II SA/Łd 1111/13

Uzasadnienie

[Sygn. akt II SA/Łd 1111/13

UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. utrzymało w mocy decyzję własną odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy S. w przedmiocie warunków zabudowy.

Jak wynika z akt sprawy wnioskiem z dnia 25 lutego 2013 r. W. M. wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy S. z dnia 27 lipca 2007 r. nr [...] o ustaleniu, z wniosku B. U. prowadzącego firmę "A" w S., warunków zabudowy dla budynku lakierni, śrutowni i garażu - magazynu wyrobów (naczep samochodowych) na terenie ozn. nr ewid. dz. 326/1 i 326/2, obręb S. Wyjaśnił, że nie był stroną postępowania zakończonego decyzją ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji, jednakże uznał, że posiada przymiot strony. Jest właścicielem działek ozn. nr ewid. 1680/1, 1680 i 1681/4 położonych w sąsiedztwie i na północ od terenu zakładu "A", które graniczą z terenem należącym do zakładu na długości około 170 m (bezpośrednio z działką ozn. nr ewid. 1683). Decyzja ta przesądziła o ulokowaniu projektowanej inwestycji uciążliwej i szkodliwej dla środowiska w pobliżu posiadanego domu. Obarczona jest licznymi wadami, w związku z czym, zdaniem wnioskodawcy podlega unieważnieniu. W szczególności decyzja ta zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy samego prawa (art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a.). Według jego wiedzy, do dnia wydania decyzji, dla tego terenu wydana została w dniu 19 października 2006 r. decyzja nr [...] o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na rozbudowie istniejących budynków magazynowych, zlokalizowanych na terenie działek ozn. nr ewid. 326/1 i 326/2. Z części tekstowej kwestionowanej decyzji o warunkach zabudowy wynika, że jej przedmiotem jest inna inwestycja, niż objęta wspomnianą decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach. Oznacza to, że dla przedsięwzięcia ustalonego decyzją o warunkach zabudowy nie dokonano oceny oddziaływania na środowisko przed wydaniem tej decyzji. Nadto, z treści decyzji o warunkach zabudowy wynika, że dotyczy ona wskazanych wyżej działek, tymczasem w załączniku graficznym nr 2 do decyzji ujęte są także działki ozn. nr ewid. 1950/1, 318/1 i 319/1 z przeznaczeniem pod budowę magazynu stali. Skoro dla przedsięwzięcia wymienionego w decyzji o warunkach zabudowy nie przedstawiono decyzji środowiskowej stosownie do art. 46-57 ustawy Prawo ochrony środowiska, to jest ona nieważna zgodnie z art. 11 tej ustawy. Decyzja o warunkach zabudowy jest, zdaniem strony, nieważna również z tego względu, że podjęta została z naruszeniem art. 31 wspomnianej ustawy, ponieważ postępowanie było prowadzone bez udziału stron, do których należy skarżący i inni właściciele nieruchomości leżących w sąsiedztwie zakładu "A". Wpływ na tę wadliwość miało nieprawidłowe wyznaczenie obszaru poddanego analizie zagospodarowania, służącej ustaleniu warunków zabudowy, zgodnie z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz.1588), co stanowi o wydaniu decyzji z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Przy wydaniu decyzji za front działki organ gminy uznał teren wnioskodawcy przy ul. A o szerokości około 144 m, a zatem trzykrotna szerokość frontu to co najmniej 432 m, tymczasem obszar analizowany wyznaczony został w odległości około 50 m. Kwestionowana decyzja nie zawiera jednocześnie właściwego uzasadnienia faktycznego i prawnego, jak wymaga tego art. 107 k.p.a. Wnioskodawca wyraził też wątpliwość co do ustalenia w treści decyzji, że "Na terenie nie wydano ważnej decyzji o warunkach zabudowy", bowiem posiada wiedzę, że dnia 1 kwietnia 2005 r. wydana została decyzja nr [...] o warunkach zabudowy działek ozn. nr ewid. 326/1 i 326/2, tyle że nie wie o dalszym jej obowiązywaniu. Jego zdaniem kwestionowana decyzja była w efekcie niewykonalna w dniu wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały. Decyzja ta obciążona jest bowiem wadami polegającymi na sprzeczności z obowiązującymi przepisami prawa, a zwłaszcza ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r., ustawy Prawo ochrony środowiska w związku z niedokonaniem oceny oddziaływania planowanego przedsięwzięcia w decyzji środowiskowej przed wydaniem decyzji o warunkach zabudowy, niezgodnością części tekstowej decyzji z załącznikiem graficznym, niewłaściwym wyznaczeniem obszaru analizowanego i wadliwym przyjęciem, że stronami postępowania nie są właściciele działek znajdujących się nawet w nieprawidłowo wyznaczonym obszarze analizowanym.

Decyzją z dnia [...] nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P., w oparciu o art. 158 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 267), odmówiło stwierdzenia nieważność powyższej decyzji. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że decyzja w przedmiocie warunków zabudowy nie jest aktem podlegającym wykonaniu, nie wiąże się z obowiązkiem działania czy zaniechania i choć otwiera drogę do dalszych czynności prawnych, to nie stanowi podstaw do rozpoczęcia robót budowlanych. Z tego względu nie można oceniać tej decyzji na gruncie art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. Wyjaśnił, że pominięcie strony w postępowaniu bez jej winy, tj. naruszenie art. 10 k.p.a., nie jest wadą prowadzącą do nieważności decyzji w rozumieniu art. 156 § 1 k.p.a., lecz wyłącznie do wznowienia postępowania na żądanie strony z przyczyny wymienionej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Krąg stron podlega z kolei ustaleniu stosownie do art. 28 k.p.a., a nie według położenia nieruchomości w obszarze analizowanym. Organ uznał zarzut wnioskodawcy w kwestii wymagalności decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przed podjęciem decyzji o warunkach zabudowy za nietrafny, bowiem, jak stwierdził, w świetle art. 46 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150 z późn. zm.) w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia powyższej decyzji przez organ gminy, postępowanie w sprawie oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko nie było częścią postępowania zmierzającego do wydania decyzji o warunkach zabudowy, jak również wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach nie następowało przed uzyskaniem decyzji o warunkach zabudowy. Organ wskazał, że fakt wydania przez organ gminy w dniu 9 października 2006 r. decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla rozbudowy istniejących budynków magazynowych na działkach ozn. nr ewid. 326/1 i 326/2 nie ma w sprawie objętej powyższą decyzją o warunkach zabudowy znaczenia. Nie ma też żadnego znaczenia w świetle art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a., podnoszona przez skarżącego okoliczność wcześniejszego wydania decyzji o warunkach zabudowy z dnia 1 kwietnia 2005 r. dla innego przedsięwzięcia. Wydając kwestionowaną decyzję na zasadzie art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647 z późn. zm.), organ gminy wskazał, że teren objęty wnioskiem inwestora, na którym posiada zabudowę produkcyjną, w planie zagospodarowania gminy, który utracił ważność z końcem 2003 r. przeznaczony był na cele inwestycji produkcyjnych i do adaptacji stanu istniejącego, z możliwością zabudowy (jednostka urbanistyczna A51P). W tej sytuacji z mocy art. 61 ust. 2 powyższej ustawy nie ma zastosowania zasada "dobrego sąsiedztwa" wyrażona wart. 61 ust. 1 pkt 1 tej ustawy. Okoliczności te organ wyjaśnił w "syntezie analizy" do decyzji o warunkach zabudowy (stanowiącej załącznik A1 do decyzji). Ustalone warunki zabudowy odnoszą się wyłącznie do terenu ozn. nr ewid. dz. 326/1 i 326/2, o czym świadczy treść decyzji, choć nie koresponduje to z załącznikiem graficznym nr 2 do decyzji wskazującym teren inwestycji, obejmujący również działki ozn. nr ewid. 1950/1, 318/1 i 319/1, co musi budzić wątpliwość w świetle art. 54 pkt 3 u.p.z.p. w zakresie linii rozgraniczających teren inwestycji. Rozbieżność ta, zdaniem organu, nie może jednakże skutkować wzruszeniem decyzji w trybie nadzwyczajnym, jakim jest stwierdzenie nieważności decyzji, bowiem nie ma istotnego wpływu na wynik sprawy - na przedmiot inwestycji, jako że zgodnie z ostateczną decyzją Starosty [...] z dnia 3 lutego 2010 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę, który jest związany decyzją o warunkach zabudowy, dotyczącą terenu ozn. nr ewid. dz. 326/1 i 326/2. Organ gminy w postępowaniu zakończonym decyzją o warunkach zabudowy w obowiązującym stanie prawnym nie badał wpływu przedsięwzięcia na środowisko na gruncie odrębnych przepisów, gdyż należy to do innych i właściwych postępowań, a mianowicie środowiskowych uwarunkowań i pozwolenia na budowę. Nie można zatem oceniać decyzji o warunkach zabudowy przez pryzmat art. 11 i art. 73 ustawy Prawo ochrony środowiska w związku z art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a. Przedsięwzięcie objęte kwestionowaną decyzją lokowane jest na terenie istniejącego, funkcjonującego zakładu produkcji naczep samochodowych. Przez jej wydanie nie może dojść do naruszenia praw innych osób, o czym przesądza treść art. 63 ust. 2 u.p.z.p. stanowiąc, że decyzja o warunkach zabudowy nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Ponadto, organ w pkt 6 zasad zagospodarowania terenu, stanowiących załącznik nr 1 do decyzji, określił, w związku z art. 54 pkt 2 lit. d u.p.z.p., warunki ochrony interesów osób trzecich, wskazując w szczególności, że uciążliwość użytkowania obiektów nie może przekroczyć granic działki. Warunek ten musi być bezwzględnie respektowany w procesie projektowania i realizacji inwestycji. Organ dodał, że warunki ochrony rowu melioracyjnego graniczącego z działkami ozn. nr ewid. 326/1 i 326/2, będącymi terenem inwestycji zostały uzgodnione z Marszałkiem Województwa [...] w drodze stosownego postanowienia. Stwierdził, że wniosek B. U. z dnia 11 lipca 2007 r. o ustalenie warunków zabudowy, dotyczy działek ozn. nr ewid. 326/2, 1950/1, 318/1 i 319/1. Natomiast na mapie przedstawionej przy wniosku w granicach terenu projektowanej inwestycji znajduje się również działka ozn. nr ewid. 326/1. Z zapadłej decyzji o warunkach zabudowy, ani z postępowania organu gminy nie wynikają okoliczności określenia terenu inwestycji jedynie w granicach działek ozn. nr ewid. 326/1 i 326/2. Ustalenia te nie były jednakże zakwestionowane przez inwestora, co oznacza, że nastąpiło to zgodnie z jego wolą, a nadto znalazło potwierdzenie w wydanym pozwoleniu na budowę. Kwestionowanej przez skarżącego decyzji organ gminy nie poprzedził również analizą urbanistyczno-architektoniczną przewidzianą w § 3 cyt rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r., przy czym niezgodnie z tym przepisem wyznaczył obszar analizowany, na co trafnie zwrócił uwagę skarżący. Okoliczności uzasadniające wydanie decyzji o warunkach zabudowy organ ten zawarł, w nieznanej prawu z zakresu planowania przestrzennego syntezie analizy, a więc w uogólnionym wywodzie, który nie określa przesłanek ustalania cech dla projektowanej zabudowy. Skoro jednak w sprawie wyłączona została zasada "dobrego sąsiedztwa" z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., powyższym wadom nie można, zdaniem organu, przypisać kwalifikowanego znaczenia, rzutującego negatywnie na wynik sprawy. Kolegium wskazało, że przedstawione wady sprawiają wrażenie niestaranności i lekceważenia przepisów prawa materialnego i procesowego przez organ gminy. Stwierdzone w postępowaniu zwykłym zapewne skutkowałyby uchyleniem zapadłej decyzji. Jednakże ocena ostatecznej decyzji wymaga innego podejścia. Decyzja ta weszła do obrotu prawnego i wywołała skutki prawne, jako że weszła też do podstaw wydania pozwolenia na budowę. Wyeliminowanie jej w trybie nadzwyczajnym mogłoby powodować daleko idące skutki społeczne. Ważąc zatem ciężar naruszeń prawa, zasadę stabilności decyzji ostatecznej i skutki unieważnienia decyzji, organ stwierdził, że okoliczności sprawy nie uzasadniają jej eliminacji z obrotu prawnego.

Z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy wystąpił W. M., żądając unieważnienia decyzji o warunkach zabudowy jako nieważnej z mocy prawa, wydanej z rażącym naruszeniem prawa lub bez podstawy prawnej i jako niewykonalnej. Skarżący przedstawił historię powstania zakładu "A" oraz poinformował, że do 2005 r. otrzymywał decyzje o warunkach zabudowy dla tego zakładu, które mógł kwestionować. O wydaniu decyzji nr [...] dowiedział się dopiero w 2013 r. i wystąpił o stwierdzenie jej nieważności, jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa. Strona nie zgodziła się z podniesionymi przez Kolegium okolicznościami przemawiającymi za odmową stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji. Wskazał, że w chwili powstawania zakładu obowiązywała ustawa o ochronie i kształtowaniu środowiska z 31 stycznia 1980 r. Zgodnie z art. 73 ust. 1 pkt 2 tej ustawy budowa lub rozbudowa zakładów produkcyjnych albo usługowych, stwarzających zagrożenie dla zdrowia ludzkiego w obrębie zwartej zabudowy wsi była zabroniona. W 2001 r. ustawa Prawo ochrony środowiska w art. 73 ust. 1 pkt 3 przewidywała, że "rozbudowa takich zakładów jest dopuszczalna pod warunkiem, że doprowadzi ona do ograniczenia zagrożenia dla zdrowia ludzi". Zdaniem strony Kolegium nie potwierdziło przekonująco, że organ gminy zbadał, czy budowa kolejnych obiektów zakładu przemysłu ciężkiego faktycznie doprowadzi do ograniczenia zagrożenia dla zdrowia ludzi lub przeciwnie - spowoduje zwiększenie tych zagrożeń. Strona wyjaśniła, że Minister Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa w rozporządzeniu z dnia 14 lipca 1998 r. w sprawie określenia rodzajów inwestycji szczególnie szkodliwych dla środowiska i zdrowia ludzi albo mogących pogorszyć stan środowiska oraz wymagań, jakim powinny odpowiadać oceny oddziaływania na środowisko tych inwestycji (Dz. U. Nr 93, poz. 589) przewidział, że lakiernie i malarnie zalicza się do inwestycji mogących pogorszyć stan środowiska (§ 2 pkt 10 lit. s). Przepisy późniejsze również wymieniają m.in. lakiernie jako przedsięwzięcia mogące znacząco oddziaływać na środowisko. Z tego powodu już w 2002 r. planując lakiernię zakładu "A" sporządzono raport dla oceny tego oddziaływania. Wydając w 2007 r. decyzję o warunkach zabudowy obejmującą budowę lakierni organ nie ustalił, jakich farb używa firma, ani też jakie ilości materiałów malarskich zużywa. Organ bazując na niewskazanych i nieznanych podstawach uznał, że lakiernia inwestora nie należy do inwestycji mogących pogorszyć stan środowiska, co oznacza, że organ rozpatrzył sprawę bez wyjaśnienia i rozważenia istotnych okoliczności. Strona przyznała, że wprawdzie przed 15 listopada 2008 r. wydanie decyzji o warunkach zabudowy nie musiało być poprzedzone określeniem uwarunkowań środowiskowych realizacji przedsięwzięcia, to nie oznacza, że organ gminy był całkowicie zwolniony z przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. Postępowania w obu sprawach mogły być prowadzone równolegle, niezależnie od siebie. W decyzji Kolegium nie przywołało jednak żadnych konkretnych informacji potwierdzających fakt dokonania przez organ gminy kiedykolwiek takiej oceny oddziaływania. Decyzję wydano ponadto z pominięciem stron, zwłaszcza sąsiadów, co narusza art. 31 Prawa ochrony środowiska oraz art. 10 k.p.a. Strona wskazała, że treść decyzji pozostaje w sprzeczności zwłaszcza z art. 11, art. 31, art. 46, art. 73 Prawo ochrony środowiska, § 2 pkt 10 lit. "s" rozporządzenia Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia 14 lipca 1998 r., § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r., w związku z czym decyzja ta nie może się ostać.

Wspomnianą na wstępie decyzją z dnia [...] nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. utrzymało w mocy decyzję własną odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy S. w przedmiocie warunków zabudowy. Organ podzielił stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wskazał, że stwierdzenie nieważności decyzji jest instytucją szczególną, godzącą w zasadę trwałości decyzji administracyjnych, zatem zaistnienie przesłanki powodującej stwierdzenie nieważności musi być oczywiste, co wymaga od organu administracji prowadzenia postępowania ze szczególną wnikliwością. W postępowaniu nadzwyczajnym organ nadzoru bada, czy decyzja zawiera którąś z wad enumeratywnie wymienionych w przepisie art. 156 § 1 k.p.a., tj. czy wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości, wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie, była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały, w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą, zawiera wadę powodującej nieważność z mocy prawa. Podkreślił, że oceny ostatecznej decyzji administracyjnej dokonuje się w oparciu o stan prawny obowiązujący w dacie wydania tej decyzji. Z mocy art. 61 ust. 2 u.p.z.p. ust. 1 pkt 1 nie stosuje się do inwestycji produkcyjnych lokalizowanych na terenach przeznaczonych na ten cel w planach miejscowych, które utraciły moc na podstawie art. 67 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 z późn. zm.). Dokonując oceny prawnej kwestionowanej decyzji Wójta Gminy S. z dnia [...] na gruncie przepisów obowiązujących w dacie jej wydania stwierdził, że nieuzasadniony jest zarzut naruszenia art. 46 ust. 4 pkt 1 ustawy Prawo ochrony środowiska, bowiem przepis ten został uchylony przez art. 1 pkt 19 lit. e) ustawy z dnia 18 maja 2005 r. (Dz. U. z 2005 r., Nr 113, poz. 954) zmieniającej tą ustawę z dniem 28 lipca 2005 r. Nie znajduje też uzasadnienia zarzut naruszenia przepisów rozporządzenia Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia 14 lipca 1998 r. w sprawie określenia rodzajów inwestycji szczególnie szkodliwych dla środowiska i zdrowia ludzi lub mogących pogorszyć stan środowiska oraz wymagań, jakim powinny odpowiadać oceny oddziaływania na środowisko tych inwestycji (Dz. U. Nr 93, poz. 589), bowiem powyższe rozporządzenie zostało uchylone z dniem 13 listopada 2002 r. przez rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 24 września 2002 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych kryteriów związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięć do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. Nr 179, poz. 1490). Rozporządzenie to również nie obowiązywało w dacie podjęcia kwestionowanej decyzji organu gminy. Nie obowiązywała też powołana przez skarżącego ustawa z dnia 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska (Dz. U. z 1994 r. Nr 49, poz. 196 ze zm.). Kolegium podzieliło pogląd wyrażony w decyzji własnej z dnia 10 czerwca 2013 r., że zarówno nieprawidłowe wyznaczenie obszaru analizowanego, jak i pozostałe kwestie dotyczące już samej prawidłowości określenia wymagań dla nowej zabudowy nie mogą być przedmiotem badania w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji ustalającej warunki zabudowy. Ewentualna wadliwość analizy i błędna jej ocena przez organ to takie naruszenia, które ze swej istoty nie noszą cech rażącego naruszenia prawa. W rozpatrywanej sprawie przedmiotem zamierzenia inwestycyjnego jest rozbudowa istniejącego zakładu produkcyjnego, zatem funkcja produkcyjna na tym terenie jest już wprowadzona i planowane przedsięwzięcie nie będzie sprzeczne z zastaną funkcją. Ponadto, w przedmiotowej sprawie miał zastosowanie przepis art. 61 ust. 2 u.p.z.p. wyłączający tzw. zasadę dobrego sąsiedztwa (art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.). Cechy projektowanego obiektu budowlanego zostały skonkretyzowane w zatwierdzonym projekcie techniczno-budowlanym. Organ zgodził się ze stanowiskiem poprzedniego składu orzekającego Kolegium, że ustalone warunki zabudowy odnoszą się wyłącznie do terenu ozn. nr ewid. dz. 326/1 i 326/2, o czym świadczy treść decyzji, choć nie koresponduje ona z załącznikiem graficznym nr A2 do decyzji. Rozbieżność ta nie może jednakże skutkować wzruszeniem decyzji w trybie nadzwyczajnym, bowiem nie ma to istotnego wpływu na wynik sprawy - na przedmiot inwestycji, jako że zgodnie z ostateczną decyzją o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę, zabudową objęty jest jedynie teren ozn. nr ewid. dz. 326/1 i 326/2. Zdaniem organu nie można też upatrywać przesłanki do stwierdzenia nieważności weryfikowanej decyzji na gruncie art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a., bowiem decyzja w przedmiocie warunków zabudowy nie jest aktem podlegającym wykonaniu. Organ nie dopatrzył się także innej przyczyny przemawiającej za stwierdzeniem nieważności kwestionowanej decyzji o warunkach zabudowy.

W skardze na powyższą decyzję W. M., zarzucając, że Kolegium nie zbadało sprawy wystarczająco starannie w kontekście stanu faktycznego, nie ustaliło ani kto buduje (tj. że zakład inwestora nie był zakładem produkcyjnym), ani co buduje (tj. że decyzja dotyczy budowy, a nie rozbudowy), ani gdzie buduje (tj. nie uwzględniło faktu, że teren zakładu w 2007 r. obejmował też obszar, który nigdy nie miał przeznaczenia na cele produkcyjne, magazynowe, składowe), a zatem uchybiło obowiązkowi ustalenia podstawowych kwestii dotyczących stanu faktycznego, czym naruszyło art. 7, 77 oraz 8 k.p.a. Zdaniem skarżącego Kolegium nie zweryfikowało zapisów decyzji nr 26/2007 w koniecznym zakresie i w związku z tym nie ustaliło stanu faktycznego, tj., że zakład A był zakładem remontowym, działającym na terenie, którego część była przeznaczona wcześniej na cele mieszkalne oraz, że decyzja dotyczyła budowy, a nie rozbudowy. Nie uzasadniło ponadto przyjęcia, iż unieważnienie decyzji spowoduje daleko idące skutki społeczne i skutków tych nie scharakteryzowało, nie odniosło się do wagi skutków społecznych związanych z wydaniem decyzji o warunkach zabudowy przedstawionych przez skarżącego, w tym wynikających z poświadczenia nieprawdy przez organ gminy, wynikających z niestosowania przepisów prawa przez urbanistę sporządzającego załączniki graficzne do decyzji. Ponadto, skarżący zwrócił uwagę na przewlekłość prowadzenia przez Kolegium sprawy dotyczącej stwierdzenia nieważności ww. decyzji Wójta Gminy S.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutu przewlekłości postępowania Kolegium wyjaśniło, że powyższa sprawa miała charakter zawiły i wymagała oceny wielu aspektów. Poza tym pismem z dnia 13 maja 2013 r. Kolegium poinformowało strony o przedłużeniu terminu rozpatrzenia sprawy do 10 czerwca 2013 r. ze względu na jej skomplikowany charakter.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna.

Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej.

Kontrola wspomniana sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (§ 2). Sąd administracyjny, uwzględniając skargę, uchyla zaskarżony akt w całości albo części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jeżeli natomiast zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub innych przepisach - stwierdza nieważność orzeczenia w całości lub części. Stwierdzenie wydania aktu z naruszeniem prawa wchodzi zaś w grę, o ile zachodzą przyczyny, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. z 2012r., poz. 270 ze zm., powoływanej dalej jako p.p.s.a.).

Po myśli art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.).

W ocenie Sądu, tego rodzaju naruszeń prawa nie można przypisać zaskarżonej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. z dnia [...] nr [...].

Podstawę prawną kontrolowanego rozstrzygnięcia stanowią przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267, zwanej dalej: k.p.a.). Zaskarżona decyzja została wydana w ramach jednego z postępowań nadzwyczajnych, a mianowicie w ramach postępowania nieważnościowego, którego celem jest weryfikacja decyzji ostatecznej wyłącznie pod kątem ściśle określonych przez ustawodawcę przesłanek. Stosownie do treści art. 156 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która: 1) wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości; 2) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa; 3) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną; 4) została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie; 5) była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały; 6) w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą; 7) zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa.

Na wstępie podkreślić należy, że przedmiotem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest sprawa procesowa: "rozpoznanie i rozstrzygnięcie w trybie unormowanym przepisami prawa procesowego zgodnego z przepisami, głównie materialnego prawa administracyjnego, rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej materialnej, a zatem jej prawidłowości, pod kątem kwalifikowanych wad prawnych decyzji administracyjnej kończącej postępowanie zwykłe lub nadzwyczajne. W postępowaniu tym organ nie może jednak przejść do merytorycznego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej materialnej. W przeciwieństwie do pozostałych dwóch trybów postępowania nadzwyczajnego, w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji przedmiot tego postępowania został ograniczony wyłącznie do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy procesowej" (B. Adamiak, Przedmiot postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, PiP 2001/8/31).

W rozpoznawanej sprawie skarżący powołał art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., stwierdzając, że decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa, art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a., wskazując, że decyzja zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa oraz art. 156 § 1 pkt 5 uznając decyzję za niewykonalną.

O rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 lipca 2010 r., sygn. akt I OSK 170/10, dostępny na www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Mając powyższe na względzie, w ocenie sądu stanowisko wywiedzione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, zasługuje na uwzględnienie. Analiza akt administracyjnych sprawy uprawnia bowiem do twierdzenia, iż przedmiotowa decyzja nie jest obarczona wadą rażącego naruszenia prawa, które skutkowałoby stwierdzeniem jej nieważności. Trudno bowiem wywieść, że kwestionowana przez stronę skarżącą decyzja wydana została wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w przepisie prawnym, aby treść tegoż rozstrzygnięcia pozostawała w wyraźnej i oczywistej sprzeczność z treścią przepisu i aby charakter naruszenia powodował, iż nie może być ona akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa.

Otóż w pierwszej kolejności, w ramach przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., sąd pragnie ustosunkować się do zarzutu strony dotyczącego nie zawiadomienia wszystkich stron postępowania o toczącym się postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Przyznać należy zatem rację Kolegium, że pozbawienie udziału strony w postępowaniu bez jej winy może stanowić przesłankę wznowienia postępowania, nie stanowi natomiast o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Dlatego też zarzut strony nie mógł odnieść skutku w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji.

Przechodząc do kolejnych zarzutów strony wskazać należy, że w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji bierze się pod uwagę stan prawny obowiązujący w dacie wydania kontrolowanej decyzji (por. wyrok NSA z dnia 23 kwietnia 2013 r. sygn. akt I OSK 2073/11, publ. LEX nr 1336365). Zgodnie z obowiązującym wówczas art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r., Nr 80, poz. 717, dalej: u.p.z.p.) ustalenia warunków zabudowy decyzją administracyjną wymaga każda zmiana zagospodarowania terenu polegająca na wykonaniu robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu lub jego części, jeżeli na danym obszarze nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia przesłanek wymienionych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Po pierwsze, co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej winna być zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy (pkt 1), działka winna mieć dostęp do drogi publicznej (pkt 2) oraz wystarczające dla zamierzenia budowlanego uzbrojenie terenu (pkt 3), teren winien posiadać zgodę na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne lub nie wymaga takiej zgody (pkt 4), nadto decyzja winna być zgodna z przepisami odrębnymi (pkt 5). Decyzja o warunkach zabudowy wydawana jest na podstawie analizy przygotowanej w oparciu o przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W przedmiotowej sprawie wnioskowana inwestycja zlokalizowana jest na terenie produkcyjnym przeznaczonym na ten cel w planie miejscowym, który utracił moc na podstawie art. 67 ust. 1 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1. Według art. 61 ust. 2 u.p.z.p. w przypadku takiej inwestycji art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. nie stosuje się. Oznacza to, że organ nie wyznacza obszaru analizowanego i nie przeprowadza oceny kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu. W przedmiotowej sprawie, jak słusznie zauważył organ administracji, brak jest pełnej analizy urbanistycznej, jednakże znamiona jej przeprowadzenia zawiera "synteza analizy", stanowiąca załącznik A1 do decyzji. Dokument ten wskazuje na spełnienie przez planowaną inwestycję warunków z art. 61 ust. 1 pkt 2-5 u.p.z.p., co w sytuacji wyłączenia zastosowania art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. uznać należy za wystarczające dla oceny kwestionowanej decyzji pod kątem przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Warto bowiem podkreślić, że jedynie brak znamion przeprowadzenia analizy lub nieusprawiedliwione odstąpienie od określenia koniecznych parametrów nowej zabudowy można uznać za rażące naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Wady analizy architektoniczno-budowlanej nie są natomiast takim naruszeniem (por. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 19 stycznia 2012 r. sygn. akt II SA/Ol 916/11 publ. LEX nr 1109817, wyroku NSA z dnia 27 października 2011 r. sygn. akt II OSK 1698/10 publ. LEX nr 976536). Ostateczna decyzja ustalająca warunki zabudowy, wbrew twierdzeniom skarżącego, nie narusza tym samym § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r.

Załącznik graficzny do weryfikowanej decyzji rzeczywiście nie wskazuje dokładnie terenu inwestycji, bowiem obejmuje również działki nr 1950/1, 318/1, 319/1, jednakże to uchybienie również nie może stanowić o rażącym naruszeniu prawa. Uchybienie to może budzić wątpliwości w zakresie linii rozgraniczających teren inwestycji, jednakże sam fakt, że w części graficznej decyzji o warunkach zabudowy linie te nie zostały prawidłowo określone, nie może stanowić podstawy do wyeliminowania tej decyzji z obrotu prawnego w sytuacji, gdy sama realizacja danego zamierzenia inwestycyjnego na określonym terenie była zgodnie z przepisami prawa dopuszczalna (por. wyrok NSA 15 listopada 2007 r. sygn. akt II OSK 1512/06, publ. LEX nr 438623).

Słusznie także zauważyło Kolegium, że w czasie wydawania decyzji Wójta Gminy S. o ustaleniu warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji (z dnia 27 lipca 2007 r.) nie obowiązywały: ustawa z dnia 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska (uchylona z dniem 26 października 2011 r.) oraz rozporządzenie Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia 14 lipca 1998 r. w sprawie określenia rodzajów inwestycji szczególnie szkodliwych dla środowiska i zdrowia ludzi albo mogących pogorszyć stan środowiska oraz wymagań, jakim powinny odpowiadać oceny oddziaływania na środowisko tych inwestycji (uchylone z dniem 13 listopada 2002 r.). Przepisy te nie mogły zatem stanowić przepisów odrębnych, z którymi planowana inwestycja ewentualnie miałaby być zgodna, stosownie do art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p., a zatem zarzuty sformułowane w oparciu o powołane akty prawne uznać należy za niezasadne.

Sąd uznał również za niezasadny zarzut naruszenia art. 107 k.p.a. Zarzut braku uzasadnienia decyzji wobec uwzględnienia w całości żądania strony nie może bowiem stanowić podstawy stwierdzenia nieważności decyzji w oparciu o art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 25 kwietnia 2006 r. sygn. akt II OSK 771/05, publ. LEX nr 209461).

W odniesieniu do zarzutu dotyczącego błędnych ustaleń w zakresie funkcji produkcyjnej zakładu A wyjaśnić należy, że ewentualne naruszenia prawa w zakresie czynienia ustaleń faktycznych (przez niewyczerpujące zgromadzenie, czy też niewyczerpujące rozpatrzenie materiału dowodowego sprawy) należą do takich wadliwości, które mogą służyć do wzruszenia decyzji w trybie zwykłym. Nie stanowią natomiast rażącego naruszenia prawa, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Tego typu naruszenia nie dają mianowicie podstaw do stwierdzenie oczywistej sprzeczności między rozstrzygnięciem, a treścią przepisu. Nierzetelne wyjaśnienie sprawy, czy też błąd w ustaleniach faktycznych, nie stanowią o kwalifikowanej wadzie decyzji (por. wyrok NSA z dnia 11 maja 2011 r., sygn. akt II GSK 534/10, wyrok NSA z dnia 21 października 2010 r., sygn. akt I OSK 30/10, dostępne na www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Jednym słowem naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. nie świadczy o wadliwości decyzji, o której mowa w przepisie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej nie jest dopuszczalne również prowadzenie nowych dowodów. Oparcie stosowania sankcji nieważności decyzji na różnicy w ocenie mocy dowodowej materiału dowodowego byłoby sprzeczne z zasadą ogólną trwałości decyzji administracyjnej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 stycznia 2011 r., sygn. akt I OSK 363/10, dostępny na www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Skarżący powoływał również jako podstawę stwierdzenia nieważności art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały. Przez niewykonalność decyzji można rozumieć zarówno niewykonalność faktyczną, jak i prawną. Niewykonalność decyzji ma charakter faktyczny, kiedy już w momencie wydania decyzji istnieje przeszkoda o charakterze faktycznym, obiektywnie wykluczająca określone działanie (m.in. ze względu na poziom wiedzy technicznej, rozwój technologii). Niewykonalność prawna oznacza niemożność zastosowania się do dyspozycji rozstrzygnięcia z uwagi na istniejący w obowiązującym prawie zakaz lub nakaz określonego zachowania pozostającego w sprzeczności z wydaną decyzją. Zdaniem sądu niewykonalność decyzji jako przesłankę wskazaną w art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. należy odnosić przede wszystkim do przeszkód o charakterze faktycznym, bowiem niewykonalność decyzji z przyczyn prawnych mieści się z zasadzie w przesłance z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 17 czerwca 2011r., sygn. akt II OSK 1101/10, dostępne na www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Wracając na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, że zarzut naruszenia art. 156 § pkt 5 k.p.a. jest całkowicie nietrafny. Jak przyjęto w judykaturze decyzja o warunkach zabudowy nie podlega wykonaniu ze względu na jej przedmiot. Jest to bowiem jedynie promesa uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, nie może natomiast ona stanowić podstawy do podjęcia działań inwestycyjnych (ma charakter deklaratywny) (por. postanowienie z dnia 2 marca 2012 r. sygn. akt II OZ 144/12 – dostępne na www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Z tego też względu, podzielić należy stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P., według którego nie można upatrywać przesłanki do stwierdzenia nieważności weryfikowanej decyzji na gruncie art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a.

Z kolei z przesłanki art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a. wynika, że do stwierdzenia nieważności decyzji dochodzi jedynie wtedy, gdy skutek wady decyzji jest ustanowiony wprost w przepisie odrębnym w postaci klauzuli nieważności. Podstawę stwierdzenia nieważności z art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a. skarżący upatruje w braku poprzedzenia decyzji o warunkach zabudowy wydaniem decyzji środowiskowej i przeprowadzeniem oceny oddziaływania inwestycji na środowisko. Zarzut ten, jak słusznie argumentował organ jest o tyle niezasadny, że w świetle przepisów ustawy Prawo ochrony środowiska w brzmieniu obwiązującym w dacie podjęcia weryfikowanej decyzji (Dz. U. z 2006 r., Nr 129, poz. 902) wydanie decyzji środowiskowej (a tym samym przeprowadzenie oceny oddziaływania inwestycji na środowisko) nie poprzedzało decyzji o warunkach zabudowy. Brak ten nie stanowi zatem naruszenia art. 11 czy art. 46-57 ustawy Prawo ochrony środowiska, co oznacza, że nie można uznać aby weryfikowana decyzja dotknięta była wadą powodującą jej nieważność z mocy prawa.

Mając powyższe na uwadze, w ocenie sądu stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P., wyczerpująco wywiedzione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, zasługuje na uwzględnienie. Analiza materiału dowodowego niniejszej sprawy nie pozostawia wątpliwości, iż ostateczna decyzja Wójta Gminy S. z dnia [...] nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa. W sprawie nie wykazano także spełnienia przesłanek z art. 156 § 1 pkt 5 i 7 k.p.a. Uchybienia, jakich dopuścił się organ, nie mogą natomiast stanowić podstawy do wyeliminowania z obrotu prawnego tejże decyzji w trybie stwierdzenia nieważności. Postępowanie wyjaśniające poprzedzające wydanie zaskarżonej decyzji przeprowadzone zostało z poszanowaniem procedury administracyjnej.

Z tych wszystkich względów sąd, w oparciu o treść art. 151 p.p.s.a., orzekł o oddaleniu skargi.

d.j.