VI SA/Wa 2198/13

Uzasadnienie

M. N. złożył do tutejszego Sądu skargę na uchwałę Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej z dnia [...] maja 2013 r. utrzymującą w mocy uchwałę Okręgowej Rady Adwokackiej w K. z dnia [...] stycznia 2013 r. W przedmiocie odmowy wyrażenia zgody na powtarzanie roku szkoleniowego aplikacji adwokackiej, której odbywanie skarżący rozpoczął w dniu [...] stycznia 2012 r.

Wnosząc o uchylenie zakwestionowanego rozstrzygnięcia M. N. zarzucił m.in., że organ nie rozpatrzył całego materiału dowodowego zebranego w sprawie.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasową argumentację.

Prezydium NRA stwierdziło, że wbrew stanowisku zawartemu w skardze, organ nie ograniczył się w tej mierze do kwestii wpływu negatywnego wyniku kolokwium rocznego lecz analizował także inne okoliczności, w tym pozytywne opinie o aplikancie wydane w toku szkolenia oraz pozytywną opinię patrona. W uzasadnieniu uchwały wyjaśniono z jakich przyczyn wspomniane opinie nie "równoważyły" skutków negatywnego wyniku kolokwium rocznego i nie mogły mieć decydującego wpływu na decyzję o możliwości powtarzania roku szkoleniowego.

W kontekście powyższego, w żaden sposób nie można zgodzić się z twierdzeniem Skarżącego, iż organ wziął jedynie pod uwagę negatywną ocenę otrzymaną przez Skarżącego z kolokwium.

Na marginesie organ wskazał, iż w toku postępowania, Skarżący nie przedstawił żadnych dowodów, uzasadniających jego negatywny wynik podczas kolokwium - poza gołosłownym i bardzo ogólnym twierdzeniem o "katastrofalnej sytuacji zdrowotnej, rodzinnej, osobistej oraz materialnej". Skarżący nie wykazał, aby znalazł się w nadzwyczajnej, losowej sytuacji, usprawiedliwiającej negatywny wynik kolokwium i - w efekcie - wyrażenie zgody na powtarzanie roku.

W piśmie, które wpłynęło do Sądu w dniu [...] stycznia 2014 r. skarżący podtrzymał swoje stanowisko w sprawie. Dodatkowo zarzucił, że umocowanie adw. A. G. do reprezentowania Prezydium NRA przed tutejszym Sądem jest nieprawidłowe, gdyż w uchwale brakuje podpisów dwóch osób.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga podlega odrzuceniu.

Przed przystąpieniem do zasadniczych rozważań dotyczących istnienia podstaw do odrzucenia skargi M. N. należy wskazać, że zarzut skarżącego dotyczący wadliwego umocowania adw. A. G. przez Prezydium NRA do odwołania przed tutejszym Sądem jest niezasadny.

Przedmiotowe pełnomocnictwo zostało udzielone w sposób prawidłowy.

Uchwała w sprawie jego udzielenia została podjęta większością głosów (należy przy tym uwzględnić, że w dniu podjęcia uchwały wymieniona w niej adw. J. A. z oczywistych względów nie brała udziału w jej wydaniu).

Przechodząc do oceny w zakresie możliwości zaskarżenia uchwały Prezydium NRA z dnia [...] maja 2013 r. do sądu administracyjnego należy wskazać, że odmowa skarżącemu zgody na powtarzanie roku aplikacji została wydana na podstawie § 22 ust. 3 Regulaminu odbywania aplikacji adwokackiej.

Regulamin odbywania aplikacji adwokackiej został uchwalony przez Naczelną Radę Adwokacką w oparciu o art. 58 pkt 12 lit. b) ustawy - Prawo o adwokaturze, zgodnie, z którym do zakresu działania Naczelnej Rady Adwokackiej należy uchwalanie regulaminów dotyczących zasad odbywania aplikacji adwokackiej.

Zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy - Prawo o adwokaturze, Adwokatura powołana jest do udzielania pomocy prawnej, współdziałania w ochronie praw i wolności obywatelskich oraz w kształtowaniu i stosowaniu prawa. Adwokatura zorganizowana jest na zasadach samorządu zawodowego (ust. 2). Adwokacki samorząd zawodowy ma więc służyć wymiarowi sprawiedliwości, przeciwdziałając wszelkiemu woluntaryzmowi, nadużyciom czy dyskryminacji poszczególnych jednostek. Przymusowy samorząd zawodowy, jako zdecentralizowana na rzecz korporacji forma wykonywania administracji publicznej wobec jego członków, występuje, jako podmiot "władztwa publicznego", a więc jest ściśle związana w swoim działaniu obowiązującym porządkiem prawnym. Natomiast swobodzie samorządowego działania pozostawione są tylko określone sfery wnętrza organizacyjnego korporacji, sprawy deontologii zawodowej, a więc sprawy określone, jako domena "władztwa organizacyjnego". Nie można pod żadnym pozorem mieszać "władztwa publicznego" samorządu zawodowego z jego "władztwem organizacyjnym" (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 kwietnia 1991 r. wydany w sprawie II SA 238/91). Rozpatrywana sprawa odnosi się do sfery działania samorządu, jako podmiotu "władztwa organizacyjnego". W związku z tym Regulaminu odbywania aplikacji adwokackiej stanowi zbiór przepisów wewnętrznych samorządu adwokackiego regulujących zasady odbywania aplikacji adwokackiej, w tym warunki powtarzania roku aplikanckiego przez aplikantów (§ 22 ust. 3 Regulaminu).

W myśl tego przepisu Regulaminu - "Na wniosek aplikanta, który opuścił w ciągu roku szkoleniowego zajęcia w wymiarze większym niż określony w § 18 ust. 3 oraz nie uzyskał zgody okręgowej rady adwokackiej na przystąpienie do sprawdzianu lub kolokwium, uzyskał ocenę niedostateczną chociażby z jednego sprawdzianu lub kolokwium poprawkowego, bez usprawiedliwienia nie przystąpił do sprawdzianu, kolokwium, jak też sprawdzianu poprawkowego albo kolokwium poprawkowego, okręgowa rada adwokacka może wyrazić jednorazowo zgodę na powtórzenie roku szkoleniowego. Warunkiem rozpatrzenia wniosku jest uzyskanie pisemnej opinii kierownika szkolenia. W przypadku uzyskania przez aplikanta zgody na powtórzenie roku szkoleniowego nie zalicza się do ustawowego czasu trwania aplikacji roku szkoleniowego zakończonego negatywną oceną z poprawkowego kolokwium lub poprawkowego sprawdzianu". Jak wskazano w cytowanym przepisie Regulaminu - warunkiem rozpatrzenia wniosku jest uzyskanie pisemnej opinii kierownika szkolenia - i taka opinia kierownika szkolenia została w sprawie wydana. Warunek ten należy rozumieć, jako warunek proceduralny konieczny do pojęcia uchwały, bowiem przepis Regulaminu nie uzależnia uwzględnienia wniosku o powtarzanie pierwszego roku aplikacji od pozytywnej opinii kierownika szkolenia, jedynie od sporządzenia tej opinii na piśmie.

Zgodnie z art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie m.in. w sprawach skarg na:

1) decyzje administracyjne;

2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty;

4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa;

Warunkiem rozpoznania sprawy przez sąd administracyjny jest to, by daną sprawę można poddać kognicji tego sądu. W doktrynie postępowania administracyjnego rozróżnia się materialne i procesowe ujęcie decyzji. W ujęciu materialnym przez decyzję rozumie się "oparte na przepisach prawa administracyjnego władcze, jednostronne oświadczenie woli organu administracji publicznej, określające sytuację prawną konkretnie wskazanego adresata w indywidualnie oznaczonej sprawie" (por. J. Lang, J. Służewski (red.), M. Wierzbowski, A. Wiktorowska, Polskie prawo administracyjne, Warszawa 1995, s. 190 /w/ Komentarz do art. 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, A. Kabat). Problematyka związana z materialnym ujęciem decyzji była także przedmiotem wypowiedzi Sądu Najwyższego oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego. W tym zakresie godzi się zwrócić uwagę na uchwałę Izby Cywilnej i Administracji Sądu Najwyższego z dnia 5 lutego 1988 r., III AZP 1/88, OSPiKA 1989, z. 3, poz. 59, w której sąd ten, nawiązując do ustaleń doktryny stwierdził, że określa ona materialne pojęcie decyzji, "przez którą rozumie się kwalifikowany akt administracyjny, stanowiący przejaw woli organów administracyjnych w państwie, wydany na podstawie powszechnie obowiązującego prawa administracyjnego lub finansowego, o charakterze władczym i zewnętrznym, rozstrzygający konkretną sprawę, konkretnie określonej osoby fizycznej i prawnej w postępowaniu unormowanym przez przepisy proceduralne". Jak natomiast wskazywał J. Borkowski: "Określenie procesowe decyzji jest zawarte w k.p.a. w art. 104 rozpatrywanym w łączności z art. 1 § 1 pkt 1, art. 105 i art. 107. W Ordynacji podatkowej są to natomiast przepisy art. 207 w łączności z art. 2, 208 i 210" (J. Borkowski, Decyzja administracyjna, Zielona Góra 1998, s. 32).

W niniejszej sprawie jest poza sporem, że obie uchwały zostały wydane w oparciu o przepisy Regulaminu odbywania aplikacji adwokackiej, a więc nie na podstawie przepisów prawa powszechnie obowiązującego, lecz na podstawie przepisów wewnętrznych samorządu zawodowego adwokatów. To, że sam Regulamin został uchwalony na podstawie przepisu art. art. 58 pkt 12 lit. b) ustawy - Prawo o adwokaturze, nie zmienia jego charakteru, jako odnoszącego się wyłącznie do członków tej korporacji zawodowej i nie obowiązującego erga omnes. Z tych względów nie sposób uznać, że zaskarżona uchwała podlega rozpoznaniu przez sąd administracyjny na podstawie art. 3 § 2 pkt 1 i pkt 2 p.p.s.a.

Brak jest także podstaw do rozpoznania skargi w oparciu o art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., gdyż zaskarżona uchwała nie jest innym niż określonym w art. 3 § 2 pkt 1-3 aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej dotyczącym uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Akt lub czynność musi bowiem dotyczyć uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisu prawa powszechnie obowiązującego, który określa uprawnienie lub obowiązek. Jak wskazuje B. Adamiak - akty i czynności podejmowane są na podstawie przepisów prawa, które nie wymagają autorytatywnej konkretyzacji, lecz jedynie potwierdzenia uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisów prawa (B. Adamiak, Z problematyki właściwości..., s.18). M. Bogusz w glosie do postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 15 lipca 2005 r., II SAB/Bd 23/04, OSP 2006, z. 3, poz. 30 oraz A. Kabat w wymienionym komentarzu, to stanowisko podzielając, wyraził pogląd, iż "wynikanie" uprawnień lub obowiązków z "przepisów prawa" w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. "obejmuje zarówno pośrednie, jak i bezpośrednie oparcie uprawnienia lub obowiązku na przepisie prawa".

Żaden z przepisów ustawy - Prawo o adwokaturze nie normuje rozstrzygnięć w sprawie wyrażenia zgody przez organy samorządu zawodowego adwokatów na powtarzanie pierwszego roku aplikacji adwokackiej. W Dziale VII ustawy "Aplikacja adwokacka" unormowano zasady przyjmowania na aplikację adwokacką i składania egzaminu wstępnego (art. 75 - 76); termin rozpoczęcia aplikacji adwokackiej, czas jej trwania, cel aplikacji i zakres szkolenia oraz obowiązek wydania przez właściwą okręgową radę adwokacką zaświadczenia o ukończeniu aplikacji (art. 76); zasady sprawowania patronatu, odpłatność aplikacji i zasady zastępowania adwokata przed sądami przez aplikanta (art. 76a - 77); zasady zdawania egzaminu adwokackiego (art. 77a - 78i) oraz okoliczności uzasadniające skreślenie aplikanta adwokackiego z listy aplikantów (art. 79).

Zatem żaden przepis ustawy - Prawo o adwokaturze nie odnosi się bezpośrednio lub pośrednio do postanowień zawartych w § 22 ust. 3 Regulaminu odbywania aplikacji adwokackiej, w konsekwencji uchwała samorządu adwokackiego o odmowie wyrażenia zgody na powtarzanie roku szkoleniowego, wydana na podstawie tego przepisu Regulaminu, nie może stanowić aktu konkretyzującego jakiś przepis ustawy. Przepis art. 76 ust. 1 ustawy reguluje termin rozpoczęcia aplikacji adwokackiej, czas jej trwania i cel aplikacji. W ust. 2 określono m.in. zakres szkolenia w trakcie pierwszego roku aplikacji. Przepis art. 79 ustawy – Prawo o adwokaturze, określając zasady skreślania aplikanta adwokackiego z listy aplikantów, także nie odnosi się do regulacji § 22 ust. 3 Regulaminu. W swoim ust. 2 wskazuje jedynie na przyczyny skreślenia aplikanta z listy w okresie pierwszych dwóch lat aplikacji, postanawiając w ust. 4 o możliwości zaskarżenia do sądu administracyjnego uchwały Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej o skreśleniu aplikanta.

Żaden natomiast przepis ustawy - Prawo o adwokaturze nie daje podstawy do zaskarżenia uchwały Prezydium Naczelnej Rady Adwokatury do sądu administracyjnego w przedmiocie odmowy wyrażenia zgody na powtarzanie roku szkoleniowego. Wskazanie zatem w tym zakresie w pouczeniu zaskarżonej uchwały możliwości jej zaskarżenia do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie nie można rozumieć, jako przepisu prawa. Innymi słowy, pouczenie to nie kreuje prawa do zaskarżenia przedmiotowej uchwały do sądu administracyjnego.

W tych warunkach Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 w związku z art 58 § 3 p.p.s.a., orzekł jak w postanowieniu, orzekając o zwrocie wpisu sądowego w oparciu o art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a.