II SA/Lu 203/08

Uzasadnienie

Zaskarżoną decyzją Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] znak [...] nakazującą J.W. rozbiórkę murowanej kapliczki przydrożnej oraz jej ogrodzenia, usytuowanych na działkach o numerach 41, 219 i 253 położonych w miejscowości W., wybudowanych bez pozwolenia na budowę.

W uzasadnieniu decyzji podano, że kapliczka w wymiarach 2,55 x 3 m i wysokości 7,5 m została wybudowana z cegły klinkierowej, posiada fundamenty betonowe i stropodach kryty papą. Znajduje się w odległości 3,7 m od krawędzi jezdni drogi gminnej. Wokół kapliczki postawiono ogrodzenie o długości 20.6 m i wysokości 1,5m. Właścicielem działki 41 i 253 jest Gmina natomiast działki 219 - R.K. Organ wyjaśnił, że kapliczkę wybudowano w 2004r., po uprzedniej rozbiórce istniejącej już w tym miejscu starej kapliczki. W tym też roku rozebrano stare, drewniane ogrodzenie i w jego miejsce wybudowano nowe, składające się ze słupków z cegły klinkierowej i przęseł metalowych. Na przeprowadzenie tych robót nie uzyskano pozwolenia na budowę, nie dokonano też ich zgłoszenia do Starostwa Powiatowego, a ponadto budowa jest niezgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Organ odwoławczy odrzucił argumentację J. W., według którego dokonał on jedynie remontu kapliczki. Zgodnie bowiem z art. 3 pkt.8 Prawa budowlanego przez remont należy rozumieć wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego , a nie stanowiących bieżącej konserwacji , przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym. Zdaniem organu nie można mówić o remoncie w sytuacji, gdy po rozbiórce starej kapliczki i jej ogrodzenia w ich miejscu wybudowano nową kapliczkę i nowe ogrodzenie. W ocenie organu jest to odbudowa, rozumiana jako odtworzenie istniejącego wcześniej obiektu budowlanego, w tym samym miejscu ( art.3 pkt.6 ustawy ). W sprawie jest to zatem budowa kapliczki i ogrodzenia jako urządzenia technicznego związanego z budynkiem ( art.3 pkt.9 ustawy ). Na budowę inwestor zobowiązany był zatem uzyskać stosowne pozwolenie, a wobec jego braku była to samowola budowlana określona w art. 48 ust.1 prawa budowlanego, skutkująca nakazaniem rozbiórki zarówno kapliczki jak i ogrodzenia. Organ podkreślił, że art. 48 ust.2 i 3 wspomnianego przepisu dopuszczają legalizację obiekty budowlanego lub jego części, ale jednym z jej warunków jest zgodność budowy z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a przy jego braku z ustaleniami ostatecznej w dniu wszczęcia postępowania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Tymczasem organ ustalił, że budowa kapliczki i ogrodzenia jest niezgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Gminy zatwierdzonego Uchwałą Rady Gminy z dnia 19 marca 2004r. nr [...] ogłoszonego w Dzienniku Urzędowym Województwa Nr 81 z dnia 11 maja 2004r. poz. 1402. Z części opisowej i graficznej planu wynika bowiem, że sporny obiekt znajduje się na obszarze oznaczonym symbolem RP – tereny rolne bez prawa zabudowy, z podstawowym przeznaczeniem pod uprawy polowe. Wyklucza się lokalizację nowych obiektów i urządzeń budowlanych, z wyłączeniem dróg i sieci infrastruktury technicznej na warunkach określonych w planie. To z kolei oznacza , że samowola budowlana nie może być zalegalizowana. Uznając , że inwestorem był J.W. organ oparł się na protokole oględzin z dnia 28 września 2006r. w którym oświadczył on, że pokrył osobiście koszt materiałów budowlanych użytych do budowy kapliczki i ogrodzenia.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego J.W., zarzucając decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego naruszenie :

- art.48 ustawy Prawo budowlane poprzez jego zastosowanie w okolicznościach faktycznych i prawnych i nie zastosowanie art. 48 ust.2

- art.7 i 77 kpa poprzez błędne przyjęcie, ze lokalizacja kapliczki jest sprzeczna z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego , a nadto, że skarżący jest inwestorem w rozumieniu przepisów prawa budowlanego i pominięcie charakteru lokalizacji kapliczki i ogrodzenia

- art.8 kpa poprzez nie wyjaśnienie przez Gminę procedury związanej z przeprowadzeniem remontu kapliczki i ogrodzenia pomimo przyjęcia zgłoszenia o takim zamierzeniu i powszechnej wiedzy o realizacji remontu realizowanego w interesie ogółu – co stanowi rażące naruszenie zasady zaufania do organu samorządowego , który jako właściciel terenu powinie podjąć prace remontowe przy kapliczce w celu ratowania wspólnego dobra

- pominięcie w postępowaniu społeczności miejscowości W. i nie powiadomienie jej o toczącym się postępowaniu w formie obwieszczenia

wnosił o jej uchylenie oraz o uchylenie poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.

W motywach skargi podniesiono, że skoro ustalono odbudowę kapliczki, to nie można mówić o obiekcie nowym. Jeśli zatem zachowany jest jakikolwiek element pierwotnie istniejący ( a tak jest w istocie ), to zrealizowany obiekt nie może zostać uznany za nowy. To z kolei oznacza, że nie ma tu sprzeczności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dotyczącego lokalizacji nowych obiektów budowlanych. Kapliczka i ogrodzenie istnieją w tym miejscu od 100 lat i jest ona trwałym elementem tradycyjnego krajobrazu i charakteru przestrzennego wsi polskiej. Jej odbudowa ( remont ) stanowi realizację ochrony dziedzictwa kultury chrześcijańskiej , trwale wpisanego w krajobraz, a więc stanowiącego jego walor, która została zrealizowana staraniem i przy akceptacji całej społeczności lokalnej, będąc tym samym wyrazem interesu publicznego. Remont czy odbudowa realizuje zatem cele planowania przestrzennego określone w przepisach ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz.U Nr 80 , poz. 717 ze zmianami ). W ocenie skarżącego plan miejscowy, który nie pozwalałby na remont czy odbudowę kapliczki naruszałby te bezwzględnie obowiązujące przepisy prawa, co oznaczałoby w jego mniemaniu nieważność uchwały zatwierdzającej taki plan. Skarżący podkreślił ponadto, że budowa kapliczki wbrew twierdzeniom organów, jest zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie bowiem z zapisami jego rozdziału VII ust.2 pkt.3 na terenach komunikacji w obszarze skrzyżowań dopuszcza się lokalizację na warunkach obowiązujących w odrębnych przepisach obiektów objętych ochroną konserwatorską (istniejące zabytki), natomiast pkt.5 dopuszcza adaptację, przebudowę lub remont obiektów budowlanych i urządzeń, które nie powodują zagrożenia i utrudnień dla ruchu drogowego za zgodą zarządcy drogi. Zdaniem skarżącego organy nie poczyniły w tym zakresie żadnych ustaleń, zwłaszcza, że pojęcie zabytku powinno dotyczyć nie tylko obiektów wpisanych do rejestru zabytków, a ponadto pominięto fakt, że obiekt położony jest na terenie komunikacji , co stanowi rażące naruszenie art.7 i 77 kpa. Skarżący zauważył, że postępowanie, pomimo, że dotyczyło potencjalnego zabytku, odbywało się bez udziału organu konserwatora zabytków i zarządcy drogi. Zwrócił ponadto uwagę, że ustęp 12 Rozdziału 12 planu dopuszcza lokalizację przy drogach publicznych tymczasowych ogrodzeń w granicach własności , jeśli nie kolidują z istniejącymi i projektowanymi obiektami. Powyższe zapisy świadczą o możliwości zastosowania w sprawie art.48 ust.2 Prawa budowlanego. Według skarżącego decyzja błędnie wskazało także jego, jako zobowiązanego do rozbiórki. Podkreślił, że skoro kapliczka stanowiła dobro publiczne, to uczestnikiem postępowania powinna być lokalna społeczność , a tym samym postępowanie powinni być prowadzone z udziałem społeczeństwa. Skoro kapliczka stanowiła dobro wspólne i powstawała staraniem ogółu , to zobowiązanym do rozbiórki powinien być podmiot reprezentujący tę społeczność, jeśli precyzyjnie nie ustalono sprawcy samowoli. Sam fakt pokrycia kosztów materiałów użytych do budowy nie nadaje mu statusu inwestora, zwłaszcza, że zakup ten dokonywany był nie na jego potrzeby. Potraktowanie go jako inwestora nie znajduje zatem uzasadnienia prawnego, tym bardziej, że nie dysponuje tytułem prawnym do nieruchomości. Skarżący zauważył przy tym , że przy ustaleniu osoby zobowiązanej do rozbiórki całkowicie pominięto aspekty własnościowe działek na których zlokalizowany jest obiekt. Sam fakt potraktowania Gminy jako strony postępowania jest niewystarczający. Skarżący zaznaczył, że Gmina jako właściciel gruntu i obiektu była zobowiązana do ratowania zabytku. O ile zatem nie była w stanie podjąć działań w tym kierunku to powinna udzielić mieszkańcom wszelkich informacji związanych z planowanym remontem, odnośnie obowiązujących procedur i konsekwencji ich nie dochowania. Nie robiąc tego Gmina, w przekonaniu skarżącego, rażąco naruszyła zasadę zaufania wyrażoną w art.8 kpa.

W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał swoją dotychczasową argumentację. Dodatkowo wyjaśniono, że stosownie do art.52 ustawy Prawo budowlane podmiotami zobowiązanymi do wykonania czynności wskazanych decyzją o nakazie rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę jest inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego . W pierwszej kolejności przedmiotowymi obowiązkami obciążony jest inwestor. Społeczność miejscowości W. nie jest w rozumieniu art. 28 kpa stroną postępowania w niniejszej sprawie. Organy nadzoru budowlanego nie ogłaszają także rozstrzygnięć w formie obwieszczeń. Organ podkreślił, że wprawdzie skarżący zgłosił zamiar wykonania robót budowlanych , ale nastąpiło to w formie ustnej, czego ustawa prawo budowlane nie przewiduje. Zaznaczono także, że Urząd G. w piśmie z dnia 17 stycznia 2008r. nie potwierdził zgłoszenia przez skarżącego remontu kapliczki.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Za całkowicie bezzasadny uznać należy zarzut nieuznania przez organy nadzoru budowlanego jako strony niniejszego postępowania społeczności miejscowości W. Stosownie do art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Z przepisu tego wynika, iż elementem kwalifikującym dany podmiot jako stronę w postępowaniu administracyjnym jest interes prawny lub obowiązek. Przychylić należy się do stanowiska wyrażonego w uchwale 7 sędziów przez Naczelny Sąd Administracyjny z dnia 3 lutego 1997 (OPS 9/96 ONSA/1997/3/102), że kategoria interesu prawnego, na której oparta jest legitymacja procesowa w postępowaniu administracyjnym, należy do prawa materialnego. W przepisach tego prawa ujmowanego szeroko, a więc prawa materialnego administracyjnego, finansowego, prawa pracy i prawa cywilnego, musi być norma lub normy prawne przewidujące w określonym stanie faktycznym i w odniesieniu do określonego podmiotu (podmiotów) możliwość wydania decyzji administracyjnej (lub niekiedy postanowienia). W wypadku normy prawnej uprawniającej określony podmiot może (czy też powinien) uzyskać rozszerzenie sfery swoich możliwości zachowań zgodnych z prawem, a w wypadku normy zobowiązującej może (powinien) być obarczony powinnością określonego zachowania wyznaczonego zakazem lub nakazem zawartym w normie ustawowej. Taka przewidziana w przepisach prawa materialnego możliwość (lub obowiązek) konkretyzacji uprawnień i obowiązków określonego podmiotu oznacza, że interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a. oznacza w istocie związek między sferą indywidualnych praw i obowiązków określonego podmiotu a sprawą administracyjną, w której taka konkretyzacja uprawnień lub obowiązków ma nastąpić i - w konsekwencji - decyzją administracyjną, stanowiącą rozstrzygnięcie sprawy, czyli autorytatywne ustalenie tych uprawnień lub obowiązków. Nie wystarczy zatem wykazanie jakiegokolwiek interesu, ale musi mieć on charakter prawny, a więc musi istnieć norma prawna przewidująca w określonym stanie faktycznym i w odniesieniu do określonego podmiotu możliwość wydania określonej decyzji lub podjęcia czynności (por. też wyrok NSA z dnia 19 stycznia 1995 r., I SA 1326/93 Glosa 1996/1/5 oraz wyrok NSA z dnia 15 października 1998 r. III SA 955/97 LEX nr. 34944 i wyrok NSA 3 listopada 2003r. I SA 30/02 Legalis). Uzasadnione jest w tej sytuacji przekonanie, że interes prawny przysługuje podmiotowi tylko w jego "własnej" sprawie administracyjnej. Oczywistym jest, że interesu prawnego w powyższym rozumieniu nie posiada bliżej nieokreślona społeczność lokalna miejscowości W.

Równie bezpodstawny jest zarzut dotyczący błędnej oceny przez organy nadzoru budowlanego charakteru wykonanych robót budowlanych. W toku oględzin jakie miały miejsce w dniu 28 września 2006r., z których sporządzono protokół, skarżący stwierdził, że w 2004r. wraz z innymi osobami przystąpił do rozbiórki kapliczki, która była w złym stanie technicznymi i po jej całkowitej rozbiórce wybudowano nową, obecnie istniejącą. Podobnie rozebrano stare drewniane ogrodzenie i w jego miejsce wybudowano nowe. Trafnie w tych okolicznościach sprawy uznały organy nadzoru budowlanego, że nie był to remont obiektu budowlanego, skoro art.3 ust.8 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane ( tekst. jedn. Dz.U z 2003r. Nr 207, poz. 2016 ze zmianami ) stwierdza, że przez remont należy rozumieć wykonywanie robót budowlanych w istniejącym obiekcie budowlanym. Zburzenie obiektu budowlanego i wybudowanie od nowa uznać należy za odbudowę obiektu budowlanego, mieszcząca się w pojęciu budowy o jakiej stanowi art.3 ust. 6 wspomnianej ustawy. Dotyczy to także ogrodzenia , określanego jako urządzenie budowlane ( art. 3 pkt.9 ) , które także jest obiektem budowlanym w rozumieniu art.3 ust.1 prawa budowlanego.

Nie można natomiast podzielić stanowiska organów, według których na wykonanie kapliczki oraz ogrodzenia niezbędnym było uzyskanie pozwolenia na budowę, co wynikałoby z zastosowania w sprawie art.48 ust.1 prawa budowlanego. Z treści art. 29 ust.1 ust. 22 prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym w 2004 r. wynika jednoznacznie, że budowa obiektów małej architektury do której zalicza się obiekty kultu religijnego takie jak kapliczki ( art.3 ust.4 lit.a ) oraz ogrodzeń ( pkt.23 ) nie wymaga pozwolenia na budowę. Art.30 ust.1 pkt.4 ustawy stanowi natomiast, że zgłoszenia właściwemu organowi wymaga budowa obiektów małej architektury w miejscach publicznych, a art.30 ust.1 pkt 3 wymaga zgłoszenia dla budowy ogrodzeń od strony dróg , ulic, placów, torów kolejowych i innych miejsc publicznych oraz ogrodzeń o wysokości powyżej 2,20m. W razie budowy lub wybudowania obiektu budowlanego bez wymaganego zgłoszenia bądź pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ, nie ma zatem zastosowania art.48 , ale art. 49b prawa budowlanego, co oznacza wadliwy tryb postępowania zastosowany przez organy nadzoru budowlanego.

Podkreślić jednak należy, że zastosowanie art.49b ustawy prawo budowlane podobnie zresztą jak i art.48 tej ustawy wymaga przede wszystkim bezspornego ustalenia, że dopuszczono się samowoli budowlanej. W przypadku art.49b oznacza to brak zgłoszenia budowy lub budowę pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ. Wymóg ten jest oczywisty, skoro przepisy prawa budowlanego dotyczące rozbiórki obiektów budowlanych mają charakter bezwarunkowy. Oznacza to, że organy nadzoru budowlanego po wykluczeniu przesłanek umożliwiających legalizację samowoli budowlanej zobowiązane są nakazać rozbiórkę. Bez znaczenia pozostają w takim razie argumenty natury celowościowej czy słusznościowej, a także odwołujące się do racji historycznych.

Organy rozpoznające sprawę podały, że skarżący nie zgłaszał budowy , nie dysponował także pozwoleniem na budowę. Jednak w aktach sprawy znajduje się pismo J. W. z dnia 6 października 2003r. z pieczątką "Urząd Gminy" i datą wpływu 6 października 2003r., w którym informuje o zamiarze dokonania remontu przydrożnej kapliczki przy skrzyżowaniu dróg relacji W. – C. i W.– B. oraz odtworzenia rozpadającego się ogrodzenia ( k.7 akt II instancji). Fakt jego sporządzenia skarżący potwierdził w piśmie z dnia 4 grudnia 2007r ( k.8 akt II instancji ). Okoliczność ta, jako mająca podstawowe znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy wymagała dokładnego wyjaśnienia. Tymczasem organ odwoławczy ograniczył się jedynie do uzyskania informacji od Wójta Gminy, z której wynikało, że J.W. nie składał zgłoszenia dotyczącego remontu kapliczki, nie tłumacząc nawet powstałych rozbieżności. Ponieważ skarżący konsekwentnie podtrzymywał swoje stanowisko, dla odrzucenia jego wersji odwołanie się jedynie do informacji wójta uznać należy za niewystarczające. Przypomnieć należy, że stosownie do art.77 § 1 kpa organ administracji publicznej zobowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Trafnie zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 29 września 1997r. (I SA/Wr 700/97), iż zaniechanie przez organ administracji podjęcia czynności procesowych zmierzających do zebrania pełnego materiału dowodowego, zwłaszcza, gdy strona powołuje się na określone i ważkie dla niej okoliczności, jest uchybieniem przepisom postępowania administracyjnego, skutkującym wadliwość decyzji. To z kolei zwalnia sąd od dalszej analizy zarzutów skargi dotyczących wskazania osób zobowiązanych do rozbiórki oraz zgodności budowy z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Gminy, które są zagadnieniami wtórnymi w stosunku do stwierdzenia, czy w ogóle kapliczka oraz jej ogrodzenie powstało w warunkach samowoli budowlanej o jakiej stanowi art.49b ustawy prawo budowlane.

Z tych względów na podstawie art.145 § 1 pkt.1 lit.c) i art.135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U Nr 153, poz.1270 ze zmianami ) należało uchylić zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego . O kosztach orzeczono na podstawie art.200 w związku z art.205 § 2 wspomnianej ustawy.