II SA/Rz 83/14

Uzasadnienie

Postanowieniem z dnia [...] listopada 2013 r. Nr [...] Wojewoda [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267, dalej: k.p.a.), po rozpatrzeniu zażalenia M. K.,

I. Uchylił w całości postanowienie Starosty [...] z dnia [...] sierpnia 2013 r. Nr [...] zawieszające z urzędu postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę na zamierzenie pn. "Przebudowa budynku mieszkalnego drewnianego z budową instalacji wody, kanalizacji sanitarnej i energii elektrycznej na terenie obejmującym nieruchomość nr ewid. 3224 w Ł.",

II. Zawiesił z urzędu postępowanie w sprawie do czasu prawomocnego zakończenia przez Prokuraturę Rejonową [...] sprawy złożenia fałszywego oświadczenia przez M. K. w oświadczeniu o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, przedłożonym wraz z wnioskiem o pozwolenie na budowę z dnia 26 czerwca 2013 r., tj. o przestępstwo z art. 233 § 1 i 6 Kodeksu karnego.

W uzasadnieniu stwierdzone zostało, że pismem z dnia 1 sierpnia 2013 r. Starosta [...] - na skutek pisma K. S. i R. S. z dnia 12 lipca 2013 r. – zawiadomił Prokuraturę Rejonową [...] o możliwości poświadczenia nieprawdy przez M. K. w oświadczeniu o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, złożonym wraz z wnioskiem o pozwolenie na budowę z dnia 26 czerwca 2013 r. Jako tytuł do dysponowania nieruchomością inwestor wskazał współwłasność m.in. z K. S. i podał, że posiada zgodę wszystkich współwłaścicieli na wykonanie robót, gdy tymczasem zgodnie z pismem z dnia 12 lipca 2013 r. K. S. i R. S. wynika, że nie wyrażali oni zgody na wykonywanie robót budowlanych. W związku z tym, postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2013 r. Starosta [...], na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 i art. 101 k.p.a. zawiesił z urzędu postępowanie w sprawie wskazując, że powiadomienie prokuratury stanowi w tym zakresie zagadnienie wstępne, mające wpływ na wynik postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.

W zażaleniu M. K. podniósł, że organ I instancji poprzez swoje działanie, wydłużające proces uzyskania pozwolenia, narusza art. 7 k.p.a. Wskazał ponadto, że z treści postanowienia Starosty nie wynika jednoznacznie, w jakim zakresie K. S. kwestionuje oświadczenie. Nadto Starosta w sposób niewyczerpujący poinformował strony o zawieszeniu postępowania, co stanowi naruszenie art. 9 K.p.a.

Rozpatrując zażalenie, Wojewoda [...] wskazał na uzyskane od M. K. informacje, że w sprawach związanych z wszelkiego rodzaju pozwoleniami reprezentowany był przez M. K. Zaniedbanie, jeżeli wystąpiło, to właśnie z jego strony, gdyż nie poinformował on Państwa S. o konieczności uzyskania dla inwestora pisemnego pozwolenia na remont domu. Wojewoda wyjaśnił, że zgodnie z art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r., Nr 243, poz. 1623 ze zm.), pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Oznacza to, że organ administracji architektoniczno – budowlanej ma obowiązek odmówić udzielenia pozwolenia na budowę nawet wtedy, gdy inwestor złożył oświadczenie o posiadaniu takiego prawa, jeżeli okaże się, że w rzeczywistości go nie posiada. W sytuacji, gdy tytuł prawny, na jaki powołuje się inwestor, jest kwestionowany, wówczas rozstrzygnięcie zagadnienia dotyczącego jego prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane wykracza poza kompetencje organu, statuując zagadnienie wstępne o jakim mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., od którego uprzedniego rozstrzygnięcia przez inny organ lub sąd uzależnione jest rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji. W ocenie Wojewody, okoliczności wskazują, że pomiędzy postępowaniem w sprawie o pozwolenie na budowę a sprawą dotyczącą kwestionowanego prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, związek taki zachodzi. Ustalenie, czy M. K. złożył zgodne z rzeczywistym stanem prawnym oświadczenie, ma znaczenie prawne w rozumieniu zagadnienia prejudycjonalnego, dla realizacji inwestycji. Uzależnione jest od tego ostateczne zakończenie postępowania zainicjowanego jego wnioskiem o pozwolenie na budowę. Za uchyleniem postanowienia Starosty i orzeczeniem co do istoty sprawy o zawieszeniu postępowania do czasu prawomocnego zakończenia przez Prokuraturę Rejonową [...] sprawy złożenia przez M. K. fałszywego oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, przemawiał brak wskazania przez organ I instancji w części dyspozytywnej postanowienia, do kiedy to zawieszenie ma trwać. Nadawało to temu zawieszeniu charakter bezterminowy, sprzeczny z istotą regulacji art. 97 § 1 pkt 4 w związku z art. 97 § k.p.a.

W skardze M. K. wnosząc o weryfikację postępowania administracyjnego w całym zakresie sprawy wskazał, że wywiera ono skutek w postaci nadmiernej przewlekłości postępowania oraz godzi w jego interes prawny, którego urzeczywistnieniem ma być wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę. Organ wojewódzki w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia nie odniósł się także do jego zarzutów względem organu powiatowego, a jedynie wskazał, że takowe zostały podniesione.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie wskazując, że przesłanki podjęcia zaskarżonego rozstrzygnięcia zostały wyczerpująco przedstawione w jego uzasadnieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

skarga jest uzasadniona.

I. Stan faktyczny jest bezsporny, o ile dotyczy wystąpienia przez M. K. z wnioskiem o pozwolenie na budowę /przebudowę/ budynku położonego na działce nr 3224 w Ł., gdzie nieruchomość ta stanowi współwłasność, m.in. z K. S. Składając wniosek, inwestor złożył oświadczenie o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane. Po zawiadomieniu stron o wszczęciu postępowania, K. S. w piśmie z dnia 12 lipca 2013 r. poinformował organ, że oświadczenie złożone przez inwestora jest niezgodne z prawdą – jako współwłaściciel nie wyrażał żadnej zgody na wykonywanie robót budowlanych polegających na przebudowie budynku mieszkalnego znajdującego się na działce nr 3224. Na tej podstawie Starosta postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2013 r. zawiesił postępowanie celem powiadomienia prokuratury, aby zbadała kwestię odpowiedzialności karnej za fałszywe oświadczenie. Wojewoda, po rozpatrzeniu zażalenia inwestora, orzekł reformatoryjnie i zawiesił postępowanie do czasu prawomocnego zakończenia przez Prokuratora Rejonowego [...] sprawy o złożenie fałszywego oświadczenia przez inwestora. Postanowienie to stanowi przedmiot skargi.

II. Organy obu instancji przyjęły, że kwestia odpowiedzialności za złożenie fałszywego oświadczenia o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane stanowi zagadnienie wstępne w sprawie o wydanie pozwolenia na budowę, w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. i na tej podstawie zawiesiły postępowanie. Zgodnie z tym przepisem, organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd.

Pojęcie zagadnienia wstępnego nie zostało zdefiniowane. W doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, że zagadnieniem wstępnym w rozumieniu tego przepisu mogą być wyłącznie kwestie (zagadnienia) prawne, które albo ujawniły się w toku postępowania i dotyczą istotnej dla sprawy przesłanki decyzji, albo z przepisów prawa materialnego wynika wprost konieczność rozstrzygnięcia danej kwestii prawnej. Zagadnienie wstępne musi wpływać na rozstrzygnięcie sprawy, w której toczy się postępowanie "główne", ponadto musi zachodzić bezpośredni związek pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy, będącej przedmiotem postępowania administracyjnego, a zagadnieniem wstępnym /zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 kwietnia 2013 r. sygn. I OSK 2108/11, LEX nr 1336372/.

W sprawie o udzielnie pozwolenia na budowę zagadnienie odpowiedzialności karnej inwestora za złożenia oświadczenia o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane, którego prawdziwość jest kwestionowana przez współwłaściciela nieruchomości objętej wnioskiem o pozwolenie, w żadnym wypadku nie stanowi zagadnienia wstępnego w rozumieniu powołanego wyżej przepisu. Postępowanie karne, o ile w ogóle zostanie wszczęte i zakończone wyrokiem sądu, nie rozstrzygnie zagadnienia wstępnego, rozumianego w wyżej przedstawiony sposób. Jest tak dlatego, ponieważ sprawa karna nie rozstrzygnie o tym, czy inwestor posiada prawo do wykonania robót budowlanych, a ta kwestia na obecnym etapie postępowania stanowi podstawowe zagadnienie warunkujące wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę. Wobec tego mamy do czynienia z sytuacją, gdzie zachodzi potrzeba wyjaśnienia po stronie inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, dowodzonego "oświadczeniem".

Jeśli chodzi o "oświadczenie" inwestora o posiadaniu prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, to jest to szczególny, uproszczony sposób wykazywania tego prawa przez inwestora. W orzecznictwie przyjmuje się, że jest to środek dowodowy przewidziany w art. 75 § 2 k.p.a. i jako środek dowodowy podlega badaniu przez organ. Badanie to powinno zmierzać, w razie wątpliwości co do zakresu prawa inwestora, w kierunku ustalenia rzeczywistego stanu prawnego /por. wyrok NSA z dnia 22 lutego 2013 r. sygn. II OSK 1997/11, LEX 1354916/. Traktując więc "oświadczenie" w przedstawiony powyżej sposób, organy powinny przeprowadzić postępowanie wyjaśniające, czy inwestor rzeczywiście ma prawo do dysponowania nieruchomością, w rozumieniu art. 4 ustawy – Prawo budowlane.

W rozpoznawanej sprawie - mając na uwadze pisma składane przez inwestora - wydaje się, że M. K. nie uzyskał zgody współwłaściciela na wykonanie robót budowlanych. Gdyby okoliczność ta potwierdziła się, a więc inwestor, wbrew złożonemu "oświadczeniu", nie dysponował prawem do nieruchomości na cele budowlane, wtedy organ winien wydać stosownej treści decyzję: inwestor nie spełnił warunku, o jakim mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane /oświadczenie nie byłoby dowodem potwierdzającym posiadanie prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane/.

Końcowo należy też zaznaczyć, że przy robotach budowlanych na nieruchomości stanowiącej współwłasność, inwestor – przy braku zgody współwłaściciela – mógłby ubiegać się przed sądem powszechnym, w trybie art. 199 k.c., o wyrażenie takiej zgody. W takim przypadku można byłoby mówić o zawieszeniu podstępowania, jednakże nie na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., ale w oparciu o przepis art. 98 k.p.a.

Z tych przyczyn, skoro zaskarżone i poprzedzające je postanowienia narusza przepisy postępowania, należało orzec jak w wyroku, w oparciu o przepis art. 135 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270, ze zm./, w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.