J. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] czerwca 2011 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji.

Wyrok wydany został w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Minister Infrastruktury, decyzją z [...] czerwca 2011 r. utrzymał w mocy własną decyzję z [...] kwietnia 2010 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Bydgoszczy z [...] kwietnia 1956 r. oraz utrzymującej ją w mocy w części dotyczącej wywłaszczenia części nieruchomości o powierzchni 15439 m2, składającej się z działki nr 115/38 o pow. 7977 m2 oraz działki nr 116/38 o pow. 7462 m2, położonej w Toruniu przy ul. Batorego, stanowiącej własność właściciela pozahipotecznego K. R., zaś zmieniającej w części dotyczącej odszkodowania za wywłaszczony grunt, decyzji Odwoławczej Komisji Wywłaszczeniowej przy Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Bydgoszczy z [...] sierpnia 1950 r.

Z ustaleń organu wynikało, że przedmiotową nieruchomość wywłaszczono na podstawie przepisów dekretu z 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz.U. z 1952 r. Nr 4, poz. 31).

Zgodnie z art. 1 w zw. z art. 2 i art. 4 ust. 1 dekretu, nieruchomości lub ich części mogły być nabywane na cele realizacji narodowych planów gospodarczych od osób fizycznych i prawnych przez uprawnione do tego podmioty będące wykonawcami narodowych planów gospodarczych. Z akt sprawy wynika, iż przedmiotową nieruchomość wywłaszczono na wniosek Zarządu Wodno-Melioracyjnego w Toruniu (poprzednika prawnego Przedsiębiorstwa Robót Wodno-Melioracyjnych w Toruniu) w celu budowy warsztatów remontowo-produkcyjnych.

Zgodnie z art. 5 ust 1 dekretu, warunkiem koniecznym do przeprowadzenia procedury wywłaszczeniowej było uzyskanie zezwolenia Przewodniczącego Komisji Planowania Gospodarczego wydanego na podstawie opinii prezydium właściwej wojewódzkiej rady narodowej, po uprzednim złożeniu wniosku przez podmiot będący wykonawcą narodowych planów gospodarczych.

Z analizy zgromadzonych materiałów archiwalnych wynika, że z wnioskiem z dnia 15 marca 1955 r. nr [...], o wydanie zezwolenia na nabycie przedmiotowej nieruchomości, wystąpił do Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego, Zarząd Wodno-Melioracyjny Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej. Do wniosku załączone zostały zezwolenie Ministra Rolnictwa z dnia [...] lutego 1955 r. nr [...] na zgłoszenie w/w wniosku, odpis opinii Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Bydgoszczy z dnia [...] grudnia 1954 r. [...] stwierdzające, iż nieruchomość jest niezbędna dla realizacji narodowych planów gospodarczych (art. 5 ust. 2 dekretu), zaświadczenie lokalizacyjne nr 287 Wydziału Budownictwa Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Bydgoszczy z dnia [...] czerwca 1954 r., a także plan sytuacyjny i plan podziału nieruchomości.

Na podstawie powyższych dokumentów Przewodniczący Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego wydał zezwolenie z dnia [...] maja 1955 r., na nabycie m.in. przedmiotowej nieruchomości wskazując, iż jest ona niezbędna dla realizacji narodowych planów gospodarczych.

Pismem z 24 sierpnia 1955 r. Zarząd Wodno-Melioracyjny Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Bydgoszczy wyraził gotowość do nabycia od K. R. części o powierzchni 15 439 m2, należącej do niego nieruchomości, położonej w Toruniu przy ul. Batorego, o łącznej powierzchni 2,90 ha, za cenę ustaloną na podstawie art. 28 dekretu i zatwierdzoną przez Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Bydgoszczy, oferując jednocześnie dostarczenie, na życzenie właściciela, nieruchomości zamiennej. Wykonawca narodowych planów gospodarczych, zgodnie z przepisem art. 8 ust. 4 dekretu, zakreślił 15-dniowy termin do zawarcia umowy kupna lub zamiany przedmiotowej nieruchomości.

Wobec braku odpowiedzi ze strony właściciela, wyrażającej zgodę na zawarcie umowy kupna sprzedaży lub umowy zamiany nieruchomości Zarząd Wodno-Melioracyjny Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Bydgoszczy, działając w oparciu o art. 17 dekretu, wystąpił do Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Bydgoszczy Wydział Społeczno-Administracyjny, pismem z dnia 8 listopada 1955 r. o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego.

Stosownie do art. 18 ust. 1 i ust. 2 dekretu z 26 kwietnia 1949 r. w przypadku, gdy postępowanie wywłaszczeniowe wszczęte na podstawie jednego wniosku dotyczyło większej liczby właścicieli, właściwe prezydium wojewódzkiej rady narodowej zobowiązane było zawiadomić zainteresowanych o wszczęciu postępowania w drodze obwieszczenia wywieszonego na tablicy ogłoszeń prezydiów właściwych gminnych lub miejskich rad narodowych. Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Bydgoszczy dopełniło ww. obowiązku i zawiadomieniem z dnia 15 grudnia 1955 r., które wywieszone zostało na tablicy ogłoszeń w okresie od 20 grudnia 1955 r. do 2 stycznia 1956 r., poinformowało K. R. o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego w stosunku do nieruchomości o powierzchni 15 439 m2.

W dniu 3 marca 1956 r. została przeprowadzona rozprawa administracyjna. Jak wynika ze znajdującego się w aktach sprawy protokołu rozprawy, uczestniczący w niej właściciel przedmiotowej nieruchomości – K. R., wniósł o przydzielenie mu nieruchomości zamiennej i o przyznanie odszkodowania za poczynione na tej nieruchomości nakłady.

Po przeprowadzeniu rozprawy wywłaszczeniowej, Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Bydgoszczy w dniu [...] kwietnia 1956 r. orzekło na podstawie art. 21 ust. 2 dekretu o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa z przeznaczeniem dla Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej Zarządu Wodno-Melioracyjnego z siedzibą w Toruniu, przedmiotowej nieruchomości. Jednocześnie organ wywłaszczeniowy orzekł w punkcie II orzeczenia, o przyznaniu na rzecz właściciela nieruchomości, odszkodowania pieniężnego w kwocie 2.203,85 zł za wywłaszczoną część nieruchomości. Z akt sprawy wynika, że orzeczenie Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Bydgoszczy Wydział Społeczno-Administracyjny, wydane zostało w dniu [...] kwietnia 1956 r., a nie w dniu [...] kwietnia 1955 r. Data [...] kwietnia 1955 r. podana w decyzji jest nieprawidłowa i została sprostowana na egzemplarzu pozostającym w dyspozycji organu. Na prawidłową datę wydania orzeczenia wskazuje sekwencja zdarzeń zakończona na rozprawie w 1956 r.

W celu wykazania, iż różnica w dacie wydania orzeczenia wywłaszczeniowego ma charakter omyłkowy organ wskazał, iż postępowanie wywłaszczeniowe wszczęte na podstawie wniosku o wywłaszczenie z dnia 8 listopada 1955 r., dotyczyło również innych nieruchomości położonych w Toruniu. Wszystkie orzeczenia wywłaszczeniowe dotyczące w/w nieruchomości, skierowane do właścicieli, datowane są na dzień [...] kwietnia 1956 r., nie zaś [...] kwietnia 1955 r. Wydanie zaskarżonego orzeczenia w dniu [...] kwietnia 1956 r., znajduje również potwierdzenie w piśmie K. R. z dnia 14 maja 1956 r., będącym odwołaniem do Odwoławczej Komisji Wywłaszczeniowej przy Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Bydgoszczy, w którym sam wywłaszczony wskazuje datę wydania zaskarżonego orzeczenia na dzień [...] kwietnia 1956 r. Również w decyzji Odwoławczej Komisji Wywłaszczeniowej przy Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Bydgoszczy z dnia [...] sierpnia 1956 r. nr [...], jako datę wydania decyzji organu I instancji, wskazano dzień [...] kwietnia 1956 r.

Orzeczeniem z [...] sierpnia 1956 r. nr [...], Odwoławcza Komisja Wywłaszczeniowej przy Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Bydgoszczy orzekła o utrzymaniu w mocy zaskarżonego orzeczenia z [...] kwietnia 1956 r., nr [...], w części dotyczącej wywłaszczenia nieruchomości, zmieniając przy tym wysokość przyznanego w formie pieniężnej odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość na wyższą kwotę. Pozbawienie K. R. prawa własności tylko części gruntów o powierzchni 15 439 m2, z całej nieruchomości o powierzchni 2,90 ha, przy jednoczesnym pozostawieniu mu gruntów rolnych o powierzchni 1,40 ha, nie pozbawiło go własności całego gospodarstwa rolnego, wobec czego w pełni uzasadnione było przyznanie odszkodowania za wywłaszczoną część nieruchomości w formie pieniężnej. Świadczą o tym znajdujące się w aktach sprawy: opinia Głównego Agronoma Miejskiego Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w Toruniu z dnia 27 marca 1956 r., oraz opinia z dnia 10 czerwca 1957 r., w których stwierdzono, iż pozostawienie właścicielowi gospodarstwa o takiej powierzchni wiązałoby się z likwidacją bazy paszowej, co w konsekwencji pozbawiłoby go możliwości hodowli bydła rogatego.

Organ nadzoru, rozpatrując zagadnienie rażącego naruszenia prawa w kontekście przepisu art. 8 ust. 1 dekretu, uznał, iż wyrażenie przez Zarząd Wodno-Melioracyjny, w ofercie z 24 sierpnia 1955 r. gotowości nabycia części przedmiotowej nieruchomości o powierzchni 15 349 m2, w zamian za cenę ustaloną na podstawie art. 28 dekretu wywłaszczeniowego, przy jednoczesnym wyrażeniu gotowości dostarczania odpowiedniej nieruchomości zamiennej, nie stanowi rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., uzasadniającego stwierdzenie nieważności decyzji wywłaszczeniowej.

W skardze na powyższą decyzję L. J. zarzuciła:

1. "przerobienie (sfałszowanie)" orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Bydgoszczy o wywłaszczeniu i odszkodowaniu poprzez sfałszowanie w jego dacie roku wydania poprzez wpisanie w miejsce cyfry 5 zapisanej pismem maszynowym, cyfry 6 piórem lub długopisem;

2. "przerobienie (sfałszowanie)" zezwolenia Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego sygn. akt [...] poprzez sfałszowanie w jego dacie miesiąca wydania przez wpisanie pismem ręcznym cyfry rzymskiej "V" w miejsce istniejącego zapisu maszynowego o treści prawdopodobnie "12" oraz dopisanie w roku wydania cyfry 5 innym kursorem maszyny do pisania i posłużenie się przez organ rozstrzygający ww. dokumentami jako autentycznymi;

3. naruszenie przepisów prawa materialnego, a to dekretu z 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych poprzez:

– uzyskanie (wyłudzenie) zezwolenia Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego na wywłaszczenie nieruchomości K. R. z dnia (sfałszowana data – 5 maja 1955 r.) przez Zarząd Wodno-Melioracyjny Prezydium WRN poprzez złożenie wniosku z dnia 15 marca 1955 r. zawierającego nieprawdziwe dane, poświadczając w nim nieprawdę,

– zaoferowanie K. R. w piśmie z 24 sierpnia 1955 r. wzywającym do zbycia nieruchomości, zamiast konkretnej ceny nabycia nieruchomości, ogólnej ceny określonej w art. 28 dekretu oraz niewskazanie w tym piśmie konkretnej nieruchomości zamiennej,

– w efekcie przeprowadzonego postępowania wywłaszczeniowego gospodarstwa rolnego o powierzchni 2,94 ha, wywłaszczono ponad połowę areału i nie przyznano nieruchomości zamiennej;

4. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy poprzez bezzasadne, przewlekłe jego prowadzenie co doprowadziło do wydania decyzji dopiero po ponad 3 latach i w efekcie organ rozstrzygający powołał się na uchwałę NSA z 21 kwietnia 2008 r. sygn. akt I OPS 2/2008 obowiązującą w chwili orzekania i wydał decyzję inną aniżeli w analogicznych sprawach zakończonych przed obowiązywaniem tej uchwały, gwałcąc podstawowe zasady – określone w art. 32 pkt 1 Konstytucji RP dotyczącą równości wobec prawa i równego traktowania przez władze publiczne.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji z jednoczesnym stwierdzeniem, że decyzja Odwoławczej Komisji Wywłaszczeniowej przy Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Bydgoszczy z [...] sierpnia 1956 r., utrzymująca w mocy orzeczenie Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Bydgoszczy z [...] kwietnia 1955 r. została wydana z naruszeniem prawa.

W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał w uzasadnieniu wyroku, że zaskarżona decyzja została wydana w wyniku postępowania nadzorczego o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Bydgoszczy z [...] kwietnia 1956 r. oraz utrzymującej je w mocy w części dotyczącej wywłaszczenia nieruchomości, szczegółowo opisanej w decyzji i zmieniającej w części dotyczącej odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość decyzji Odwoławczej Komisji Wywłaszczeniowej przy Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Bydgoszczy z [...] sierpnia 1956 r. Celem takiego postępowania było zbadanie, czy zaskarżona decyzja jak i poprzedzające jej wydanie postępowanie administracyjne, nie są dotknięte którąkolwiek z przesłanek nieważności określonych w art. 156 § 1 k.p.a.. Kontrolowane w postępowaniu nadzorczym decyzje administracyjne rozstrzygały o wywłaszczeniu nieruchomości i odszkodowaniu za wywłaszczoną nieruchomość na podstawie dekretu z 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz.U. z 1952 r. Nr 4, poz. 31).

Sąd podniósł dalej, że organ nadzoru ustalił, że postępowanie wywłaszczeniowe zostało przeprowadzone zgodnie z przepisami dekretu, co szczegółowo organ przedstawił w uzasadnieniu decyzji a ustalenia organu w tym zakresie znajdują potwierdzenie w materiale dokumentacyjnym. Problem sfałszowania, przerobienia dokumentów oraz posłużenie się takimi dokumentami jako autentycznymi należy do zagadnień prawa karnego a rozstrzyganiem tych kwestii zajmują się organy ścigania a nie organy administracji publicznej i sądy administracyjne. Z tego względu zarzuty o przerobieniu lub sfałszowaniu orzeczenia o wywłaszczeniu i odszkodowaniu a także wyłudzenie zezwolenia na wywłaszczenie, nie podległy ocenie sądu administracyjnego.

Organ nadzoru nie dysponował oryginałami dokumentów z postępowania wywłaszczeniowego a jedynie kserokopiami takich dokumentów pochodzącymi z Archiwum Państwowego w Bydgoszczy i poświadczonymi przez tę instytucję. Wprawdzie na kserokopii orzeczenia o wywłaszczeniu i odszkodowaniu nr Sa.II-42/30/55 data wydania orzeczenia co do roku, nosi ślady poprawiania cyfry maszynopisu, jednakże całość akt postępowania pozwala na przyjęcie, że orzeczenie to jest z datą [...] kwietnia 1956 r. Wątpliwości co do daty tego orzeczenia nie miał sam wywłaszczony właściciel nieruchomości – poprzednik prawny skarżącej K. R., który we własnoręcznie sporządzonym odwołaniu od tego orzeczenia wskazuje na jego datę [...] kwietnia 1956 r. i taką też datę orzeczenia powołuje organ odwoławczy w decyzji z [...] sierpnia 1956 r. Organ nadzoru szczegółowo do tego zarzutu ustosunkował się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

W ocenie Sądu kwestia poprawek w dacie orzeczenia pozostaje bez wpływu na orzeczenie w przedmiocie nieważności takiego orzeczenia. Podobne argumenty należy odnieść do kwestii poprawek zezwolenia Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego. Najistotniejsze jest to, że takie zezwolenie zostało wydane przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego, gdyż powołane jest we wniosku z 8 listopada 1955 r. o wywłaszczenie.

W sprawie jest bezsporne, że wywłaszczona nieruchomość wchodziła w skład gospodarstwa rolnego K. R.. Zgodnie z art. 30 ust. 1 dekretu jeżeli wywłaszczona nieruchomość stanowiła gospodarstwo rolne, wywłaszczający obowiązany był zaoferować tytułem odszkodowania nieruchomość zamienną. Kontrolowaną decyzją zostało przyznane odszkodowanie pieniężne. Wynika z tego przepisu, że jeżeli przedmiotem wywłaszczenia była tylko część gospodarstwa rolnego, to obowiązek dostarczania nieruchomości zamiennej nie powstał, a taka sytuacja miała miejsce w rozpoznawanej sprawie. Dlatego nieprzyznanie K. R. nieruchomości zamiennej tytułem odszkodowania było zgodne z prawem.

Również nie stanowi podstawy do stwierdzenia nieważności orzeczeń wywłaszczeniowych okoliczność, że postępowanie nadzorcze trwało ponad trzy lata. Faktem jest, że NSA w dniu 21 kwietnia 2008 r. podjął w sprawie sygn. akt I OPS 2/2008 uchwałę, w której stwierdzono, że określenie ceny nieruchomości w wezwaniu do dobrowolnego odstąpienia nieruchomości, przez odesłanie do art. 28 dekretu, nie stanowiło naruszenia art. 8 ust. 1 tego dekretu uzasadniającego stwierdzenie nieważności decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości. Organ nadzoru z powołaniem się na tę uchwałę stwierdził, że nie doszło do rażącego naruszenia art. 8 ust. 1 powołanego dekretu przez to, że w wezwaniu skierowanym do K. R. z 24 sierpnia 1955 r. do odstąpienia nieruchomości powołano się na cenę określoną na podstawie art. 28 dekretu i zatwierdzoną przez Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej. Do czasu wydania tej uchwały orzecznictwo sądów administracyjnych, co do podstaw ustalenia ceny nieruchomości i wpływu tego na naruszenie przepisu art. 8 ust. 1 dekretu, nie było jednolite, jednakże zdaniem Sądu nie można uznać, że w sytuacji gdyby organ nadzoru orzekał w tej sprawie przed podjęciem przedmiotowej uchwały NSA, to na pewno uznałby, że został rażąco naruszony przepis art. 8 ust. 1 dekretu. Zmiana wykładni prawa nie stanowi podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji.

Wobec powyższego Sąd stwierdził, że zarzuty skargi nie były uzasadnione i z tego względu skargę oddalił na podstawie art. 151 p.p.s.a.

L. J. w skardze kasacyjnej od powyższego orzeczenia wniosła o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie lub uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi kasacyjnej ze stwierdzeniem, że przedmiotowa decyzja została wydana z naruszeniem prawa, po uprzednim zawieszeniu niniejszego postępowania do czasu merytorycznego, prawomocnego zakończenia postępowania przygotowawczego prowadzonego przez Prokuraturę Rejonową Warszawa Śródmieście w sprawie sfałszowania orzeczenia o wywłaszczeniu nieruchomości i odszkodowaniu Prezydium WRN w Bydgoszczy z dnia [...] kwietnia 1955 r. i zezwolenia Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego dla Prezydium WRN Zarząd Melioracyjny w Bydgoszczy z siedzibą w Toruniu na nabycie nieruchomości K. R. z dnia 5 listopada 1955 r. oraz poświadczenia nieprawdy i wyłudzenia w ten sposób ww. zezwolenia.

Skarżąca zarzuciła:

I. przerobienie (sfałszowanie)

– orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Bydgoszczy o wywłaszczeniu nieruchomości I odszkodowaniu Nr Sa.11-42/30/55 poprzez sfałszowanie w jego dacie roku wydania poprzez wpisanie w miejsce cyfry 5 zapisanej pismem maszynowym cyfry 6 piórem lub długopisem;

– zezwolenia Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego sygn. akt IN6/C-1/410/297/55 poprzez sfałszowanie w jego dacie miesiąca wydania przez wpisanie pismem ręcznym cyfry rzymskiej "V" w miejsce istniejącego zapisu maszynowego o treści prawdopodobnie "12" oraz dopisanie w roku wydania drugiej cyfry 5 innym kursorem maszyny do pisania i posłużenie się przez organ rozstrzygający ww. dokumentami jako autentycznymi, stanowiącymi podstawę do wydania zaskarżonej decyzji, domniemając jednocześnie ich legalność, jak również właściwość całego postępowania, co winno skutkować usunięciem sfałszowanych dokumentów z obrotu prawnego.

II. naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz.U. z 1952 r. Nr 4, poz. 31) poprzez:

1. uzyskanie (wyłudzenie) zezwolenia Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego na wywłaszczenie m. in. nieruchomości K. R. z dnia (sfałszowana data – 5 maja 1955 r.) nr IN6/C-1/410/297/55 przez Zarząd Wodno-Melioracyjny Prezydium WRN poprzez złożenie wniosku z dnia 15 marca 1955 r. zawierającego nieprawdziwe dane, poświadczając w nim nieprawdę stwierdzając, że postulowane do wywłaszczenia grunty stanowią nieużytki rolne, gdy faktycznie były one użytkami rolnymi, że właściciele otrzymają za wywłaszczony teren zamienne grunty z funduszu ziemi, gdy faktycznie żaden z wywłaszczonych ich nie otrzymał, a nadto, że kwestię wywłaszczenia i zamiany gruntów uzgodniono z właścicielami nieruchomości, gdy faktycznie nie miało to miejsca, albowiem dopiero pismem z dnia 24 sierpnia 1955 r. nr D. W. 6/9/55 Zarząd Wodno-Melioracyjny Prezydium WRN w Bydgoszczy w oparciu o ww. zezwolenie wezwał K. R. i pozostałych do zawarcia umowy sprzedaży lub zamiany nieruchomości;

2. zaoferowanie K. R. w piśmie Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Bydgoszczy z dnia 24 sierpnia 1955 r. sygn. akt 6/8/55 wzywającym do zbycia nieruchomości, zamiast konkretnej ceny nabycia nieruchomości, ogólnej ceny określonej w art. 28 cyt. dekretu;

3. niewskazanie w tymże piśmie konkretnej nieruchomości zamiennej, zgodnie z obowiązkiem wynikającym z art. 30 ust. 1 cyt. dekretu i poprzestanie na tzw. wykropkowaniu miejsca do jej wpisania bez jakiegokolwiek określenia nieruchomości, przy czym w nagłówku pisma wzywano K. R. do zamiany nieruchomości nie wskazując nieruchomości zamiennej, czego nie uczyniono w odniesieniu do analogicznych spraw, czym rażąco naruszono przepisy cyt. wyżej dekretu;

4. w kontekście powyższych rażących naruszeń cyt. dekretu w tymże piśmie wezwano K. R. w terminie 15 dni do zawarcia umowy sprzedaży jego nieruchomości pod rygorem wywłaszczenia, przy czym wzywany nie miał możliwości odniesienia się ani do ceny zakupu, ani do nieruchomości zamiennej i nie udzielił odpowiedzi, co nie było absolutnie wyrażeniem zgody na postępowanie wywłaszczeniowe, a organ rozstrzygający odczytał to jako ofertę organu wywłaszczeniowego, a brak odpowiedzi jako brak zgody na zawarcie umowy sprzedaży, gdzie dogłębna analiza materiałów archiwalnych prowadzi do wniosku, że K. R. nie wyraził zgody na wywłaszczenie;

5. w efekcie przeprowadzonego postępowania wywłaszczeniowego gospodarstwa rolnego o powierzchni 2,94 ha, wywłaszczono ponad połowę areału i nie przyznano nieruchomości zamiennej pozbawiając tym samym pozostawiony K. R. grunt o powierzchni 1,4 ha charakteru gospodarstwa rolnego, stwierdzając, iż odmówił on przyjęcia zaproponowanej mu nieruchomości, co próbowano ekskulpować po zakończeniu postępowania wywłaszczeniowego poprzez interwencję władz centralnych, organy wywłaszczeniowe podjęły próbę dostarczenia poszkodowanemu tytułem odszkodowania za wywłaszczony grunt odpowiedniej nieruchomości zamiennej naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy poprzez bezzasadne, przewlekłe jego prowadzenie, tj. od marca 2007 r., a w szczególności jego zawieszenie z urzędu po roku prowadzenia sprawy postanowieniem z dnia 3 marca 2008 r. do czasu przedłożenia prawomocnego postanowienia sądu o stwierdzenie nabycia spadku po zmarłym Władysławie R., w konsekwencji argumentując w zaskarżonej decyzji przedłużające się postępowanie koniecznością zgromadzenia dokumentacji archiwalnej niezbędnej do wydania rozstrzygnięcia, co organ uczynił już pismami z dnia 16 kwietnia 2007 r. do Archiwum Państwowego w Bydgoszczy i Kujawsko-Pomorskiego Urzędu Wojewódzkiego w Bydgoszczy i dopiero pismem z dnia 12 grudnia 2007 r. do Urzędu Miasta Torunia, co w efekcie doprowadziło do wydania decyzji w tej sprawie dopiero po ponad 3 latach, tj. w dniu [...] kwietnia 2010 r. i po kolejnych 14 miesiącach decyzji utrzymującej ww. decyzję, powodując odmowę stwierdzenia nieważności rozpatrywanych decyzji z powołaniem się na Uchwałę Składu Siedmiu Sędziów NSA z dnia 21 kwietnia 2008 r. sygn. akt I OPS 2/2008 stwierdzającą, że określenie ceny w wezwaniu właściciela do odstąpienia nieruchomości, o którym mowa w art. 8 ust. 1 cyt. dekretu w punkcie 2 niniejszej skargi, z powołaniem się w wezwaniu poprzez odesłanie do art. 28 cyt. dekretu, nie stanowi naruszenia art. 8 ust. 1 dekretu uzasadniającego z tego powodu stwierdzenie nieważności decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości, w efekcie organ rozstrzygający powołał się na obowiązywanie cyt. Uchwały w chwili orzekania, wydał decyzję zupełnie inną, aniżeli w analogicznych sprawach, zakończonych merytorycznie przed obowiązywaniem tejże Uchwały, gwałcąc podstawowe zasady – określoną w art. 32 pkt 1 Konstytucji RP dotyczącą równości wobec prawa i równego traktowania przez władze publiczne oraz zasadę orzekania w myśl ustawy względniejszej poprzez wydanie decyzji nie w świetle przepisów w chwili złożenia wniosku, a dopiero po ponad 3 latach.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270, zwanej dalej "p.p.s.a.") Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu.

Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonej w niej podstawy.

Przed przystąpieniem do merytorycznej oceny zarzutów kasacyjnych wskazać trzeba, że w zasadniczej części podstawy zawarte w petitum skargi kasacyjnej nie zostały sformułowane w sposób odpowiadający wymogom określonym w art. 176 p.p.s.a. Zgodnie z wymienionym przepisem skarga kasacyjna powinna zawierać m.in. przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie.

Z wysokim stopniem sformalizowania tego środka odwoławczego wiąże się ustanowiony przez art. 175 § 1 p.p.s.a. przymus adwokacko-radcowski, wyłączony w przypadku gdy skargę kasacyjną sporządza podmiot wymieniony w § 2 wym. przepisu, a więc m.in. prokurator.

W świetle orzecznictwa i piśmiennictwa ustawowy wymóg przytoczenia podstawy kasacyjnej polega na wskazaniu konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów procesowych naruszonych przez sąd zaskarżonym wyrokiem.

Natomiast uzasadnienie kasacji powinno zawierać rozwinięcie zarzutów kasacyjnych przez wyjaśnienie, na czym naruszenie polegało i przedstawienie argumentacji na poparcie odmiennej wykładni przepisu niż przyjęta w zaskarżonym wyroku lub uzasadnienie zarzutu niewłaściwego zastosowania określonego przepisu, a w odniesieniu do uchybień przepisom procesowym – wykazanie, że zarzucone naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (por. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. R. Hauser, M. Wierzbowski, wyd. C.H. Beck, Warszawa 2011, s. 600-601).

Wobec powyższego nie podlegają merytorycznemu rozpoznaniu zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty mające postać twierdzeń i krytycznych uwag co do wydanych w sprawie orzeczeń administracyjnych lub zaskarżonego wyroku, jeżeli nie są powiązane z wyraźnie określonymi przepisami aktu normatywnego.

W rozpoznawanej skardze kasacyjnej taki ogólnikowy charakter mają zarzuty dotyczące kwestii przerobienia (sfałszowania) dat zawartych w orzeczeniu Prezydium Rady Narodowej w Bydgoszczy o wywłaszczeniu nieruchomości i przyznaniu odszkodowania oraz zezwoleniu Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego, a ponadto wskazujące na uzyskanie wymienionego zezwolenia na podstawie wniosku zawierającego nieprawdziwe dane, co – według skarżącego - stanowiło przestępstwo poświadczenia nieprawdy.

Brak w podstawie kasacyjnej, przewidzianej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. jakiegokolwiek przytoczenia przepisów procedury administracyjnej lub sądowoadministracyjnej, a ograniczenie jej do sformułowania zarzutu: "naruszenia przepisów postępowania mającego istotny wpływ na wynik sprawy" skutkowało tym, że w tym aspekcie wyrok Sądu Wojewódzkiego nie mógł być weryfikowany.

Naczelny Sąd Administracyjny kierując się treścią uchwały NSA w pełnym składzie z 26 października 2009 r., I OPS 10/09, uznał, że chociaż zarzuty zawarte we wstępnej części skargi kasacyjnej postawione zostały zasadniczo wobec decyzji wydanej przez organ odwoławczy, to jednak odczytanie ich łącznie z uzasadnieniem i wnioskami skargi kasacyjnej pozwoliło na odniesienie ich również do zaskarżonego wyroku. Jak stwierdził NSA w uzasadnieniu wymienionej uchwały: "(...) w sytuacji gdy strona przytoczy w petitum skargi kasacyjnej wyłącznie zarzut naruszenia prawa przez organ administracji publicznej, nie powiązawszy go z zarzutem naruszenia prawa przez WSA, nie jest uzasadnione bezwarunkowe i automatyczne dyskwalifikowanie takiej skargi z powołaniem się na niedopełnienie wymagań określonych w art. 176 p.p.s.a. (przytoczenie podstaw kasacyjnych). W każdym bowiem postępowaniu przed organem władzy publicznej – a w szczególności przed sądem – obowiązuje zasada falsa demonstratio non nocet, zgodnie z którą błędne oznaczenie sprawy nie powinno pociągać za sobą automatycznie odmowy jej rozpoznania. (...) Jeżeli więc zarzut naruszenia prawa przez organ administracji nie został wyraźnie powiązany w skardze kasacyjnej z zarzutem naruszenia prawa przez wojewódzki sąd administracyjny nie ma przeszkód, dla których NSA – przeanalizowawszy uzasadnienie skargi kasacyjnej – nie mógłby samodzielnie zidentyfikować zarzutu naruszenia prawa przez WSA i tak przedstawiony zarzut rozpoznać merytorycznie, mimo niepełnego wskazania podstawy kasacyjnej".

Kierując się powyższymi wskazaniami należało przyjąć, że zarzut naruszenia art. 8 ust. 1, art. 28 i art. 30 ust. 1 dekretu z 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych w zw. z art. 32 pkt 1 Konstytucji RP sprowadza się do zakwestionowania stanowiska Sądu Wojewódzkiego, który zaakceptował rozstrzygnięcia organu, mimo że według skarżącego ocena o braku podstaw do stwierdzenia nieważności kontrolowanej decyzji wywiedziona została nieprawidłowo z uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 kwietnia 2008 r., I OPS 2/08. Zdaniem strony skarżącej przewlekłe prowadzenie postępowania sprawiło, że przy wydawaniu decyzji powołano się na wymienioną uchwałę, podczas gdy wcześniejsze zakończenie postępowania skutkowałoby wydaniem decyzji stwierdzającej nieważność orzeczenia w przedmiocie wywłaszczenia nieruchomości i wypłaty odszkodowania, tak jak w innych podobnych sprawach, które rozpoznawane były przed datą wymienionej uchwały NSA.

Odnosząc się do powyższego zarzutu stwierdzić trzeba, że Sąd Wojewódzki nie miał podstaw by uznać, że ocena zawarta w zaskarżonej decyzji w zakresie przepisu art. 8 ust. 1 dekretu była wadliwa.

Po pierwsze, okoliczność długotrwałego prowadzenia postępowania nie mogła rzutować na merytoryczną ocenę przez Sąd Wojewódzki decyzji, podlegającej kontroli pod względem jej zgodności z prawem.

Po drugie, niezasadne jest podważanie w skardze kasacyjnej orzeczenia organu, a następnie Sądu Wojewódzkiego z tej przyczyny, że w ocenie prawnej sprawy uwzględniona została uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Zaznaczyć należy, że zgodnie z art. 15 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny jest uprawniony do podejmowania uchwał mających na celu ujednolicanie orzecznictwa sądów administracyjnych. Przepisy te wyróżniają dwa rodzaje uchwał: uchwały abstrakcyjne (art. 15 § 2 pkt 2), których przedmiotem są wątpliwości prawne, niemające bezpośredniego związku z postępowaniem toczącym się w indywidualnej sprawie sądowoadministracyjnej oraz uchwały konkretne podejmowane w celu rozstrzygnięcia zagadnień prawnych budzących poważne wątpliwości w konkretnej sprawie sądowoadministracyjnej. Kwestia mocy wiążącej zarówno uchwał abstrakcyjnych, jak również podjętych na tle konkretnej sprawy sądowoadministracyjnej została uregulowana w art. 269 p.p.s.a. W świetle tego przepisu, w sytuacji gdy jakikolwiek skład sądu administracyjnego rozpoznający sprawę nie podziela stanowiska zajętego w uchwale składu siedmiu sędziów, całej Izby albo w uchwale pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego, przedstawia powstałe zagadnienie prawne do rozstrzygnięcia odpowiedniemu składowi. Norma ta nie wyróżnia jednego rodzaju uchwał i nie ma odniesienia tylko do uchwał, o których mowa w art. 15 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Zatem z komentowanego przepisu wynika, że moc ogólnie wiążącą posiadają zarówno uchwały abstrakcyjne jak i tzw. uchwały konkretne, indywidualne. Stanowisko zajęte przez NSA w formie uchwały wiąże więc pośrednio wszystkie składy sądów administracyjnych do momentu zmiany wykładni określonego przepisu przez inną uchwałę (por. B. Dauter, B. Gruszczyński, A. kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Zakamycze 2006, wyd. II, s. 634). W orzecznictwie wskazuje się również, że szeroka moc wiążąca uchwał NSA ma zagwarantować jednolitość orzecznictwa, konieczną chociażby dlatego, że orzeczenia sądu administracyjnego powodują określone konsekwencje nie tylko dla uczestników postępowania sądowoadministracyjnego, ale także dla pewnej polityki stosowania prawa przez organy administracji publicznej. Należy bowiem mieć na uwadze, że - obok wskazanego w przepisach p.p.s.a. formalnego związania uchwałami NSA - uchwały te wiążą w rzeczywistości również organy administracji i innych uczestników obrotu prawnego, bowiem w oparciu o nie podejmowane są różnorakie działania prawne (por. Wyrok NSA z dnia 18 maja 2010 r., II OSK 853/09, Wyrok NSA z dnia 29 lutego 2008 r., I OSK 254/07, Wyrok NSA z dnia 4 września 2012 r., II FSK 1719/10, Wyrok NSA z 7 września 2011 r., I OSK 1533/10).

W rozpoznawanej sprawie Sąd Wojewódzki zaakceptował stanowisko organu nadzoru, który w wydanej decyzji stwierdził, że nie doszło do rażącego naruszenia art. 8 ust. 1 dekretu z 26 kwietnia 1949 r. przez to, że w wezwaniu skierowanym do właściciela nieruchomości powołano się na cenę określaną na podstawie art. 28 dekretu, a nie podano konkretnej ceny przewidzianej za odstąpienie nieruchomości. Odnosząc się do tego zagadnienia zaznaczyć należy, że do czasu podjęcia uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 kwietnia 2008 r. w orzecznictwie niejednolicie interpretowano art. 8 ust. 1 dekretu z 26 kwietnia 1949 r., jak też rozbieżnie oceniano skutki naruszenia dyspozycji tego przepisu w postępowaniu wywłaszczeniowym. Zgodnie natomiast z wymienioną uchwałą: (1) W wezwaniu właściciela do odstąpienia nieruchomości, o którym mowa w art. 8 ust. 1 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz.U. z 1952 r. Nr 4, poz. 31), wykonawca narodowych planów gospodarczych był zobowiązany wskazać cenę konkretnie określoną, zatwierdzoną przez prezydium wojewódzkiej rady narodowej. (2) Określenie ceny w wezwaniu, o którym mowa w art. 8 ust. 1 powołanego dekretu, odesłanie do art. 28 tego dekretu nie stanowiło naruszenia art. 8 ust. 1 dekretu, uzasadniającego z tego powodu stwierdzenie nieważności decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości.

Niezależnie od treści przytoczonej uchwały, organ administracji miał inne ważne przesłanki, aby mimo wadliwości wezwania uznać, że brak było podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji Odwoławczej Komisji Wywłaszczeniowej z [...] sierpnia 1956 r. Skoro przepis art. 8 ust. 1 dekretu z 26 kwietnia 1949 r. z powodu niejednoznacznej treści był różnie interpretowany w zakresie wymogu określenia ceny w wezwaniu kierowanym do właściciela nieruchomości, to przyjęcie przez organ orzekający o wywłaszczeniu jednego z możliwych w świetle tego przepisu rozwiązań nie mogło być uznane za sprzeczne z prawem w stopniu uzasadniającym stwierdzenie nieważności decyzji. W orzecznictwie sądów administracyjnych dominującym jest pogląd, że z rażącym naruszeniem prawa materialnego mamy do czynienia wówczas, gdy rozstrzygnięcie sprawy jest ewidentnie sprzeczne z wyraźnym i niebudzącym wątpliwości przepisem (por. uzasadnienie Uchwały I OPS 2/08 i powołane tam orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego). Nie ma zatem racji autor skargi kasacyjnej wnioskując, że wydanie w przedmiotowej sprawie decyzji przed datą wskazanej uchwały skutkowałoby odmiennym rozstrzygnięciem. Jak bowiem zaznaczono powyżej praktyka orzecznicza przed datą uchwały była różna i nie ma podstaw aby zakładać, że właśnie w przedmiotowej sprawie wniosek o stwierdzenie nieważności byłby uwzględniony. Z tych względów powołany w uzasadnieniu skargi kasacyjnej przykład orzeczenia stwierdzającego nieważność decyzji wywłaszczeniowej w podobnej sprawie nie może być traktowany jako argument do wywodzenia, że doszło do naruszenia zasady ustanowionej w art. 32 Konstytucji RP, zgodnie z którym, wszyscy są wobec prawa równi i wszyscy mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne. Poczynione uwagi w równej mierze odnieść należy do zarzutu kasacyjnego dotyczącego naruszenia art. 30 ust. 1 dekretu z 26 kwietnia 1949 r. przez to, że w piśmie wzywającym właściciela nieruchomości do jej odstąpienia nie wskazano konkretnej nieruchomości zamiennej, a ograniczono się tylko do wyrażenia gotowości dostarczenia nieruchomości zamiennej. Zgodnie z wymienionym przepisem, jeżeli wywłaszczana nieruchomość stanowiła gospodarstwo rolne wywłaszczający obowiązany był zaofiarować tytułem odszkodowania nieruchomość zamienną. W rozpoznawanej sprawie organ nadzoru przyjął, że przyznanie właścicielowi nieruchomości odszkodowania pieniężnego zamiast nieruchomości zamiennej nie stanowiło rażącego naruszenia prawa wobec niejednoznaczności regulacji art. 30 ust. 1 dekretu. Zdaniem organu treść wymienionego przepisu pozwalała na wnioskowanie, że obowiązek przyznania nieruchomości zamiennej zachodził w razie wywłaszczenia nieruchomości stanowiącej gospodarstwo rolne, a nie wówczas gdy wywłaszczeniem objęta była tylko część gospodarstwa rolnego, jak to miało miejsce w rozważanym przypadku.

Uwzględniając całość argumentacji przytoczonej w wydanych decyzjach uznać należało stanowisko organu za przekonujące, co pozwalało Sądowi Wojewódzkiemu na uznanie podjętych w sprawie rozstrzygnięć za zgodne z prawem.

Odnosząc się końcowo do treści skargi kasacyjnej stwierdzić należy, że brak było w świetle art. 124 i 125 p.p.s.a. podstaw prawnych do wnioskowanego przez stronę zawieszenia postępowania sądowoadministracyjnego w związku z zainicjowanym postępowaniem karnym. W razie ewentualnego stwierdzenia fałszerstwa dokumentów czy poświadczeniem nieprawdy orzeczeniem właściwego sądu, strona będzie bowiem uprawniona do wystąpienia o wznowienie postępowania sądowego (art. 273 § 1 p.p.s.a.).

Wobec powyższego skarga kasacyjna, jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw, podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.