II SA/Rz 1396/13

Uzasadnienie

II SA/Rz 1396/13

U Z A S A D N I E N I E

Przedmiotem wspólnej skargi A. S. i B. S. jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] (dalej: SKO, Kolegium) z dnia [...] października 2013 r. nr: [...]. Powyższą decyzją uchylono w całości decyzję Burmistrza Gminy i Miasta [...] (dalej: Burmistrz) z dnia [...] września 2012 r. nr [...] i orzekając co do istoty sprawy nakazano skarżącym wykonanie urządzeń odprowadzających wody opadowe w sposób określony w rozstrzygnięciu.

W podstawie prawnej zaskarżonej decyzji powołano art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2013, poz. 267; dalej: k.p.a.).

Z uzasadnienia decyzji i akt administracyjnych sprawy wynika, że w związku z wnioskiem A. K., w dniu 27 lipca 2011 r. Burmistrz wszczął postępowanie w sprawie zakłócenia stosunków wodnych na działce nr ewid. 1066/5, przez właścicieli działki nr ewid. 1066/6 położonej w miejscowości Z. Jak podano, obydwie wskazane nieruchomości charakteryzowały się naturalnym spadkiem terenu z kierunku zachodniego w kierunku wschodnim, a ponadto wysokim poziomem wód gruntowych. W maju 2011 r. właściciel działki nr 1066/6 dokonał całkowitego podwyższenia jej terenu o ok. 40 cm oraz od strony zachodniej nawiózł wał ziemi w celu zmiany kierunku odpływu wody opadowej dla ominięcia jego nieruchomości. W lipcu 2011 r., w wyniku intensywnych opadów deszczu, nadmiar wody oraz błota z nawiezionego wału ziemi zalały działkę wnioskodawcy i podmyły płot. Wobec ustaleń dokonanych w sprawie, decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...] nakazano skarżącym przywrócenie do stanu pierwotnego nieruchomości stanowiącej własność Gminy oraz usunięcie ziemi z działki nr ewid. 1066/6.

Decyzją z dnia [...] września 2011 r. SKO uchyliło w całości powyższe rozstrzygnięcie Burmistrza i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Powodem rozstrzygnięcia kasacyjnego było nienależyte przeprowadzenie postępowania dowodowego co do wpływu zmian dokonanych na gruncie przez skarżących na działki sąsiednie, a w konsekwencji przedwczesne podjęcie merytorycznego rozstrzygnięcia. Organ odwoławczy zwrócił także uwagę, iż ocena zmiany stosunków wodnych na gruncie wymaga wiadomości specjalnych, co powoduje konieczność zasięgnięcia opinii biegłego.

Rozpatrując ponownie sprawę ustalono, że działka nr ewid. 1066/5 położona w Z, przy ulicy D., na której doszło do zakłócenia stosunków wodnych, stanowi własność I. K. i A. K. Nieruchomość ta od strony wschodniej sąsiaduje z działką nr ewid. 1066/6 stanowiącą współwłasność A. S. i B. S., ta z kolei od strony wschodniej sąsiaduje z działką nr ewid. 1066/7 stanowiącą własność M. M. i P. M. Powyższe działki od strony południowej sąsiadują z działką nr ewid. 1066/14, stanowiącą drogę (ul. D.), a na wysokości działki nr ewid. 1066/7 droga ta krzyżuje się z inną drogą dojazdową (działki nr ewid. 1066/13 i 1121/1).

Bazując m.in. na ekspertyzie hydrologicznej, sporządzonej przez C. S. – jak podano – biegłego w dziedzinie hydrologii, gospodarki wodnej, melioracji i urządzeń wodnych ustalono, że działka nr ewid. 1066/5 jest zalewana wodą opadową na skutek podniesienia poziomu terenu działek nr ewid. 1066/7 i 1066/6, co spowodowało skierowanie całości wód na działkę państwa K.

Wobec powyższego decyzją z dnia [...] września 2012 r. nr [...] Burmistrz nakazał solidarnie A. S. i B. S. wyrównanie powierzchni wzdłuż działki nr ewid. 1066/6 w sposób umożliwiający naturalny spływ wód powierzchniowych – likwidację wału ziemnego, nawiązanie do powierzchni drogi oraz spadek w kierunku NE. W podstawie prawnej rozstrzygnięcia powołano art. 29 ust. 1, 2 i 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (tekst jedn. Dz. U. 2012, poz. 145, dalej: P.w.) oraz art. 104 k.p.a. Wskazano, że wobec faktu, iż strony nie doszły do porozumienia w zakresie pierwszego wariantu zaproponowanego w ekspertyzie biegłego, dotyczącego wykonania drenażu odkrytego wód powierzchniowych po północnej krawędzi drogi biegnącej wzdłuż linii zabudowań na odcinku od działki nr ewid. 1066/7 do działki nr ewid. 1066/16 z odprowadzeniem wód do rowu melioracyjnego bądź na wolny wylew w obrębie działki nr ewid. 1066/15, organ przyjął przedstawione w opinii rozwiązanie drugie.

Odrębną decyzją z dnia [...] września 2012 r. nr [...] Burmistrz nakazał M. M. i P. M. przebudowę wjazdu na działkę nr ewid. 1066/7 w sposób umożliwiający spływ wód powierzchniowych przez jej teren, zgodnie z naturalnym kierunkiem przepływu wód oraz wykonanie urządzeń melioracyjnych do odprowadzania wód opadowych z rejonu wjazdu przez w/w nieruchomość w kierunku północnym.

Decyzja nakładająca obowiązki na państwa M. stała się ostateczna w dniu 21 września 2012 r., zaś od decyzji kierowanej do państwa S., zobowiązani w ustawowym terminie wnieśli odwołanie. W odwołaniu wskazano na naruszenie art. 29 P.w. poprzez uznanie, że wyłącznie państwo S. oraz państwo M. naruszyli stosunki wodne, podczas gdy w rzeczywistości stosunki te naruszyła również Gmina [...] poprzez utwardzenie drogi dojazdowej do w/w nieruchomości oraz państwo K. poprzez wykonanie podniesienia gruntu związanego z ochroną ścian fundamentowych. Odwołujący się wskazali na chronologię zdarzeń, które w konsekwencji w ich ocenie doprowadziły do naruszenia stosunków wodnych – zmiana ukształtowania gruntu wynikała z konieczności dostosowania się do wykonanych wcześniej przez właścicieli działek nr ewid. 1066/5 i 1066/7 podwyższeń terenu w/w nieruchomości oraz utwardzenia drogi dojazdowej i ul. D. przez Gminę [...], bez wykonania urządzeń odprowadzających wody. W odwołaniu wskazano ponadto na naruszenie szeregu przepisów postępowania związanych z uznaniem, że Gmina nie jest stroną postępowania, niewskazaniem w uzasadnieniu motywów podjętego rozstrzygnięcia, niezastosowaniem przez organ przepisów związanych z ewentualną ugodą administracyjną oraz niezapewnieniem stronie czynnego udziału w postępowaniu.

Decyzją z dnia [...] października 2012 r. nr [...] Kolegium uchyliło w/w decyzję Burmistrza i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazano, że organ nie wykazał, iż zmiana stanu wody na gruncie wpływa szkodliwie na grunty sąsiednie. Szkodliwy wpływ dokonanych zmian nie wynika również ze sporządzonej przez biegłego opinii, co uniemożliwia podjęcie rozstrzygnięcia w oparciu o art. 29 P.w. Wskazano ponadto na naruszenie przez organ przepisów postępowania administracyjnego, związanych z niewyjaśnieniem wszystkich okoliczności sprawy oraz jednoznacznym ustaleniem stanu faktycznego, co było podstawą zastosowania rozstrzygnięcia kasacyjnego przez organ odwoławczy.

Na skutek skargi wywiedzionej przez państwa K., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie (dalej: WSA) wyrokiem z dnia 14 marca 2013 r. sygn. akt II SA/Rz 1/13 uchylił w/w decyzję SKO. Sąd wskazał, że organ odwoławczy błędnie zastosował art. 138 § 2 k.p.a., poprzez niezrealizowanie obowiązku ponownego rozpatrzenia sprawy w trybie odwoławczym. Wskazano ponadto, że Kolegium dokonując oceny zgromadzonego materiału dowodowego pominęło fakt wydania przez Burmistrza decyzji nakazującej właścicielom działki nr ewid. 1066/7 dokonanie przebudowy zjazdu w taki sposób, aby umożliwić należyty spływ wód powierzchniowych, co również stanowiło naruszenie przepisów postępowania. We wskazaniach zawartych w uzasadnieniu wyroku zobowiązano SKO do kompleksowego rozpatrzenia sprawy w jej całokształcie, oceny zgromadzonego materiału dowodowego, dopuszczając P. i M. M. do udziału w postępowaniu i wzięcia pod uwagę decyzji wydanej przez organ I instancji w odniesieniu do ich działki nr ewid. 1066/7, a także ewentualnych zmian stanu faktycznego jakie mogły zaistnieć po jej wykonaniu.

Powołaną na wstępie decyzją z dnia [...] października 2013 r. SKO uchyliło decyzję Burmistrza z dnia [...] września 2013 r. wydaną w stosunku do państwa S. i orzekając co do istoty sprawy nakazano A. S. i B. S. wykonanie urządzeń odprowadzających wody opadowe sprzed wykonanego ogrodzenia ich posesji od strony południowej, przez ich nieruchomość w kierunku rowu po stronie północnej. W rozstrzygnięciu wskazano, że przepustowość urządzeń winna wynikać z opracowania hydrologicznego i ma być dobrana w taki sposób, aby urządzenia te umożliwiały bezpieczny przepływ całej ilości wody dopływającej do ogrodzenia w/w działki. Ponadto określono minimalne parametry dla urządzeń w kształcie zbliżonym do rowu oraz dla urządzeń o kształcie kołowym.

W uzasadnieniu decyzji stwierdzono, że w rozpatrywanej sprawie fakt naruszenia stanu wody na gruncie jest bezsporny i naruszenie to wpływa szkodliwie na grunty sąsiednie. Za naturalny stan terenu przyjęto rzędne oraz przebieg poziomic przedstawiony na planie zagospodarowania działki zawartym w projekcie budowlanym budynku mieszkalnego państwa S. z 2004 r. Zgodnie z w/w dokumentem działka nr ewid. 1066/6 posiadała naturalny spadek w kierunku północnym, a zatem przez w/w nieruchomość w stanie naturalnym spływały wody opadowe w kierunku północnym. Ponadto rzędne terenu tej działki były niższe niż działki nr ewid. 1066/5.

Wskazano na treść opinii biegłego z kwietnia 2012 wraz z uzupełnieniem z dnia 1 sierpnia 2012 r., zgodnie z którą poprzez wybudowanie drogi dojazdowej oraz drogi wzdłuż zabudowań nastąpił dwunastokrotny wzrost ilości spływającej wody, bez zmiany kierunku spływu. Wobec powyższego właściciele działek nr ewid. 1066/7 i 1066/6 dokonali podniesienia poziomu terenu, co spowodowało z kolei spływ wód na działkę nr ewid. 1066/5. Biegły zaznaczył, że zmiana kierunku spływu wód spowodowana została głównie zmianą ukształtowania terenu działki państwa M., zaś w mniejszym stopniu przez państwa S.

Dodatkową ekspertyzę na zlecenie B. S. sporządził w marcu 2013 r. Zakład Budownictwa Wodnego i Hydrauliki Politechniki [...]. W opracowanej dokumentacji za główną przyczynę zmiany pierwotnych stosunków wodnych uznano realizację nieodwodnionej i nienależycie uzbrojonej drogi dojazdowej. Wskazano, że jedyną możliwością rozwiązania problemu jest wykonanie rowu wzdłuż drogi dojazdowej ze zmianą ukształtowania powierzchni drogi oraz po drugiej stronie drogi tj. od strony działek nr ewid. 1066/5, 1066/6, 1066/7. Zdaniem ekspertów zebrane w ten sposób wody winny zostać odprowadzone do rowu po stronie północnej.

Stwierdzono, że po opracowaniu powyższych ekspertyz zaszły kolejne zmiany w ukształtowaniu terenu mające wpływ na warunki spływu wód. Powierzchnia drogi dojazdowej została ukształtowana z dwustronnym spadkiem od osi w kierunku terenów leśnych. Uporządkowano teren pomiędzy działkami nr ewid. 1066/13 i 1066/14 na wysokości działki nr ewid. 1066/7 i częściowo działki nr ewid. 1066/6 tworząc w tym miejscu obniżenie terenu, które zapewnia częściowe wsiąkanie wód opadowych z drogi dojazdowej. Właściciele działki nr ewid. 1066/6 wykonali od strony ulicy D. ogrodzenie na wyniesionym murku, pogłębiając w ten sposób dokonane wcześniej zmiany i blokując możliwość spływu wód przez ich działkę w kierunku północnym.

Organ odwoławczy stwierdził, że wszystkie ekspertyzy wskazują jako zasadne i celowe wykonanie odprowadzenia wody do rowu po stronie północnej, różny jest natomiast przebieg oraz konstrukcja urządzeń kierujących wody. Wskazano, że w obecnym stanie faktycznym jedynie zmiany dokonane na działce nr ewid. 1066/6 powodują i będą powodowały brak możliwości spływu wód przez tą działkę, zgodnie z naturalnym kierunkiem spływu. Ponieważ wykonanie ogrodzenia w/w nieruchomości zostało usankcjonowane przez organ nadzoru budowlanego, a dodatkowo działka ta jest zabudowana, nie uznano za możliwe nakazania przywrócenia stanu poprzedniego i z tego względu nakazano wykonanie urządzeń zapobiegającym szkodom. Stwierdzono, że ekspertyza opracowana na zlecenie B. S. wskazuje na wystąpienie zagrożenia okresowego erodowania, zamulania i podtapiania, spowodowanego przez kształtujący się w górnej części drogi, a następnie spływający w kierunku działek w sposób niekontrolowany i skoncentrowany, strumień wód opadowych. Zatem w rozpatrywanej sprawie pomiędzy faktem zmiany naturalnego spływu wód a szkodą dla gruntów sąsiednich zaistniał związek przyczynowo – skutkowy, uprawniający do wydania rozstrzygnięcia w oparciu o art. 29 P.w.

Organ wskazał też, że właściciele działki nr ewid. 1066/7 wykonali decyzję Burmistrza z dnia [...] września 2012 r. bez uprzedniego uzyskania wymaganych pozwoleń, a następnie wobec postępowania prowadzonego w powyższym zakresie przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] (dalej: PINB) usunęli wykonane urządzenia, jednakże zdaniem Kolegium decyzja ta nadal funkcjonuje w obiegu prawnym jako ostateczna i podlega wykonaniu. Wskazano, że PINB przeprowadził w 2013 r. postępowanie w sprawie zgodności zrealizowanych budynków na działce nr ewid. 1066/6 z zatwierdzonym projektem budowlanym i w powyższym zakresie nie stwierdził nieprawidłowości obligujących do powzięcia dalszych czynności w ramach sprawowanego nadzoru. Wskazano ponadto, że w/w organ prowadził postępowanie w sprawie utwardzenia drogi gminnej, w którym decyzją z [...] sierpnia 2013 r. nr [...] zobowiązano Burmistrza do przedłożenia w terminie do dnia 30 czerwca 2014 dokumentów stwierdzających zgodność wykonanych robót budowlanych z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisami ustawy Prawo budowlane.

Wspólną skargę na powyższą decyzję SKO do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie wywiedli A. S. i B. S., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji, wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania. Ponadto w skardze zawarto wniosek o dopuszczenie dowodu z opinii uzupełniającej Wydziału Inżynierii Środowiska Politechniki [...] z dnia 14 listopada 2013 r. na okoliczność skuteczności i zasadności rozwiązań odprowadzenia wód opadowych określonych rozstrzygnięciem Kolegium.

Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię – w szczególności przepisu art. 29 P.w. poprzez uznanie, że skarżący i państwo M. byli jedynymi, którzy naruszyli stosunki wodne, podczas gdy w rzeczywistości stosunki te naruszyła również Gmina [...] poprzez utwardzenie drogi dojazdowej.

Ponadto rozstrzygnięciu zarzucono naruszenie przepisów prawa procesowego, tj:

– art. 75 w związku z art. 80 k.p.a. poprzez uznanie, że ekspertyza techniczna Wydziału Inżynierii Środowiska Politechniki [...] i wskazane w niej zalecenia odnoszą się do działki skarżących, gdy w rzeczywistości ekspertyza ta za główną przyczynę naruszenia stosunków wodnych uznaje nieodwodnioną drogę gminną. Skarżący podniósł, że określone decyzją SKO urządzenia oraz ich parametry zostały zaprojektowane wyłącznie jako przynależące do drogi, nie zaś dla działki skarżących.

– art. 77 § 1 w związku z art. 7 k.p.a. polegające na niezebraniu i nierozpatrzeniu całokształtu materiału dowodowego, poprzez uznanie, że skarżący oraz właściciele działki nr ewid. 1066/7 jako jedyni naruszyli stosunki wodne. Ponadto zarzucono błąd w ustaleniach faktycznych poprzez uznanie, że wykonanie obowiązku nałożonego na skarżących spowoduje wyeliminowanie pierwotnej i głównej przyczyny naruszenia stosunków wodnych jaką jest wadliwie wykonana droga gminna.

– art. 80 w związku z art. 84 k.p.a. poprzez uznanie za udowodnione wniosków i zaleceń zawartych w ekspertyzie hydrologicznej sporządzonej przez C. S., podczas gdy w rzeczywistości biegły ten nie jest ekspertem z zakresu hydrologii, lecz posiada wyłącznie uprawnienia geologiczne. Tym samym ekspertyza ta nie może nosić charakteru dowodu w sprawie.

– art. 62 w związku z art. 61 § 1 k.p.a. poprzez uznanie, że żądanie państwa K. zakreśliło granice postępowania, podczas gdy w rzeczywistości zachodzi przesłanka dająca możliwość prowadzenia jednego postępowania dla więcej niż jednej ze stron, zaś Kolegium winno wszcząć postępowanie, w którym stronami są współwłaściciele nieruchomości przy ulicy D. w Z. oraz Gmina [...].

Ponadto w uzasadnieniu skargi wskazano, że nieuzasadnione przeniesienie wytycznych ekspertyzy WIŚ Politechniki [...] z drogi gminnej na nieruchomość skarżących narusza dyspozycję art. 75 k.p.a., gdyż organ odwoławczy nie posłużył się tą ekspertyzą do wyjaśnienia sprawy.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, wskazując na motywy rozstrzygnięcia wywiedzione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Postanowieniem z dnia 24 stycznia 2014 r. sygn. akt II SA/Rz 1396/13 Sąd odmówił wstrzymania zaskarżonej decyzji SKO.

Pismem z dnia 13 lutego 2014 r. skarżący wnieśli o dopuszczenie dowodu z protokołu oględzin wykonanych robót budowlanych związanych z utwardzeniem drogi bez stosownego zezwolenia, sporządzonego przez PINB, na okoliczność, że sołtys wsi [...] nieprofesjonalnie i samowolnie usiłował zmienić kierunek spływu wody z tej drogi, a utwardzając ją spowodował zwiększenie spływu wody. Wnieśli ponadto o dopuszczenie dowodu z ich wniosku o naruszenie stosunków wodnych w obrębie działek nr ewid. 1066/13, 1066/5, 1066/6, 1066/7 w Z., skierowanego do SKO.

Pismo w sprawie złożył także uczestnik A. K. Wniósł w nim o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje;

Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269, ze zm.). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 – określanej dalej jako P.p.s.a.). Stosownie do tego przepisu sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

W myśl art. 145 P.p.s.a., sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności

z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach.

W ramach kontroli legalności sąd stosuje przewidziane prawem środki

w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.).

Po rozpoznaniu sprawy w powyższych aspektach Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie, w znacznej mierze z powodów, które zostały w niej wskazane.

Przedmiotem sprawy jest uregulowanie stosunków wodnych w rejonie działki nr 1066/5 w miejscowości Z. Według wnioskodawcy A. K. (jak wynikało z wniosku) do naruszenia tych stosunków miało dojść na skutek działań właścicieli działki sąsiedniej nr 1066/6, poprzez podniesienie poziomu tej działki i wykonanie wzdłuż drogi – działki nr 1066/14 wału, co spowodowało ukierunkowanie spływu wód właśnie na działkę 1066/5. Na w/w wniosek Burmistrz wszczął postępowanie.

Zgodnie z art. 29 ust. 1 P.w. właściciel gruntu o ile przepisy ustawy nie stanowią inaczej, nie może:

1) zmieniać stanu wody na gruncie, a zwłaszcza kierunku odpływu znajdującej się na jego gruncie wody opadowej ani kierunku odpływu znajdującej się na jego gruncie wody opadowej ani kierunku odpływu ze źródeł – ze szkodą dla gruntów sąsiednich;

2) odprowadzać wód oraz ścieków na grunty sąsiednie.

Stosownie do ust. 3 w/w przepisu, jeżeli spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie, wójt, burmistrz, prezydent miasta może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom.

Poza sporem pozostaje, że działka 1066/5 w lipcu 2011 r. w trakcie obfitych opadów deszczu została zalana wodami z mułem. Na działce tej znajduje się budynek mieszkalny, którego fundamenty zostały posadowione na podniesionym w odniesieniu do pozostałej części działki terenie. Działka 1066/5 będąca przedmiotem współwłasności A. K. i I. K. sąsiaduje bezpośrednio z działką 1066/6 (współwłasność skarżących), a ta z kolei z działką 1066/7 (współwłasność M. M. i P. M.). Wszystkie w/w działki przylegają do działki 1066/14 – stanowiącej drogę, do której prowadzi działka nr 1112/1 – droga dojazdowa od ul. L. Obydwie drogi to mienie Gminy [...]. W/w drogi zostały utwardzone. Nie wykonano jednocześnie urządzeń odwadniających.

Jak wynika z opinii C. S., wybudowanie drogi dojazdowej i drogi wzdłuż działek aktualnie zabudowanych budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi wpłynęło na wzrost objętości spływających wód, związany ze zmianą współczynnika spływu powierzchniowego. Ilość wody spływającej z powierzchni tych dróg zwiększyła się 12 razy (str. 6 opinii).

C. S. podczas rozprawy administracyjnej w dniu 8 sierpnia 2013 r. stwierdził iż, wykonana przez Niego w kwietniu 2012 r. opinia jest już nieaktualna. Wskazał on m.in. na "uszczelnienie działki" nr 1066/6 przez B. S., który legalnie wykonał ogrodzenie swojej posesji. Z opisu zawartego w protokole tej rozprawy wynika, że w stosunku do czasu, w którym w/w wydawał opinię nastąpiły także inne zmiany na gruncie – m.in. zmieniło się ukształtowanie dróg dojazdowych. W międzyczasie właściciele działki 1066/7 wykonali urządzenia, do których wykonania zostali zobowiązani wydaną w sprawie ostateczną decyzją Burmistrza z dnia [...] września 2012 r. Urządzenia te zostały jednak rozebrane w wyniku postępowania prowadzonego przez PINB jeszcze przed wydaniem zaskarżonej decyzji.

SKO jako organ, który wcześniej – w decyzji kasacyjnej z dnia [...] września 2011 r. - wskazywał na wiadomości specjalne, których posiadanie warunkuje należytą ocenę stosunków wodnych zaistniałych na gruncie – konkretnie ustalenie przyczyn zalewania działki 1066/5, w takim zmienionym stanie faktycznym wydało decyzję reformatoryjną we własnym zakresie ustalając okoliczności, których ustalenie – z czym zgadza się Sąd – wymaga specjalistycznej wiedzy.

Sąd nie podziela stanowiska organów, że w sprawie uregulowania stosunków wodnych na gruncie, organ jest związany wyłącznie wskazaniami wnioskodawcy co do nieruchomości sąsiedniej, w której – wedle tych wskazań – tkwi źródło zmiany stanu wody na gruncie. Takie potraktowanie sprawy opartej na art. 29 P.w. upodabniałoby postępowanie administracyjne w takiej sprawie do postępowania cywilnego np. o ochronę własności, gdzie rolą Sądu jest ustalenie czy zarzucane i wykonywane (wykonane) przez powoda działania lub zaniechania pozwanego są bezprawne i jako takie naruszają prawo własności powoda, a w konsekwencji czy należy powodowi udzielić ochrony i jakiej. Zdaniem Sądu celem postępowania o uregulowanie stosunków wodnych jest ustalenie, zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej określoną w art. 7 k.p.a. i zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa określoną w art. 8 k.p.a. jakie działania spowodowały zmianę stanu wody na gruncie i która ma szkodliwe oddziaływanie, jakie działania określone w art. 29 ust. 3 P.w. w konkretnej sytuacji zlikwidują szkodliwe oddziaływanie na grunty sąsiednie. To organy zobligowane są do ustalenia tych okoliczności, rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy kompleksowo po to, by wyeliminować problem a nie tylko "załatwić sprawę", której granice określać miałby wniosek. W tym wypadku zakres konkretnej sprawy może bowiem zostać wyznaczony przez działania podjęte na danym terenie, które doprowadziły do zmiany stanu wody na gruncie niekoniecznie wskazywanym przez inicjatora postępowania. Oczywiście postępowanie takie jest prowadzone na wniosek, ale to nie konkretna treść wniosku wyznaczać powinna jego zakres lecz wyniki postępowania dowodowego. Sąd orzekający w tym składzie nie podziela także poglądów wyrażanych w doktrynie i orzecznictwie, iż zakresem tego postępowania mogą być objęte jedynie grunty bezpośrednio sąsiadujące z gruntami wnioskodawcy. Zdaniem Sądu owo sąsiedztwo musi być funkcjonalne, co nie zawsze oznacza "bezpośrednie". Jak wyżej wskazano celem postępowania powinno być wyeliminowanie źródła szkodliwych zmian, a nie tylko "załatwienie wniosku". Na takie rozumienie zakresu sprawy uregulowania stosunków wodnych wskazuje choćby podkreślanie kompetencji organów porównywane do tzw. "policji administracyjnej – policji wodnej" (zob uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 września 2008 r. sygn II OSK 1026/07 – Lex nr 518443). Nie chodzi bowiem o "mnożenie" kolejnych spraw, aż do skutku tylko o rozwiązanie konkretnego problemu związanego ze zmianami stanu wody na danym terenie.

Jak się przyjmuje w judykaturze stan wody na gruncie, o którym mowa w art. 29 P.w. to stan rozumiany, jako pewien stan faktyczny – zarówno naturalny, jak i czasami powstały w wyniku legalnego zagospodarowania terenu (zob. uzasadnienie wyroku NSA z 25 lipca 2012 r. sygn. akt II OSK 799/11 – Lex nr 1252189). Spowodowanie przez właściciela zmiany stanu wody na gruncie – to takie działanie, które ingeruje w naturalny stan wody na danym terenie związany z jego ukształtowaniem, warunkami przyrodniczymi czy hydrologicznymi (zob. uzas. wyroku WSA w Gliwicach z 27 sierpnia 2012 r. sygn. akt II SA/Gl 556/12 – Lex nr 1253962). Rzeczą organów w sprawie o uregulowanie stosunków wodnych jest ustalenie jaki był stan wody na gruncie przed ewentualnym naruszeniem, czy stan ten został naruszony (zakłócony) i w jaki sposób, wreszcie czy odbyło się to ze szkodą dla gruntów sąsiednich, a w razie pozytywnej odpowiedzi – jakie działania należy podjąć, aby wyeliminować to szkodliwe oddziaływanie.

Sformułowanie art. 29 ust. 1 pkt 1 P.w. wskazuje, że zmiana kierunku odpływu wody opadowej to tylko przykład możliwej zmiany stanu wody na gruncie. W orzecznictwie przyjmuje się więc zasadnie, że nie jest to wyliczenie wyczerpujące. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem taką zmianą może być także np. zmiana prędkości spływu wód. Nie budzi wątpliwości Sądu, iż zmianą, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1 P.w. może być także – jak w niniejszej sprawie – dwunastokrotne zwiększenie objętości spływającej wody na skutek wykonania utwardzenia drogi bez właściwego odwodnienia, na co wskazuje zarówno powołany na biegłego C. S., jak i ekspertyza przedłożona przez skarżących na etapie postępowania odwoławczego. Takie ustalenie powinno prowadzić do objęcia zakresem postępowania także działek stanowiących pierwotne źródło problemów – właśnie gminnych działek użytkowanych jako drogi dojazdowe, a w konsekwencji jeśli Gmina [...] będzie stroną postępowania zainteresowaną rozstrzygnięciem sprawy to nie powinna tej sprawy rozstrzygać. Jeżeli status organu łączy się ze statusem reprezentanta strony to następuje zbieg kompetencji w ręku jednego podmiotu (funkcja związana z ochrona interesów i reprezentacją strony i funkcja orzecznicza), co prowadzić powinno do wyznaczenia innego organu do rozpatrzenia sprawy (tak NSA w uzasadnieniu wyroku z dnia 11 grudnia 2003 r. sygn. akt SA/Rz 1307/01). Nie można być bowiem "sędzią we własnej sprawie" zwłaszcza gdy tak jawny jest konflikt interesów. Nie wolno tracić z pola widzenia, mając na uwadze okoliczności sprawy, że stronami postępowania są osoby, które w tym miejscu ulokowały swe centra życiowe budując domy mieszkalne. Już na początek pewne działania i zaniechania doprowadziły do eskalacji konfliktu sąsiedzkiego, który przecież jest możliwy do rozwiązania nie tylko władczo ale przy odrobinie dobrej woli ze strony zainteresowanych. Nie może być jednak tak, że poza zakresem postępowania pozostawi się główną i pierwotną przyczynę zaistniałego stanu rzeczy.

Zdaniem Sądy sprawa powinna być rozstrzygnięta kompleksowo z udziałem wszystkich właścicieli gruntów, na których zaistniały zmiany stanu wody skutkujące zalewaniem nieruchomości oznaczonej jako działka 1066/5. Zaznaczyć należy, iż oczywiste i bezsporne jest, że takie zalewanie nieruchomości zabudowanej budynkiem mieszkalnym jest szkodliwym oddziaływaniem na grunty sąsiednie, o którym mowa w art. 29 P.w.

Mając na uwadze powyższe rozumienie zakresu sprawy w ocenie Sądu w granicach sprawy pozostawała także druga decyzja Burmistrza z dnia [...] września 2012 r. skierowana do właścicieli działki 1066/7. Z niezrozumiałych powodów organ I instancji wydał w jednej sprawie dwie decyzje, mimo iż załatwił w ten sposób jedną sprawę – sprawę uregulowania stosunków wodnych. Z treści decyzji z tej samej daty i z tym samym numerem nie wynika, że są to decyzje częściowe. Załatwiając w ten sposób jedną sprawę Burmistrz skomplikował niewątpliwie także sytuację Kolegium, które miało problem z właściwym rozpatrzeniem całej sprawy. Skoro zmienił się stan faktyczny na gruncie już po wydaniu decyzji z [...] września 2012 r., co – jak wyżej wskazywano – wynika z treści protokołu rozprawy administracyjnej z 8 sierpnia 2013 r., to należy ten stan dokładnie ustalić i odnieść do niego ewentualną potrzebę podjęcia działań określonych w art. 29 ust. 3 P.w. Niewątpliwie wymaga to również wiadomości specjalnych. Nie może więc pozostać w obrocie decyzja wydana w zupełnie innym stanie faktycznym, nieuwzględniającym zaistniałych potem zmian na gruncie a pozostające w granicach sprawy. Być może w zaistniałej sytuacji konieczne i wystarczające będzie zastosowanie zupełnie innych rozwiązań.

Sąd podziela pogląd SKO, iż w sytuacji, gdy podniesiono teren całej działki 1066/5, legalnie wybudowano dom i ogrodzenie to w zasadzie nie jest możliwe przywrócenie stanu poprzedniego.

Organy powinny także wyjaśnić ewentualnie należycie udokumentować dziedzinę, w której osoba występująca w sprawie jako biegły ma wiadomości specjalne. W aktach bowiem brak powyższego, a skarżący słusznie zarzucają, że C. S. posługuje się pieczęcią geologa, co niekoniecznie potwierdza, że mógł być biegłym z zakresu hydrologii gospodarki wodnej, melioracji i urządzeń wodnych. Przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego w taki sposób, że opinię wydaje osoba, która nie spełnia ustawowych warunków, bo nie ma zasobu wiedzy pozwalającego mu należycie zinterpretować określone zjawiska może świadczyć o naruszeniu także art. 84 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. Kwestia ta nie została należycie udokumentowana w aktach sprawy, więc Sąd nie ma możliwości zbadania zasadności zarzutu skarżących.

Mając na uwadze powyższe uchybienia, w tym także naruszenie art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a., Sąd był zobligowany do uchylenia zarówno zaskarżonej decyzji jak i poprzedzających ją obydwu decyzji Burmistrza z dnia [...] września 2012 r. na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. Błędna wykładnia art. 29 ust. 1 i 3 P.w. doprowadziła bowiem do braku należytego wyjaśnienia sprawy, w tym także do wydania przez organ II instancji decyzji reformatoryjnej bez uwzględnienia zmiany stanu faktycznego jaka nastąpiła po wydaniu decyzji przez organ I instancji, czym naruszono także wyżej wymienione przepisy postępowania. Wykorzystano bowiem opinię, która była wydana w innym stanie faktycznym. Organ odwoławczy naruszył w ten sposób także art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Druga z decyzji z dnia [...] września 2012 r. nakłada na państwa M. obowiązki, których wykonanie może być nieadekwatne do zaistniałej po zmianach sytuacji.

W ponownym postępowaniu organy najpierw powinny doprowadzić do wyznaczenia innego organu do rozpatrzenia niniejszej sprawy. Następnie organy powinny przeprowadzić oględziny na gruncie z udziałem biegłego, którego kompetencje zostaną należycie udokumentowane w aktach sprawy. Kolejno przeprowadzony zostanie dowód z opinii biegłego, którym ustalą jakie zmiany stanu wody na gruncie zostały dokonane, na których nieruchomościach i jakie należy ewentualnie wykonać działania aby usunąć szkodliwe oddziaływanie na działkę 1066/5. Po rozpatrzeniu zgromadzonego materiału dowodowego sprawa powinna zostać rozstrzygnięta kompleksowo z uwzględnieniem aktualnego na dzień wydania decyzji stanu faktycznego.

Sąd zauważa na marginesie, że nie miały większego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności wynikające z dokumentów wskazanych przez skarżących. To nie Sąd bowiem ma czynić ustalenia lecz organy w toku postępowania. Decydujące jest ustalenie stanu faktycznego aktualnego na dzień rozstrzygania sprawy przez organy. Ewentualne naruszenie stosunków wodnych powinno być ustalone w niniejszej sprawie a nie w innych postępowaniach administracyjnych.

W pkt II wyroku orzeczono na podstawie art. 152 P.p.s.a.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 P.p.s.a. Na koszty te składają się: wpis od skargi oraz wynagrodzenie pełnomocnika w podwójnej wysokości mając na uwadze nakład pracy i stopień skomplikowania sprawy stosowne do § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c w zw. z § 2 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ... (...) (t.j. Dz.U. Z 2013 r. poz. 461).