II SA/Rz 1047/13

Uzasadnienie

II SA/Rz 1047/13

UZASADNIENIE

Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w [...] (PWIS) decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r., nr [...] utrzymał w mocy decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] (PPIS) z dnia [...] czerwca 2010 r., nr [...] orzekającą o braku podstaw do stwierdzenia u K. C. choroby zawodowej – astma oskrzelowa, wymienionej w poz. 6 wykazu chorób zawodowych, określonym w załączniku do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych (Dz.U. Nr 105, poz. 869 – zwane dalej "rozporządzeniem").

W podstawie prawnej decyzji powołano przepis art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 – zwanej dalej "k.p.a.") k.p.a. oraz § 8 ust. 1 rozporządzenia.

Z uzasadnienia i akt administracyjnych wynika, że zgłoszenia podejrzenia choroby zawodowej dotyczyło astmy oskrzelowej – schorzenia z poz. 6 wykazu chorób zawodowych - załącznika do ww. rozporządzenia.

Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w [....] ustalił, że K. C. od [...].05.1977 r. do [...].12.1977 r. zatrudniona była jako położna sali porodowej w Szpitalu Rejonowym w K., od [...].01.1978 r. do [...].12.1989 r. jako położna izby porodowej w S. ZOZ [...], a od [...].01.1990 r. do chwili orzekania jako położna Poradni "K" w S. W trakcie wykonywanej pracy do obowiązków K. C., obok typowych obowiązków położnej, należało także przygotowanie płynów do sterylizacji sprzętu (wzierniki, rękawice) oraz do dezynfekcji podłóg, lamperii i bielizny. W tym celu przygotowywała roztwory środków dezynfekcyjnych codziennie, a od ok. dwóch lat dwa razy w tygodniu. K C. zaopatrzona była w fartuch i rękawice (od ok. 5 lat są to rękawice lateksowe jednorazowego użytku, wcześniej przez ok. 25 lat zatrudnienia używała rękawic wielokrotnego użytku, które moczyła w środkach dezynfekcyjnych w celu sterylizacji, a następnie je myła i talkowała). K. C. jako czynnik, który miał wpływ na rozwój astmy oskrzelowej, wskazała na talk. Pierwsze objawy choroby pojawiły się ok. 10 lat temu, lecz dopiero od 2 lat leczy się z rozpoznaniem astmy oskrzelowej. Od [...] czerwca 2009 r. przebywa na ciągłym zwolnieniu lekarskim, a w okresie od [...] do [...].07.2009 r. przebywała w sanatorium uzdrowiskowym Piwniczna Zdrój, celem leczenia astmy oskrzelowej.

W wydanym przez Wojewódzki Ośrodek Medycyny Pracy orzeczeniu lekarskim z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...] nie stwierdzono u K. C. choroby zawodowej.

W ponownym badaniu przeprowadzonym po odwołaniu K. C. w Instytucie Medycyny Pracy - Klinika Chorób Zawodowych i Toksykologii w [...], jednostka ta orzeczeniem z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...] nie stwierdziła choroby zawodowej umieszczonej w poz. 6 wykazu chorób zawodowych, wyjaśniając, że wykonane testy próbne metodą punktową dały wynik ujemny, jedynie testy z formaldehydem w stężeniu 1% dały wynik dodatni. W surowicy krwi nie wykryto swoistych przeciwciał dla potencjalnych alergenów zawodowych tj. lateksu i środków odkażających. Nie stwierdzono osłuchowych objawów obturacji oskrzeli, a badania spirometryczne nie wykazały zaburzeń wentylacji płuc. Wziewna próba prowokacyjna z metacholiną nie ujawniła nadreaktywności oskrzeli charakterystycznych dla astmy oskrzelowej. Wziewne próby prowokacyjne ze środkami odkażającymi i lateksem, wypadły ujemnie. Nie zaobserwowano klinicznych i spirometrycznych objawów skurczu oskrzeli.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2010 r., Nr [...] znak: [...] Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny nie stwierdził u K. C. choroby zawodowej - astmy oskrzelowej, wymienionej w poz. 6 rozporządzenia w sprawie chorób zawodowych.

Odwołanie od tej decyzji złożyła K. C. wnosząc o jej zmianę

i wydanie decyzji o stwierdzeniu choroby zawodowej. Zarzuciła błędne ustalenie stanu faktycznego. Podała, że od czerwca 2008 r. leczy się w poradni pulmonologicznej na astmę oskrzelową. Wskazała, że konsultujący ją lekarze z IMP w [...] postawili błędną diagnozę. Po wykonanych badaniach jej stan zdrowia uległ pogorszeniu.

Po rozpoznaniu powyższego odwołania Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w [...] decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r., nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu wskazał, że mimo niekwestionowanego narażenia K. C. w środowisku pracy na czynniki mogące potencjalnie wywołać stwierdzaną chorobę zawodową, to zgodnie z zapadłymi orzeczeniami (które należy traktować jak opinie biegłych), stwierdzone u odwołującej dolegliwości nie stanowią choroby zawodowej określonej w poz. 6 wykazu chorób zawodowych. Wydane w sprawie orzeczenia lekarskie są logiczne i wyczerpujące. Brak w niniejszej sprawie związku przyczynowego pomiędzy narażeniem na działanie czynników szkodliwych w środowisku pracy a chorobą strony.

Na skutek skargi K. C., decyzja Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] sierpnia 2010 r., wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 27 stycznia 2011 r., sygn. akt II SA/Rz, została uchylona.

Sąd wskazał, że organ odwoławczy naruszył art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 1 i 3 K.p.a. Z treści § 8 rozporządzenia w sprawie chorób zawodowych nie wynika, że orzeczenie lekarskie oraz formularz oceny narażenia zawodowego są jedynymi środkami dowodowymi w sprawie stwierdzenia choroby zawodowej. W okolicznościach sprawy organ nie odniósł się do zgłoszonych w odwołaniu zarzutów oraz nie wyjaśnił wątpliwości w tym zakresie a dotyczących przeprowadzenia badań w jednostce orzeczniczej drugiego stopnia, przeprowadzenia badań przez lekarza rezydenta a nie specjalistę, braku odnotowania reakcji alergicznej, która wystąpiła u skarżącej podczas pobytu w Instytucie. Sąd wskazał również na sprzeczność ustaleń organu II instancji z ustaleniami zawartymi w decyzji pierwszoinstancyjnej. Mianowicie uszło uwadze organowi odwoławczemu stwierdzającemu brak związku przyczynowego między narażeniem skarżącej na czynniki chorobotwórcze w miejscu pracy a dolegliwościami u niej stwierdzonymi - przyjęcie przez organ I instancji braku schorzenia. Przy tak różnych ustaleniach (brak związku przyczynowego i brak schorzenia) organ II instancji utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Sąd zaznaczył, że art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., stanowiący podstawę prawną zaskarżonej decyzji, ma zastosowanie, gdy w wyniku rozpoznania sprawy rozstrzygnięcie organu odwoławczego pokrywa się z rozstrzygnięciem organu I instancji zarówno z punktu zgodności z prawem, jak i pod względem celowości.

W celu uzupełnienia zebranego materiału dowodowego, PWIS zwrócił się do Instytutu Medycyny Pracy w [...] o udzielenie informacji w zakresie pobytu oraz badań jakie zostały przeprowadzone podczas konsultacji w tym Instytucie. Po udzieleniu odpowiedzi, w której opisano całość badań diagnostycznych i stwierdzeniu że nie wykazały one u zainteresowanej astmy pochodzenia zawodowego oraz po zgłoszeniu przez K. C. zastrzeżeń co do rozpoznania jej choroby w orzeczeniu i wyjaśnieniu z IMP oraz orzeczeniu WOMP z dnia [...] stycznia 2010 r., PWIS zwrócił się do Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy o wyjaśnienie tych kwestii. Następnie po otrzymaniu odpowiedzi, że dokumentacja medyczna została przekazana do jednostki orzeczniczej II stopnia oraz po wniesieniu przez K. C. skargi do WSA w Rzeszowie, w której wyżej wymieniona wniosła o odstąpienie od przeprowadzenia kolejnych badań w IMP w [....], organ odwoławczy zwrócił się do zainteresowanej o zajęcie stanowiska co do poddania się badaniom. W odpowiedzi K. C. zwróciła się o wydanie decyzji na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego, bez przeprowadzania kolejnych badań. W tej sytuacji zwrócono się do WOMP o wydanie dodatkowej opinii. Jednostka ta odmówiła wydania uzupełniającej opinii, albowiem jest to możliwe dopiero po przeprowadzeniu badania konsultacyjnego w IMP w [...], na które to odwołująca się nie zgodziła.

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

W pierwszej kolejności organ przedstawił stan faktyczny sprawy. Wyjaśnił, że w sprawach o stwierdzenie choroby zawodowej przesądzające znaczenie ma dowód z opinii biegłych – lekarzy z zakresu medycyny pracy. W tym zakresie organy nie mają kompetencji do zmiany lub interpretowania postawionej diagnozy lekarskiej. Zaznaczono, że w przedmiotowej sprawie diagnozę wydali lekarze z WOMP w [...] oraz z IMP w [...]. Zaznaczono również, że aby stwierdzić schorzenie zawodowe niezbędne jest potwierdzenie występowania trzech czynników: strona w środowisku pracy narażona była na działanie czynników, które mogły spowodować chorobę zawodową, po drugie występuje schorzenie, którego objawy odpowiadają objawom choroby zawodowej (w rozpoznawanej sprawie – astmy oskrzelowej), po trzecie należy udowodnić związek typu przyczyna-skutek pomiędzy narażeniem na czynniki szkodliwe a występującymi objawami choroby zawodowej.

Organ stwierdził, że rozpatrywanej sprawie nie jest kwestionowany fakt narażenia K. C. na czynniki alergizujące w środkach dezynfekcyjnych oraz lateksie podczas całej pracy zawodowej, które mogły wywołać choroby z grupy schorzeń alergicznych skóry, układu oddechowego, w tym astmę oskrzelową. Jednakże wskazano, że analiza wyników badań lekarskich wykonanych przez dwie niezależne jednostki medyczne prowadzi do wniosku, że jednostki te nie rozpoznały zawodowej przyczyny dolegliwości jakie zgłaszała zainteresowana. Podniesiono, że wykonane celowe badania (m.in. spirometryczne mające na celu wykazanie zaburzeń wentylacji płuc, próby prowokacyjne wziewne ze środkami odkażającymi i lateksem ze środowiska pracy, badanie popłuczyn nosowych), nie potwierdziły symptomów charakterystycznych dla zawodowej astmy oskrzelowej.

W odniesieniu do zarzutu nieprawidłowego procesu diagnostycznego, organ wskazał na brak uprawnień do podważania kompetencji i wiedzy lekarskiej osób zatrudnionych w placówkach medycznych.

Organ zaznaczył, że w rozpatrywanej sprawie za podstawę wydanego rozstrzygnięcia uznał orzeczenie lekarskie wydane przez IMP w [...], i jemu dał pierwszeństwo, gdyż wydane zostało przez jednostkę II szczebla diagnostycznego. Zwrócił także uwagę, że K. C. nie wyraziła zgody na przeprowadzenie ponownych badań w Instytucie w [...].

Reasumując PWIS w [...] wskazał, na brak spełnienia wszystkich przesłanek koniecznych do stwierdzenia choroby zawodowej oraz brak pozytywnego rozpoznania lekarskiego schorzenia zgodnego z wykazem chorób zawodowych, mimo występowania czynnika sprawczego wywołującego schorzenie z poz. 6 wykazu chorób zawodowych.

Decyzję tę zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie K. C., wnosząc o jej uchylenie oraz uchylenie poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Zawnioskowała także o odstąpienie od ponownego przeprowadzenia badań w IMP w [...] tj. prób prowokacyjnych ze środkami odkażającymi i testów skórnych punktowych z alergenami środowiska pracy a także zasądzenie kosztów postępowania i wydanie decyzji w sprawie uznania choroby zawodowej – astmy oskrzelowej na podstawie całości zgromadzonego materiału dowodowego. W jej ocenie zaskarżone rozstrzygnięcia wydane zostały z naruszeniem art. 2351 Kodeksu pracy. Wyjaśniła, że przez ok. 35 lat wykonywanej pracy narażona była na działanie środków dezynfekujących sklasyfikowanych jako substancje toksyczne i rakotwórcze. Stwierdzono u niej astmę oskrzelową nieatopową niekontrolowaną nabytą w czasie świadczenia pracy i wykonywania obowiązków pracowniczych. W ocenie skarżącej dodatkowe badania nie wniosą nic do jej sprawy, gdyż brak danych o patogenezie uczuleń dróg oddechowych skutkuje brakiem odpowiednich metod diagnostycznych i obniża trafność rozpoznań klinicznych. Zdaniem skarżącej w IMP w [...] oraz w Instytucie Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w [...] wykonano wszelkie badania niezbędne do postawienia diagnozy. Kierowanie jej po raz trzeci na badania naraża jej zdrowie i życie. Skarżąca wskazała także, że leczy się w poradni kardiologicznej na zaburzenia rytmu serca i nadciśnienie, w poradni pulmonologicznej na astmę oskrzelową nieatopową niekontrolowaną oraz w poradni neurologicznej na przemijające mózgowe napady niedokrwienia i zespoły pokrewne. Podkreśliła, że astmę oskrzelową nabyła w trakcie świadczenia pracy i wykonywania obowiązków pracowniczych.

Do skargi dołączono kserokopie publikacji medycznych dotyczących astmy.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, z przyczyn podanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje:

Sprawowana przez Sąd, zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.), kontrola działalności administracji obejmuje badanie legalności, czyli zgodności z prawem zaskarżonych aktów, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270) – zwanej dalej w skrócie P.p.s.a. Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

W rozpatrywanej sprawie znajduje ponadto zastosowanie przepis art. 153 P.p.s.a., stanowiący, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie było przedmiotem zaskarżenia. W sprawie niniejszej toczyło się już bowiem postępowanie sądowoadministracyjne zakończone wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 27 stycznia 2011 r., II SA/Rz 1003/10.

W uzasadnieniu tego wyroku Sąd zawarł wskazania w zakresie dalszego postępowania – wyjaśnienie wątpliwości co do prawidłowości wykonywanych badań w Instytucie Medycyny Pracy w [...] Wątpliwości takie zgłosiła skarżąca; w szczególności dotyczyły one braku odnotowania reakcji alergicznej, jaka wystąpiła u skarżącej podczas pobytu w Instytucie. Sąd wskazał również jednoznacznie jakie czynności winien podjąć organ w celu wyjaśnienia tych wątpliwości – zwrócić się w tej kwestii do jednostki orzeczniczej II stopnia, a w zależności od rezultatu przeprowadzonych czynności – wystąpić o dodatkową konsultację. Sąd nakazał również organowi odnieść się w decyzji do podnoszonych zarzutów.

Oceniając zaskarżoną decyzję pod tym kątem stwierdzić należy, że wytyczne te nie zostały wykonane.

Z akt administracyjnych wynika, że po otrzymaniu wyroku II SA/Rz 1003/10 Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w [...] pismem z [...].06.2011 r. zwrócił się do Instytutu Medycyny Pracy im. [...] w [...] o ustosunkowanie się do zarzutów K. C. zawartych w jej odwołaniu (z dnia [...].07.2010 r.) od decyzji organu I instancji z dnia [..] czerwca 2010 r. oraz w skardze na decyzję PWIS z dnia [...] sierpnia 2010 r., którą Sąd rozpoznał w ww. wyroku z dnia 27 stycznia 2011 r. W kierowanym piśmie organ podał, że K. C. wskazuje "wiele uchybień i niejasności co do pobytu i diagnostyki jaka odbyła się podczas badania odwoławczego w Instytucie Medycyny Pracy w [...]".

Istotnie, K. C. w wymienionym odwołaniu poinformowała, że próbę prowokacyjną wziewną ze środkami odkażającymi w IMP w [...] zniosła bardzo źle. Zresztą sam fakt przebywania przez tydzień na oddziale, gdzie używa się środków do odkażania dawał objawy uczulające na te środki w postaci wzmożonej duszności, kaszlu, bólu głowy, zaczerwienienia i łzawienia oczu, wystąpienia czerwonych plam na skórze. Stan zdrowia po przeprowadzonej próbie prowokacyjnej tak się pogorszył, że lekarz sprawdzał go co godzinę, skarżącej podawane były też wówczas leki, jednak nie wie jakie. K. C. wskazała, że wszystkie dolegliwości zgłaszała lekarzowi, a pogorszenie stanu jej zdrowia po wykonaniu próby prowokacyjnej może potwierdzić wskazany przez nią świadek – inna pacjentka.

Instytut Medycyny Pracy w [....] nie odniósł się do tych okoliczności, zgodnie z wystąpieniem Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w [...] z [...].06.2011 r. i w odpowiedzi na nie (pismo z dnia [...].08.2011 r.) podtrzymał swoją opinię o braku podstaw do rozpoznania u K. C. astmy pochodzenia zawodowego. Stwierdził, że wykonane u pacjentki dwie swoiste próby prowokacyjne z lateksem i środkami odkażającymi wypadły ujemnie, a punktowe testy skórne dały wynik dodatni jedynie dla formaldehydu w najwyższym stężeniu 1%, co nie jest dostatecznym dowodem na orzekanie w kierunku astmy i alergicznego nieżytu nosa pochodzenia zawodowego. W ww. piśmie wskazano jedynie, że w trakcie swoistych prób prowokacyjnych nie zaobserwowano zarówno reakcji alergicznej, jak i drażniącej po kontakcie z alergenami ze środowiska pracy badanej.

PWIS w zaskarżonej decyzji powołał się na ww. pismo IMP w [...] z [...].08.2011 r., wskazując również, że skarżąca wniosła o odstąpienie od przeprowadzenia kolejnych badań w tym Instytucie. W tej sytuacji organ zwrócił się do WOMP o wydanie dodatkowej opinii. Jednostka ta odmówiła wydania uzupełniającej opinii bez przeprowadzenia badania konsultacyjnego w IMP w [...], na które to odwołująca się nie zgodziła.

Należy zwrócić uwagę, że w wyroku z dnia 27 stycznia 2011 r. Sąd wyraźnie wskazał na konieczność wyjaśnienia zasadniczej kwestii – pobytu skarżącej w IMP w [...] i wystąpienia u niej reakcji nie w trakcie prób prowokacyjnych, ale już po ich wykonaniu oraz ewentualnego wpływu tej reakcji na rozpoznanie choroby zawodowej. Przeprowadzenie dodatkowych konsultacji Sad zalecił w zależności od rezultatu postępowania wyjaśniającego.

Z tych względów brak wyjaśnienia ww. kwestii czyni zaskarżona decyzję wadliwą, bo naruszającą art. 153 P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., zobowiązującymi organy do podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz zebrania w sposób wyczerpujący materiału dowodowego i jego kompleksowej oceny.

Naruszenia te Sąd uznał za mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co skutkuje uchyleniem zaskarżonej decyzji w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a.

W postępowaniu ponownym organ wykona zalecenia WSA w Rzeszowie wyrażone w wyroku z dnia 27 stycznia 2011 r. II SA/Rz 1003/10

Z uwagi na charakter zaskarżonej decyzji, która nie przyznaje żadnych praw i obowiązków, zbędne było określenie czy i w jakim zakresie nie może być ona wykonana (art. 152 P.p.s.a.).

Wynagrodzenie dla pełnomocnika skarżącej w ramach udzielonej pomocy prawnej Sąd przyznał w oparciu o art. 250 P.p.s.a.