II SA/Bk 906/13

Uzasadnienie

Zaskarżoną decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł.

z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] utrzymano w mocy decyzję Wójta Gminy K. z dnia [...] lipca 2013 r. nr GOPS [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad osobą niepełnosprawną.

U podstaw podjętego rozstrzygnięcia legły następujące ustalenia.

W dniu [...] lipca 2013 r. K. S. złożył w Gminnym Ośrodku Pomocy Społecznej w K. wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego

w związku z opieką nad niepełnosprawnym od urodzenia, synem A. S.

W wyniku rozpoznania powyższego wniosku, organ I instancji decyzją z dnia [...] lipca 2013 r. odmówił wnioskowanego świadczenia. Powodem odmowy był fakt, iż K. S. prowadzi gospodarstwo rolne i z tego tytułu podlega ubezpieczeniu społecznemu w KRUS, co oznacza że nie jest osobą, która nie podejmuje lub rezygnuje z zatrudnienia lub pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności. Na poparcie powyższego stanowisko organ powołał się na Uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego

z dnia 11 grudnia 2012 r. sygn. akt I OPS 5/12, w której wskazano, iż prowadzenie gospodarstwa rolnego stanowi negatywną przesłankę przyznania tej osobie świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie art. 17 ust. 1 w związku z art. 3 pkt 22 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. Nr 139, poz. 992 ze zm.).

Z decyzją tą nie zgodził się K. S. i wniósł odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. podnosząc, że wcześniej, tj. do dnia [...] czerwca 2013 r. otrzymywał świadczenie pielęgnacyjne i nie rozumie dlaczego obecnie odmawia mu się go, skoro w jego przypadku nic się nie zmieniło. Odwołujący powołał się na komunikat MPiPS, z którego wynika, że rolnikowi przysługuje świadczenie pielęgnacyjne.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. nie podzieliło zarzutów odwołania i decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r. orzekło o utrzymaniu w mocy zaskarżonego rozstrzygnięcia.

W ocenie Kolegium nie budzi wątpliwości, że A. S. (syn wnioskodawcy) posiada orzeczenie o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji, wydane przez Powiatowy Zespół do spraw Orzekania

o Niepełnosprawności w W. M. w dniu [...]sierpnia 2002 r. K. S. jest ojcem A. S. i ciąży na nim wobec syna obowiązek alimentacyjny. Nie mniej jednak, mając na uwadze treść art. 17 ust. 1 ww. ustawy

o świadczeniach rodzinnych, wnioskodawca nie spełnia jednej z przesłanek warunkujących przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, a mianowicie nie można powiedzieć, że nie podejmuje lub rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad synem posiadającym orzeczenie

o niepełnosprawności. Jest on bowiem rolnikiem prowadzącym gospodarstwo rolne. Nadto organ odwoławczy podkreślił, iż Naczelny Sąd Administracyjny w składzie siedmiu sędziów w uchwale z dnia 11 grudnia 2012 r., sygn. akt l OPS 5/12 wskazał, że prowadzenie gospodarstwa rolnego przez rolnika stanowi negatywną przesłankę przyznania tej osobie świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie art. 17 ust. 1

w związku z art. 3 pkt 22 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Stanowisko NSA wyrażone w tej uchwale podzielił również Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku

z dnia 22 lutego 2013 r., sygn. akt l OSK 3059/12.

Odnosząc się natomiast do argumentów strony o otrzymywaniu do dnia

[...] czerwca 2013 r. świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu nie podejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad niepełnosprawnym synem, wyjaśniono, że do czasu podjęcia przez NSA ww. uchwały orzecznictwo sądów administracyjnych dopuszczało przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego rolnikowi. Natomiast pogląd wyrażony przez MPiPS

w podanym komunikacie nie wiąże organów administracji publicznej i sądów administracyjnych orzekających w tych sprawach.

W skardze wywiedzianej do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego

w Białymstoku, K. S. podniósł, iż posiada tylko 1,50 ha ziemi, lecz nie posiada gospodarstwa rolnego i nie prowadzi działalności rolniczej. Jako posiadacz ziemi podlega obowiązkowemu ubezpieczeniu w KRUS. Skarżący wyjaśnił,

że w czasie wydawania orzeczenia przez Zespół do Spraw Orzekania

o Niepełnosprawności w W. M. w dniu [...] sierpnia 2002 r., prowadził działalność gospodarczą. Zmuszony jednak koniecznością stałej opieki nad niepełnosprawnym synem zrezygnował z jej prowadzonej i z tych samych powodów nie może podjąć innej pracy.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł., którą odmówiono przyznania skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zawodowej

w związku z opieką nad niepełnosprawnym synem.

Podstawę materialnoprawną zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowił przepis art. 17 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2013 r. poz. 1456), w myśl którego świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje m.in. matce albo ojcu, jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej

w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby

w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Ustawodawca precyzuje przy tym w art. 3 pkt 22 cytowanej ustawy, że przez zatrudnienie lub inną pracę zarobkową należy rozumieć wykonywanie pracy na podstawie stosunku pracy, stosunku służbowego, umowy

o pracę nakładczą oraz wykonywanie pracy lub świadczenie usług na podstawie umowy agencyjnej, umowy zlecenia, umowy o dzieło albo w okresie członkostwa

w rolniczej spółdzielni produkcyjnej, spółdzielni kółek rolniczych lub spółdzielni usług rolniczych, a także prowadzenie pozarolniczej działalności gospodarczej.

Na podstawie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego organy obu instancji stwierdziły, iż skarżący jest właścicielem gospodarstwa rolnego

o powierzchni ogólnej 1,50 ha i podlega z mocy ustawy obowiązkowemu ubezpieczeniu emerytalno - rentowemu w KRUS, co stanowi negatywną przesłankę przyznania mu wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad niepełnosprawnym synem. Uzasadnienie prawne obu decyzji sprowadziło się do zacytowania fragmentów z uzasadnienia uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 grudnia 2012 r., sygn. akt I OPS 5/12, następnie utożsamienia posiadania gospodarstwa rolnego z jego prowadzeniem i wreszcie stwierdzenia, iż w świetle wskazanej powyżej uchwały świadczenie pielęgnacyjne nie może być skarżącemu przyznane, bez względu na to, że skarżący podejmował wcześniej pracę poza rolnictwem, z której zrezygnował ze względu na konieczność sprawowania opieki na dzieckiem. Zaprezentowanej przez organy argumentacji Sąd w niniejszej sprawie nie mógł podzielić.

Na początku należy podkreślić, że skład orzekający nie kwestionuje trafności powołanej uchwały NSA z dnia 11 grudnia 2012 r., I OPS 5/12. Trafnie bowiem zauważył w cytowanej uchwale Naczelny Sąd Administracyjny, że świadczenie pielęgnacyjne pełni rolę rekompensaty finansowej za niepodjęcie lub rezygnację

z własnej woli z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Dlatego nie powinny z niego korzystać osoby, które wprawdzie nie wykonują pracy, lecz mimo to osiągają dochody z innych źródeł. Jednocześnie, zdefiniowanie w art. 3 pkt 22 ustawy wyrażenia "zatrudnienie lub inna praca zarobkowa" wyklucza rozszerzającą interpretację tego pojęcia. Tym samym pominięcie prowadzenia gospodarstwa rolnego lub działalności rolniczej

w katalogu form aktywności gospodarczej wymienionych w tym przepisie oznacza, że takie zajęcia nie mogą być traktowane jako zatrudnienie lub inna praca zarobkowa na gruncie rozważanej ustawy. W konsekwencji, więc rolnik nie może ubiegać się

o świadczenie pielęgnacyjne; zwłaszcza, że w odróżnieniu od pracownika nie jest on poddany wymogom w zakresie czasu i organizacji pracy, a zatem może elastycznie zarządzać własnym czasem, także w zakresie opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny.

Niemniej, materiał dowodowy zgromadzony w rozpatrywanej sprawie nie pozwala na jednoznaczne stwierdzenie, że powołana uchwała NSA z dnia 11 grudnia 2012 r., I OPS 5/12 znajduje odniesienie do sprawy niniejszej. Cytowana uchwała zapadła bowiem w odniesieniu do osoby, która legitymowała się statusem rolnika podczas, gdy w niniejszej sprawie zakwalifikowanie skarżącego jako rolnika było przedwczesne. Przede wszystkim trzeba zauważyć, że ustawa o świadczeniach rodzinnych nie wyjaśnia znaczenia słowa "rolnik". Jak wskazano w cytowanej uchwale, pojęcie to zostało zdefiniowane w art. 6 pkt 1 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz. U. z 2008 r. nr 50 poz. 291 ze zm.), zgodnie z którym rolnikiem jest pełnoletnia osoba fizyczna, zamieszkująca

i prowadząca na terytorium RP, osobiście i na własny rachunek, działalność rolniczą w pozostającym w jej posiadaniu gospodarstwie rolnym, w tym również w ramach grupy producentów rolnych, a także osoba, która przeznaczyła grunty prowadzonego przez siebie gospodarstwa rolnego do zalesienia.

Jak wynika ponadto z art. 3 pkt 6 ustawy o świadczenia rodzinnych, wyrażenie "gospodarstwo rolne" powinno być rozumiane zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia

15 listopada 1984 r. o podatku rolnym (Dz. U. z 2006 r. nr 136 poz. 969 ze zm.), wedle którego za gospodarstwo rolne uważa się obszar gruntów o sklasyfikowanych w ewidencji gruntów i budynków jako użytki rolne lub jako grunty zadrzewione

i zakrzewione na użytkach rolnych, z wyjątkiem gruntów zajętych na prowadzenie działalności gospodarczej innej niż działalność rolnicza, o łącznej powierzchni przekraczającej 1 ha lub 1 ha przeliczeniowy, stanowiących własność lub znajdujących się w posiadaniu osoby fizycznej, osoby prawnej albo jednostki organizacyjnej, w tym spółki, nieposiadającej osobowości prawnej.

Odnosząc te uwagi do specyfiki niniejszej sprawy należy uznać, że przypisanie skarżącemu statusu rolnika okazało się zdecydowanie przedwczesne. Materiał dowodowy zgromadzony w aktach administracyjnych pozwala bowiem jedynie stwierdzić, że jest on właścicielem gospodarstwa rolnego. Organy administracji publicznej nie przedstawiły natomiast jakiegokolwiek dowodu na okoliczność, że skarżący prowadzi je osobiście i na własny rachunek w ramach działalności rolniczej w tym gospodarstwie. Wykazanie takiego faktu było tymczasem niezbędne do zakwalifikowania skarżącego jako rolnika w myśl art. 6 pkt 1 ustawy

o ubezpieczeniu społecznym rolników. Nie ulega przy tym wątpliwości, że na prowadzenie gospodarstwa rolnego mogą składać się różne czynności, lecz nie zwalnia to organów administracji publicznej od uzasadnienia w tym zakresie swojego stanowiska. Skarżący podkreślił jednocześnie, że prowadził wcześniej działalność gospodarczą, z której zrezygnował w celu zajęcia się synem. W uzasadnieniu decyzji organu I i II instancji brak także przedstawienia argumentacji przemawiającej za utożsamieniem posiadania gospodarstwa rolnego z jego prowadzeniem.

Jest to zaś okoliczność istotna dla sprawy, albowiem nawet przy przyjęciu, iż prowadzenie gospodarstwa rolnego przez rolnika stanowi negatywną przesłankę do przyznania tej osobie świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie art. 17 ust. 1

w związku z art. 3 pkt 22 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, uznać należy, iż samo posiadanie lub własność gospodarstwa nie mogą być kwalifikowane, jako jego prowadzenie, jeżeli nie wiąże się z nimi wykonywanie wyżej określonej działalności rolniczej (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia

29 września 2005 r., sygn. akt I UK 16/05, publ. OSNP 2006, nr 17-18, poz. 278, uchwała Naczelnego Sądu administracyjnego w Warszawie z dnia 11 grudnia 2012r., I OPS 5/12, dostępna w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych).)

Podkreślić przy tym należy, iż braku ustaleń faktycznych w tym zakresie nie może zastąpić twierdzenie organu, iż skarżący podlega ubezpieczeniu społecznemu rolników w KRUS. Ustawa z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz. U. Nr 50, poz. 291 z 2008 r. ze zm.) stanowi, iż ubezpieczeniem społecznym rolników obejmuje się rolników i pracujących z nimi domowników (art. 1 ust.1), przy czym w stosunku do domownika będącego małżonkiem rolnika nie jest wymagane by pracował on w gospodarstwie rolnym, a wystarczającym jest wykonywanie pracy w gospodarstwie domowym bezpośrednio związanym z tym gospodarstwem rolnym. Ustawa z dnia 15 listopada 1984 r. o podatku rolnym (Dz. U. Nr 136, poz. 969 z 2006 r. ze zm.) wiąże zaś skutki fiskalne nie z prowadzeniem gospodarstwa rolnego, czy też posiadaniem statusu rolnika, a jedynie z samym faktem posiadania gruntów rolnych (art. 3 ust. 1-5), wyjątek wyraźnie zaznaczając

w art. 3 ust. 6. Trzeba przy tym zauważyć, że choć pobieranie świadczenia pielęgnacyjnego wiąże się zgodnie z art. 6 ust. 2a ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2009 r. nr 205 poz. 1585

z późn. zm.) z objęciem ubezpieczeniem społecznym, to jednak wedle art. 6 ust. 2b cytowanej ustawy wójt, burmistrz lub prezydent miasta nie opłaca składki na ubezpieczenie emerytalne i rentowe za osobę pobierającą świadczenie pielęgnacyjne, jeżeli podlega ona obowiązkowi ubezpieczenia społecznego z innego tytułu na podstawie ustawy lub na podstawie odrębnych przepisów. Tym samym fakt, że skarżący podlega ubezpieczeniu społecznemu rolników nie przekreśla jeszcze możliwości uzyskania przedmiotowego świadczenia. Okoliczność ta jest zatem niewystarczająca, wbrew temu co wywodzi organ, do negatywnego załatwienia wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego (tak m.in. WSA w Poznaniu

w wyrokach z: 4 grudnia 2013r. II SA/Po 720/13, z dnia 12 grudnia 2013 r., II SA/Po 1198/13, z 17 stycznia 2013r. II SA/Po 1152/13 – wszystkie dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych).

Na obecnym etapie zaakcentować również należy, że uchwała NSA z dnia

11 grudnia 2012 r. sygn. akt I OPS 5/12, na którą konsekwentnie powołują się organy administracji, została podjęta pod rządami ustawy o świadczeniach rodzinnych

w brzmieniu obowiązującym do dnia 31 grudnia 2012 r. Natomiast po tej dacie nastąpiła istotna jej zmiana. Otóż ustawą z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy

o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2012 r., poz. 1548), która weszła w życie z dniem 1 stycznia 2013 r., z kręgu osób, którym do dnia 31 grudnia 2012 r. przysługiwało uprawnienie do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego wyodrębniono grupę osób, które w dalszym ciągu uprawnione są do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego (na innych zasadach) oraz inną grupę osób, które po 1 stycznia 2013 r. ubiegać się mogą o przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego. Wprowadzając w miejsce dotychczasowego świadczenia pielęgnacyjnego dwa inne świadczenia, ustawodawca odmiennie określił kryteria ich przyznawania i przesłanki negatywne skutkujące niemożnością ich uzyskania.

W stanie faktycznym niniejszej sprawy szczególnego znaczenia nabierają dwie różnice pomiędzy obecnym świadczeniem pielęgnacyjnym, a specjalnym zasiłkiem opiekuńczym. Zgodnie z art. 16a ust. 8 pkt 1 lit. b) ustawy o świadczeniach rodzinnych, specjalny zasiłek opiekuńczy nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę podlega obowiązkowo ubezpieczeniom emerytalnemu i rentowym z innych tytułów. Wyłączenia takiego nie zawiera natomiast art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych w jej aktualnym brzmieniu dotyczący świadczenia pielęgnacyjnego.

W ocenie Sądu, konstrukcja wskazanych przepisów nie jest przypadkowa. Biorąc pod uwagę zasadę racjonalności ustawodawcy, powyższe prowadzi do wniosku, że w stanie prawnym obowiązującym po dniu 1 stycznia 2013 r. podleganie przez osobę sprawującą opiekę obowiązkowemu ubezpieczeniu emerytalnemu

i rentowemu stało się odnośnie ustalania jej uprawnienia do świadczenia pielęgnacyjnego irrelewantnie prawnie. Skoro racjonalny prawodawca w art. 16a ust. 8 pkt 1 lit. b) ustawy zamieszcza tego rodzaju przesłankę negatywną, a jednocześnie pomija ją w kolejnym przepisie, to wyraźnie daje wyraz temu, iż okoliczność ta nie jest istotna na gruncie ustalania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. W tym też zakresie niewątpliwie utraciły aktualność te rozważania zawarte w uzasadnieniu uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 grudnia 2012 r., sygn. akt

I OPS 5/12, które odnosiły się do opłacania ze środków publicznych składek na ubezpieczenie emerytalno - rentowe jako uzasadnionego kryterium dyferencjacji statusu ubezpieczonych w zakresie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 12 grudnia 2013 r., sygn. akt II SA/Po 1198/13).

Kolejną cechą różnicującą w aktualnym stanie prawnym świadczenie pielęgnacyjne od specjalnego zasiłku opiekuńczego, jest uzależnienie przysługiwania drugiego z tych świadczeń od spełnienia kryterium dochodowego (art. 16a ust. 2 ustawy), przy jednoczesnym braku jakichkolwiek kryteriów dochodowych odnośnie osób ubiegających się o świadczenie pielęgnacyjne. Zróżnicowanie to jest także nieprzypadkowe i zdaniem Sądu przesądza o tym, że w aktualnie obowiązującym stanie prawnym uzyskiwanie dochodów z innych niż praca źródeł nie może być uznane za negatywną przesłankę dla korzystania ze świadczenia pielęgnacyjnego.

Z uwagi na zmianę stanu prawnego od 1 stycznia 2013 r., organy administracji nie powinne zatem, niejako automatycznie, powoływać się na treść uchwały NSA z dnia 11 grudnia 2012r., która, jak wynika z powyższych rozważań nie ma zastosowania do świadczenia pielęgnacyjnego. Sąd podziela stanowisko zajęte w tym względzie przez inne składy tutejszego sądu w wyrokach: z dnia 21 stycznia 2014r. II SA/Bk 782/13, z 6 marca 2014r. II SA/Bk 910/13 – oba dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych).

W tej sytuacji Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia

30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję organu I instancji z uwagi na naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 17 ust. 1 w zw. z art. 3 pkt 22 ustawy o świadczeniach rodzinnych, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, oraz z uwagi na naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik postępowania.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy, organ I instancji weźmie pod uwagę argumentację przedstawioną przez Sąd w niniejszym wyroku, a przy wydawaniu rozstrzygnięcia zobowiązany będzie uwzględnić dokonaną wykładnię omawianych przepisów. Ponadto, przeprowadzi postępowanie wyjaśniające, co do wszystkich przesłanek, od których ustawodawca uzależnił prawo do świadczenia pielęgnacyjnego.

O wykonalności zaskarżonych decyzji orzeczono na podstawie art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.