II OSK 2360/12

Uzasadnienie

II OSK 2360 / 12

UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 11 stycznia 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w sprawie ze skargi Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej – Sanatorium [...] w K. (zwanym dalej również Sanatorium) uchylił zaskarżoną decyzję Małopolskiego Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej "z dnia [...] września 2011 r." oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji z dnia [...] lipca 2011 r. w części dotyczącej zobowiązania do doprowadzenia do budynku drogi przeciwpożarowej (pkt I-wszy wyroku), w pozostałej części skargę oddalono (pkt II- gi wyroku).

W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, iż decyzją z dnia [...] lipca 2011 r. Komendant Miejski Państwowej Straży Pożarnej w Nowym Sączu na podstawie art. 26 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (tekst jedn. z 2009 r. Dz. U. Nr 12, poz. 68) oraz art. 104 § 1 i 2 i art. 107 § 1 i 3 K.p.a. w związku ze stwierdzonymi uchybieniami naruszającymi przepisy przeciwpożarowe opisanymi w protokole z czynności kontrolno- rozpoznawczych z dnia 3 czerwca 2011 r. nakazał Sanatorium wykonać w jego obiekcie do dnia 31 grudnia 2012 r. następujące obowiązki:

1. wyposażyć obiekt w dźwiękowy system ostrzegawczy - na podstawie § 29 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów (Dz. U. Nr 109, poz. 719- zwanego dalej rozporządzeniem z dnia 7 czerwca 2010 r.),

2. doprowadzić do budynku drogę pożarową - na podstawie § 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 24 lipca 2009 r. w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych (Dz. U. Nr 124, poz. 1030- zwanego dalej rozporządzeniem z dnia 24 lipca 2009 r.).

Odwołanie od powyżej decyzji złożyło Sanatorium stwierdzając, że alarm dźwiękowy nie wpływa na poprawę bezpieczeństwa, zaś obiekt posiada już zabezpieczenie, o którym mowa w § 28 ust. 1 rozporządzenia z dnia 24 lipca 2009 r. Ponadto Sanatorium może zapewnić nocleg dla maksymalnie 198 kuracjuszy i dokłada wszelkich starań, aby istniejąca droga pożarowa była dostępna o każdej porze roku dla jednostek Państwowej Straży Pożarnej.

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r. Małopolski Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej na podstawie art. 27 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej i art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Wskazując na wynikające z art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej (tekst jedn. Dz. U. z 2009 r. Nr 178, poz. 1380) obowiązki właściciela budynku oraz na to, że budynek Sanatorium jest budynkiem wysokim (powyżej 25 m) zaliczonym do kategorii zagrożenia ludzi ZL V (zamieszkania zbiorowego), organ odwoławczy stwierdził, że konieczność wyposażenia takiego budynku w dźwiękowy system ostrzegawczy wynika nie tylko z zapisów § 29 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia z dnia 24 lipca 2009 r., ale również z jego § 29 ust. 1 pkt 5 i pkt 6. Warunkiem decydującym jest wysokość budynku (powyżej 25 m) oraz jego funkcja (ZL, V). W przedmiotowej decyzji strona została poinformowana o możliwości skorzystania z trybu określonego w § 1 ust. 2 rozporządzenia z dnia 7 czerwca 2010 r. Nie budziło także wątpliwości organu odwoławczego, iż funkcja obiektu pozwala na zaliczenie go do kategorii ZL V oraz to, że budynek ten należy do budynków wysokich zgodnie z § 8 i § 209 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.- zwanego dalej rozporządzeniem z dnia 12 kwietnia 2002 r.). Podstawą wydania nakazu doprowadzenia drogi pożarowej do obiektu Sanatorium jest natomiast zapis § 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia z dnia 24 lipca 2009 r.

Skargę na powyższą decyzję wniosło Sanatorium, podnosząc, że w sprawie winien mieć zastosowanie § 29 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia z dnia 7 czerwca 2010 r. Strona skarżąca podkreśliła także, że wnosiła o wskazanie przy użyciu jakiego urządzenia pomiarowego kontrolujący strażak, bez wymaganych przyrządów pomiarowych, dokumentacji technicznej i uprawnień wyliczył, że ul. P. jest o nachyleniu większym niż 5 %.

W odpowiedzi na skargę Małopolski Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej, wniósł o jej oddalenie.

Rozpoznając powyższą skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznał, iż zasługuje ono częściowo na uwzględnienie.

Odwołując się do normy art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 3 czerwca 2011 r. o ochronie przeciwpożarowej oraz art. 26 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej, Sąd pierwszej instancji stwierdził, że przeprowadzone w budynku Sanatorium czynności kontrolne wykazały, że budynek ten użytkowany jest z naruszeniem przepisów ustawy o ochronie przeciwpożarowej, a także przepisów wykonawczych do tej ustawy. Przedmiotowy budynek nie jest wyposażony w dźwiękowy system ostrzegawczy, co narusza rozporządzenie z dnia 7 czerwca 2010 r., a także brak jest drogi pożarowej do tego budynku, co stanowi z kolei naruszenie rozporządzenia z dnia 24 lipca 2009 r.

Jak zauważył Sąd, kwalifikacja przedmiotowego budynku do określonej kategorii zagrożenia ludzi wynika z § 209 ust. 2 pkt 5 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. (kategoria ZL V w związku z ZL I i ZL II). Z kolei w § 8 ww. rozporządzenia w celu określenia wymagań technicznych i użytkowych wprowadzono podział budynków na grupy wysokości, z uwzględnieniem budynków wysokich (W). Ze znajdującego się w aktach sprawy protokołu z czynności kontrolno-rozpoznawczych wynika, że budynek ten jest budynkiem wysokim, zamieszkania zbiorowego zaliczonym do kategorii zagrożenia ludzi ZL V (zamieszkania zbiorowego). Wysokość budynku określono na około 28,5 m. Prawidłowość tej kwalifikacji nie budziła wątpliwości Sądu.

Nadto, Sąd pierwszej instancji zgodził się ze stanowiskiem organu, iż obowiązek wyposażania przedmiotowego budynku w ostrzegawczy system dźwiękowy wynika z pkt 5 i 6 ust. 1 § 29 rozporządzenia z dnia 7 czerwca 2010 r. Argument strony skarżącej, że w Sanatorium jest mniej niż 200 łóżek noclegowych, a zatem instalacja systemu ostrzegawczego w świetle § 29 ust. 1 pkt 4 nie jest wymagana, jest bezzasadny, bowiem zapis ten dotyczy jedynie budynków pełniących wskazane w tym przepisie funkcje (szpital, sanatorium), ale niekwalifikowanych jednocześnie do budynków wysokich lub wysokościowych. Innymi słowy, szpital lub sanatorium zlokalizowany w budynku niskim lub średniowysokim nie podlega obowiązkowi stosowania dźwiękowego systemu ostrzegawczego, jeżeli ma poniżej 200 łóżek. W rozpoznawanej sprawie przedmiotowy budynek (choć pełni funkcję sanatorium i jest w nim mniej niż 200 łóżek), jest równocześnie budynkiem wysokim, zamieszkania zbiorowego, zaliczonym do kategorii ZL V, a zatem jest objęty wymogiem instalacji systemu alarmowego.

Z powyższych przyczyn, Wojewódzki Sąd Administracyjny na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.- zwanej dalej P.p.s.a.) oddalił skargę w części dotyczącej obowiązku wyposażenia obiektu w dźwiękowy system ostrzegawczy, uznając rozstrzygnięcie wydane w tej kwestii za prawidłowe.

Odnosząc się do obowiązku doprowadzenia do budynku drogi pożarowej, Sąd pierwszej instancji wskazał, że obowiązek ten wynika z § 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia z dnia 24 lipca 2009 r. Przedmiotowy budynek zgodnie z § 209 ust. 2 pkt 5 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. został zaliczony do kategorii ZL V, jednakże samo zaliczenie budynku do wskazanej kategorii nie jest wystarczającą przesłanką do wydania nakazu doprowadzenia drogi pożarowej. W ocenie Sądu stan faktyczny sprawy w tej kwestii nie został wyjaśniony w sposób wystarczający. Ze znajdującego się w aktach sprawy protokołu z dnia 3 czerwca 2011 r. wynika, że w ocenie organu dojazd do przedmiotowego budynku od ul. P. i N. nie spełnia wymagań drogi pożarowej. W protokole podano, że "dojazd wzdłuż ul. N. nie jest wzdłuż dłuższego boku budynku, natomiast dojazd wzdłuż ul. P. jest o nachyleniu większym niż 5%. Wobec braku dokumentu potwierdzającego nachylenie drogi dokonano pomiaru przy użyciu poziomicy i metra uzyskując wynik około 15 % nachylenia terenu na ul. P.." W ocenie Sądu ustalenia zaprezentowane przez organ, z których to ustaleń wynikać ma obowiązek doprowadzenia drogi pożarowej nie są wystarczające i nie mogą stanowić podstawy do wydania nakazu doprowadzenia takiej drogi. Ustalenia faktyczne dokonane w tym zakresie nie spełniają wymogów art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. Sąd uznał, że niedostateczne wyjaśnienie stanu faktycznego w ww. zakresie stanowi naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy i w konsekwencji jest przyczyną uchylenia zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej w części dotyczącej zobowiązania do doprowadzenia do budynku drogi pożarowej na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy niezbędne będzie wyjaśnienie stanu faktycznego dotyczącego przebiegu istniejących dróg i dokonanie oceny, czy drogi te spełniają wymogi ochrony przeciwpożarowej. Dopiero po ustaleniu wszystkich okoliczności sprawy możliwe będzie nałożenie odpowiednich obowiązków na podmiot uchybiający obowiązkom z zakresu ochrony przeciwpożarowej.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Samodzielny Publiczny Zakład Opieki Zdrowotnej - Sanatorium [...] w K., zaskarżając go w części, tj. w pkt II-gim tego wyroku i zarzucając mu naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie:

1. § 209 ust. 2 pkt 5 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. poprzez błędne przyjęcie, iż budynek szpitalny, jakim jest budynek SP ZOZ Sanatorium

[...] w K. należy zakwalifikować do kategorii ZL V, zamiast do kategorii ZL II, a w konsekwencji przyjęcie błędnych ustaleń, co do konieczności zastosowania wymogów wynikających z pkt 5 i 6 ust. 1 § 29 rozporządzenia z dnia 7 czerwca 2010 r.;

2. § 29 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia z dnia 7 czerwca 2010 r. poprzez błędne przyjęcie, że stosowanie dźwiękowego systemu ostrzegawczego jest wymagane w szpitalach i sanatoriach o liczbie łóżek poniżej 200, jeżeli budynek jest kwalifikowany jako budynek wysoki lub wysokościowy, a w konsekwencji błędne przyjęcie, że taki budynek należy zakwalifikować do kategorii ZL V zgodnie z § 209 ust. 2 pkt 5 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia.

Wskazując na powyższe zarzuty, Sanatorium wniosło o uchylenie wyroku w zaskarżonej części tj. w pkt II-gim i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna jest zasadna.

Stwierdzić trzeba, iż zaistniały na tle niniejszej sprawy w zakresie objętym kasacją spór sprowadzał się do ustalenia właściwej podstawy prawnej dla nałożenia obowiązku stosowania dźwiękowego systemu ostrzegawczego celem zapewnienia ochrony przeciwpożarowej budynku Sanatorium. W ustalonym stanie faktycznym sprawy, który nie został w tym zakresie zakwestionowany ani w rozpoznawanej skardze kasacyjnej, ani przez Sąd pierwszej instancji, przyjęto, iż przedmiotowy budynek ma wysokość powyżej 25 m, a więc należy do kategorii budynków wysokich o kategorii zagrożenia ludzi ZL. To ustalenie doprowadziło orzekające w sprawie organy administracji do konkluzji, podzielonej również przez Sąd pierwszej instancji w zaskarżonym wyroku, iż przedmiotowe Sanatorium jest budynkiem zamieszkania zbiorowego wysokim należącym do kategorii ZL V, dla którego z mocy § 29 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia z dnia 7 czerwca 2010 r. stosowanie dźwiękowego systemu ostrzegawczego jest obowiązkowe. Stanowisko to kwestionowała strona skarżąca, twierdząc, iż skoro w budynku Sanatorium znajduje się mniej niż 200 łóżek, to nie ma obowiązku posiadania takiego systemu, o czym stanowi § 29 ust. 1 pkt 4 tego rozporządzenia. Odnosząc się do tak przedstawionego problemu, podzielić należało stanowisko skarżącego Sanatorium. Kluczowa w tym zakresie jest wzajemna relacja pomiędzy pkt 6 i 4 przepisów § 29 ust. 1 rozporządzenia z dnia 7 czerwca 2010 r., która stanowi punkt wyjścia dla określenia przedmiotowego obowiązku w przypadku budynku sanatorium.

I tak stwierdzić trzeba, iż § 29 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia z dnia 7 czerwca 2010 r. odnosi się do "budynków zamieszkania zbiorowego", które spełniają dwie cechy: są wysokie i wysokościowe (pierwsza) lub znajduje się w nich liczba miejsc noclegowych powyżej 200 (druga). Pojęcie "budynku zamieszkania zbiorowego" zostało zdefiniowane jako "budynek przeznaczony do okresowego pobytu ludzi, w szczególności hotel, motel, pensjonat, dom wypoczynkowy, dom wycieczkowy, schronisko młodzieżowe, schronisko, internat, dom studencki, budynek koszarowy, budynek zakwaterowania na terenie zakładu karnego, aresztu śledczego, zakładu poprawczego, schroniska dla nieletnich, a także budynek do stałego pobytu ludzi, w szczególności dom dziecka, dom rencistów i dom zakonny" (§ 2 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia z dnia 7 czerwca 2010 r. w związku z § 3 pkt 5 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r.). Uwzględniając podstawową cechę ww. budynku (przeznaczenia budynku do okresowego pobytu ludzi), jedynie przykładowy katalog wymienionych w powyższym przepisie budynków oraz funkcję, jaką spełnia sanatorium (art. 2 pkt 1 w związku z art. 9- 12 ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz o gminach uzdrowiskowych, tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 651 ze zm.), z pewnością można przyjąć, iż sanatorium stanowi budynek zamieszkania zbiorowego, o którym mowa w analizowanym przepisie. Z powyższych też przyczyn budynek przedmiotowego Sanatorium należało zaliczyć do kategorii zagrożenia ludzi ZL II wskazanej w § 209 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r., a nie do kategorii ZL V przewidzianej w pkt 5 tegoż przepisu. W myśl, bowiem § 209 ust. 2 pkt 2 cyt. rozporządzenia do kategorii ZL II należą budynki przeznaczone przede wszystkim do użytku ludzi o ograniczonej zdolności poruszania się, takie jak szpitale, żłobki, przedszkola, domy dla osób starszych, co też nie jest katalogiem zamkniętym, a uwzględnić trzeba przy tej kwalifikacji, wskazaną już wyżej funkcję przypisaną takiemu obiektowi jakie stanowi sanatorium. Natomiast do kategorii ZL V należą budynki zamieszkania zbiorowego, niezakwalifikowane do ZL I i ZL II.

Odnosząc powyższe rozważania do treści pkt 4 i pkt 6 ust. 1 § 29 rozporządzenia z dnia 7 czerwca 2010 r., wykluczyć należało, aby racjonalny ustawodawca za pomocą obu tych przepisów to jest zarówno pkt 4, jak i pkt 6 dokonywał niejako podwójnej kwalifikacji budynku sanatorium, posługując się przy tym odmiennymi kryteriami do nałożenia na jeden podmiot tego samego obowiązku. Faktycznie oznaczałoby to, że wymóg stosowania systemu dźwiękowego raz odnosiłby się do każdego sanatorium z uwagi na liczbę znajdujących się w nim łóżek, a innym razem do sanatorium jako budynku zamieszkania zbiorowego z uwzględnieniem grup wysokości lub miejsc noclegowych. Konstrukcja taka pozostawałaby jednak nielogiczna i niespójna. Stanowiłaby, bowiem z jednej strony zbędne powtórzenie przy różnym zakresie ustawowym wprowadzanych wymogów, z drugiej strony zaś godziłaby w zasadę przewidywalności prawa i możliwości zastosowania się do nakładanych na określone podmioty ustawowych obowiązków. Tym samym przyjąć należało, iż § 29 ust. 1 pkt 6 cyt. rozporządzenia odnosi się do budynków zamieszkania zbiorowego wysokich i wysokościowych lub do budynków zamieszkania zbiorowego, w których znajduje się liczba miejsc noclegowych powyżej 200. Natomiast punkt § 29 ust. 1 pkt 4 cyt. rozporządzenia dotyczy szpitali i sanatoriów o liczbie łóżek powyżej 200 w budynku. Oznacza to, iż wymóg stosowania dźwiękowego systemu ostrzegawczego, o którym mowa w § 29 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010 r. (Dz. U. Nr 109, poz. 719) w przypadku sanatorium zależne jest tylko i wyłącznie od ilości łóżek określonych w pkt 4 tego przepisu.

Zważywszy na powyższe za błędną przyjąć należało przedstawioną przez Sąd pierwszej instancji wykładnię obu powyżej analizowanych norm prawnych. Wskazanie, że pkt 4 ust. 1 § 29 tego rozporządzenia dotyczy budynków niskich lub średniowysokich prowadzi do nieuprawnionego uzupełnienia treści przepisu przez Sąd, wbrew intencji ustawodawcy i z wypaczeniem logicznej spójności przepisu. Trudno także dopatrzeć się racji w założeniu, że w sanatoriach niskich lub średniowysokich istotna z punktu widzenia nałożonego obowiązku jest liczba łóżek, a w sanatoriach wysokich i wysokościowych liczba miejsc noclegowych.

Z przyczyn powyżej wskazanych, za zasadny należało uznać przedstawiony w rozpoznawanej kasacji zarzut naruszenia § 29 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia z dnia 7 czerwca 2010 r., jak również § 209 ust. 2 pkt 5 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. w związku z § 29 ust. 1 pkt 4 i 6 rozporządzenia z dnia 7 czerwca 2010 r. w zakresie, w jakim strona skarżąca kasacyjnie podważała kwalifikację budynku sanatorium dla nałożenia obowiązku stosowania dźwiękowego systemu ostrzegawczego.

W tym stanie sprawy, z uwagi na stwierdzone uchybienie przez Sąd pierwszej instancji przepisom prawa materialnego, Naczelny Sąd Administracyjny, uchylając zaskarżony wyrok w odniesieniu do pkt II tegoż wyroku, uznał za zasadne rozpoznanie skargi i w tym zakresie uchylił decyzję Małopolskiego Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...] sierpnia 2011 r. oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji z dnia [...] lipca 2011 r. w części dotyczącej obowiązku wyposażenia obiektu w dźwiękowy system ostrzegawczy (pkt 1 decyzji Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej w Nowym Sączu). Zaznaczyć trzeba, uwzględniając prawomocności punktu I wyroku Sądu pierwszej instancji oraz zakres rozpoznania sprawy przez Sąd kasacyjny, iż decyzja organu odwoławczego i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji w wyniku przeprowadzonej kontroli sądowoadministracyjnej zostały uchylone w całości.

Mając powyższe okoliczności na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O zwrocie kosztów postępowania orzeczono na mocy art. 203 pkt 1 i art. 200 P.p.s.a.

Ponadto Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 156 § 3 P.p.s.a. z urzędu sprostował oczywistą omyłkę pisarską w sentencję wyroku Sądu pierwszej instancji w ten sposób, że w miejsce błędnie wpisanej daty wydania decyzji przez organ odwoławczy "[...] września 2011 r." wpisał datę "[...] sierpnia 2011 r.".