II SA/Wr 65/14

Uzasadnienie

Decyzją z dnia [...] r. Nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. działając na podstawie art. 54 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 z późn. zm.) oraz art. 104 kodeksu postępowania administracyjnego wniósł sprzeciw do zawiadomienia dokonanego przez J. M. w dniu 3 sierpnia 2011 r. o zakończeniu budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego, budynku gospodarczego oraz garażu w R. [...] na działce oznaczonej numerem [...], gmina W..

W uzasadnieniu organ orzekający wyjaśnił, że opisana powyżej inwestycja została zrealizowana na podstawie decyzji Starosty W. o pozwoleniu na budowę z dnia [...] r. Nr [...] z tym, że na podstawie dokumentów dostarczonych przez inwestora z zawiadomieniem o zakończeniu budowy, należało stwierdzić, że w trakcie realizacji inwestycji wprowadzono zmiany w stosunku do zatwierdzonego projektu budowlanego, które – zgodnie z postanowieniami powołanej wcześniej ustawy - Prawo budowlane – należy kwalifikować jako "odstąpienie istotne", tj.:

- w zakresie objętym projektem zagospodarowaniem działki zmieniono lokalizację budynku garażowego i budynku gospodarczego (odsunięcie od granicy zachodniej działki),

- w zakresie charakterystycznych parametrów technicznych powiększono powierzchnię zabudowy budynku gospodarczego, ponadto wykonano zadaszenie przy budynku garażowym przedłużając połać południową drewnianego dachu z oparciem na słupach metalowych (o wymiarach około 3,0 x 6,5 m rzutu poziomego) ze zbliżeniem bezpośrednim do granicy z działką sąsiednią nr[...].

Następnie organ orzekający wskazał, że stosownie do przepisu art. 36 a powoływanej ustawy "istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę jest dopuszczalne jedynie po uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę", ale inwestor nie legitymuje się takim dokumentem. Organ wyjaśnił jednocześnie, że dokonane zmiany i ich charakter zostały potwierdzone podczas oględzin przedmiotowej nieruchomości dokonanych w dniu [...] r. w związku z poprzednio skierowanym przez inwestora zawiadomieniem o zakończeniu budowy (z dnia 29 2011 r.) o analogicznej treści, w wyniku którego również wniesiony został sprzeciw decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z dnia [...]r., Nr[...].

W zakończeniu uzasadnienia organ stwierdził, że wobec stwierdzenia istotnych odstępstw, o których mowa w art. 36 ust. 5 ustawy – Prawo budowlane bez uzyskania przez inwestora decyzji o zmianie decyzji o pozwoleniu na budowę, był zobligowany do wniesienia sprzeciwu do zawiadomienia o zakończeniu budowy wskazanego wcześniej budynku.

Od opisanej powyżej decyzji odwołanie wniósł J. M., kwestionując uznanie przez organ pierwszej instancji, że dokonane w trakcie realizowania inwestycji zmiany należy kwalifikować jako istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego.

Po rozpatrzeniu odwołania D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] r. Nr [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kodeksu postępowania administracyjnego utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W jej uzasadnieniu organ przedstawił podjęte dotychczas w sprawie czynności procesowe, a następnie wyjaśnił, że zgodnie z art. 54 ustawy Prawo budowlane "do użytkowania obiektu budowlanego, na którego wzniesienie jest wymagane pozwolenie na budowę, można przystąpić (...) po zawiadomieniu właściwego organu o zakończeniu budowy, jeżeli organ ten, w terminie 21 dni od dnia doręczenia zawiadomienia, nie wniesie sprzeciwu, w drodze decyzji".

Prezentowane w orzecznictwie i doktrynie stanowisko, potwierdza, że zawiadomienie o którym mowa w art. 54 ustawy - Prawo budowlane dotyczy budowy prowadzonej legalnie, a więc na podstawie pozwolenia na budowę. Oznacza to, że prawnie skuteczne jest zawiadomienie o zakończeniu budowy tylko w odniesieniu do obiektów wybudowanych zgodnie z projektem budowlanym i warunkami pozwolenia na budowę lub ze zmianami nieodstępującymi w sposób istotny od tych warunków (np. wyrok NSA z dnia 13 maja 2003 r., sygn. akt IV SA 2176/01, niepubl., a także wyrok WSA w Warszawie z dnia 26 października 2006 r., sygn. akt VII SA/Wa 1264/06 (LEX nr 276509), por. także Z. Niewiadomski [w:] "Prawo budowlane. Komentarz", Warszawa C.H. Beck 2006, s. 594). Organ odwoławczy zwrócił przy tym uwagę, że inwestorzy M. i J.M. uzyskali decyzją Starosty W. Nr[...], wydaną dnia [...] r. pozwolenie na budowę dwupokoleniowego budynku mieszkalnego, garażu oraz budynku gospodarczego położonych na działce nr[...], zgodnie z warunkami określonymi w tejże decyzji oraz zgodnie z projektem architektoniczno-budowlanym będącym integralną częścią decyzji.

Następnie organ odwoławczy stwierdził, że analiza dokumentów przedstawionych przez inwestora pozwala uznać sprzeciw do zawiadomienia o zakończeniu robót budowlanych z dnia 3 sierpnia 2011r., za zasadny ze względu na istotne zmiany wprowadzone w stosunku do zatwierdzonego projektu budowlanego, dotyczące budowy garażu. Jednocześnie organ odwoławczy wyjaśnił, że wbrew twierdzeniom inwestora budowa garażu bez względu na powierzchnię zabudowy nie została wyłączona z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę ( art. 29 ww. ustawy), tym samym do formalnego zakończenia robót budowlanych polegających na budowie garażu wymagane jest dokonanie zgłoszenie zakończenia robót. Wskazał przy tym, iż decyzja o pozwoleniu na budowę obejmuje budowę garażu od strony działki [...], co potwierdza projekt architektoniczny dołączony do decyzji o pozwoleniu na budowę.

Zdaniem organu odwoławczego budynek gospodarczy i garaż nie są pojęciami tożsamymi i nie można – w ramach ustawy – Prawo budowlane używać ich naprzemiennie, jak twierdzi w odwołaniu J. M., a zwolnienie z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, o którym mowa w art. 29 wskazanej powyżej ustawy dotyczy wyłącznie budynków gospodarczych o powierzchni do

35 m2.

Organ odwoławczy wskazał następnie, że inwestor nie kwestionuje, iż zmienił kształt dachu spornego garażu wysuwając połać dachową o około 2,80 m w kierunku działki sąsiedniej i osadzając tę część dachu na dwóch słupach metalowych, jednocześnie przesuwając usytuowanie garażu, wskazuje jednakże, iż jest to zmiana nieistotna, z czym nie można się zgodzić.

Zdaniem organu orzekającego powyższa zmiana niewątpliwie wpływa na zakres zagospodarowania działki, tym samym należy ją zakwalifikować, jako istotne odstąpienie od warunków pozwolenia na budowę.

W dalszej części uzasadnienia D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego przywołał przepis art. 36 a ust. 5 ustawy – Prawo budowlane, a następnie wyjaśnił, że nie podziela stanowiska inwestora, jakoby wskazana na dołączonych do akt sprawy rysunkach powiększona połać dachowa garażu o wymiarach 3,0m x 6,5m, osadzona na dwóch metalowych słupach mogła być zakwalifikowana jako "daszek".

Ponadto wskazał, że do zawiadomienia o zakończeniu robót budowlanych inwestor dołączył rysunek zamienny obejmujący garaż, z którego wynika, iż wprowadzono istotne zmiany w stosunku do pierwotnego projektu. Dokonano bowiem zmiany konstrukcji dachu przedłużając połać dachową o około 2,8 m w stronę działki nr [...] i tworząc podcień opartą na słupach metalowych o wymiarach 50cm x 50cm. W związku ze zmianą konstrukcji dachu pierwotna odległość przedmiotowego garażu od granicy działki wynosząca 3m, została zmniejszona o około 2,8m.

W ocenie organu odwoławczego zmiana konstrukcji dachu, poprzez powiększenie połaci dachowej o około 2,8m i oparcie jej na słupach metalowych, bezpośrednio przyległych do granicy z działką sąsiednią niewątpliwie zmienia projekt zagospodarowania działki, przez co stanowi istotne odstępstwo od zatwierdzonego projektu budowlanego.

Odnosząc się do budynku gospodarczego organ zauważył, iż jak wynika z art. 54 ustawy - Prawo budowlane inwestor zobowiązany jest do złożenia zawiadomienia o zakończenia robót budowlanych w stosunku do budynku wymagającego pozwolenia na budowę ( o ile przepis art. 55 ww. ustawy nie zobowiązuje do uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie).

Niewątpliwie budynek gospodarczy o powierzchni zabudowy do 35m2 nie wymaga zgodnie z art. 29 ustawy Prawo budowlane uzyskiwania pozwolenia na budowę, tym samym uznać należy, iż organ nie ma prawa żądania od inwestora zgłoszenia zakończenia robót budowlanych w stosunku do tego budynku, o ile decyzja o pozwoleniu na budowę, na podstawie której inwestor wykonał roboty (pomimo braku konieczności jej uzyskiwania), nie nakłada takowego obowiązku.

Odnosząc się do argumentu zawartego w odwołaniu, dotyczącego nieuzasadnionych wezwań organu stopnia powiatowego do przedłożenia przez inwestora kolejnych dokumentów organ odwoławczy wyjaśnił, iż zgodnie z art. 57 ust. 1 ustawy Prawo budowlane inwestor zobowiązany jest do zawiadomienia o zakończeniu robót budowlanych dołączyć jedynie dokumenty o których mowa w ww. przepisie, zatem organ stopnia powiatowego winien rozpatrzyć to zawiadomienie w oparciu o przedłożone dokumenty, nie może natomiast wykraczać poza katalog wskazany w ww. przepisie.

Organ odwoławczy odniósł się również do kierowanego do inwestora przez organ pierwszej instancji wezwania do przedłożenia dokumentu potwierdzającego przynależność kierownika budowy do właściwej izby samorządu zawodowego, przyznając, że zasadność tego żądania budzi wątpliwości, ale pozostaje bez wpływu na podjęte w sprawie rozstrzygnięcie.

Zdaniem organu orzekającego, dokumentacja przedłożona przez inwestora w sposób jednoznaczny wskazuje, iż dokonał on przesunięcia budynku garażowego oraz zmienił układ konstrukcji dachu w sposób zmieniający zakres zagospodarowania działki, co jest podstawą do wniesienia sprzeciwu przez organ nadzoru budowlanego.

Ponadto poprzez przedłużenie połaci dachowej inwestor naruszył przepisy dotyczące wymaganych odległości posadowienia budynku, w stosunku do granicy z działką sąsiednią, a niezachowanie wymaganej przez przepisy prawa odległości od granicy z działką sąsiednią jest istotnym odstępstwem od projektu budowlanego.

Dodatkowo organ odwoławczy zwrócił uwagę, że wobec wniesionego sprzeciwu powiatowy organ nadzoru budowlanego zobowiązany będzie do przeprowadzenia postępowania naprawczego w stosunku do robót budowlanych wykonanych z istotnymi odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego.

Prawidłowość decyzji wydanej w postępowaniu odwoławczym zakwestionował J.M. poprzez skargę skierowaną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu.

Zdaniem skarżącego w toku realizacji inwestycji doszło do nieistotnego odstępstwa od pozwolenia na budowę, co nie może prowadzić do wydania decyzji o sprzeciwie. Wprowadzone zmiany w sposobie zagospodarowania działki mają charakter nieistotny i wpłynęły wyłącznie korzystnie na usytuowanie obiektów w terenie. Skarżący podał również w uzasadnieniu, że budynek garażowy został nieznacznie przesunięty w głąb działki, a na takie jego usytuowanie wraz ze zmienioną konstrukcją dachu uzyskał zgodę sąsiada. Ponadto J.M. podtrzymał w skardze swoje dotychczasowe twierdzenie o tożsamości budynku garażowego i gospodarczego i zastosowania dla obu rodzajów budynków wyłączenia, wynikającego z art. 29 ustawy – Prawo budowlane. W uzasadnieniu skargi przeprowadzona została również stanowcza polemika z argumentacją zamieszczoną przez organy właściwe instancyjnie w wydanych w sprawie decyzjach. J.M. zarzucił również w skardze organom administracyjnym działanie niezgodne z prawem, w tym bezzasadne żądania uzupełnienia zawiadomienia o zakończeniu budowy np. żądanie przedstawienia dokumentu o przynależności do właściwej izby samorządu zawodowego. Oświadczeniem doręczonym Sądowi w dniu 24 kwietnia 2012 r. do skargi wniesionej przez J.M. przyłączyła się M.M.

W odpowiedzi na skargę przedstawionej w piśmie doręczonym Sądowi w dniu 8 grudnia 2011 r. D.Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko przyjęte w sprawie, odwołując się do argumentacji zamieszczonej w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wyrokiem z dnia 28 marca 2012 r. (sygn. akt II SA/Wr 902/11) Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji i orzekł, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu.

Wyrok powyżej opisany został uchylony wyrokiem wydanym przez Naczelny Sąd Administracyjny w dniu 26 listopada 2013 r. (sygn. akt II OSK 1488/12) po rozpatrzeniu skargi kasacyjnej wniesionej przez D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W., a sprawa przekazana Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu kasacyjnego wyroku Naczelny Sąd Administracyjny wskazał m.in., że Sąd pierwszej instancji uwzględnił skargę z przyczyn, które nie zostały podniesione przez skarżącego i tym samym nie rozstrzygnął o zarzutach skargi, w tym nie zajął się zasadniczą kwestią występującą w sprawie, mianowicie tym czy organy administracji zgodnie z prawem uznały, iż odstąpienie przez inwestorów od zatwierdzonego projektu budowlanego było istotne.

Ponadto – w związku z tym, że w argumentacji Sądu pierwszej instancji pojawiła się kwestia ochrony praw M.M. w związku ze zgłoszeniem przez organ nadzoru budowlanego sprzeciwu od zawiadomienia o zakończeniu budowy – NSA wskazał, że z akt sprawy wynika, iż zaskarżona do Sądu pierwszej instancji decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji nie zostały doręczone M. M. i zalecił, aby Sąd pierwszej instancji ten fakt uwzględnił przy ponownym rozpoznaniu sprawy. Jednocześnie wskazał, aby Sąd ten miał na uwadze, że - jak przyjął NSA w wyroku z 21 października 2009 r., sygnatura akt II OSK 1628/08 - przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (jednolity tekst ustawy - Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. należy wykładać w ten sposób, że również w postępowaniu przed sądem administracyjnym należy uwzględniać wolę podmiotu, którego prawo do udziału w postępowaniu administracyjnym zostało naruszone. W związku z tym sąd pierwszej instancji nie będzie mógł uwzględnić skargi wyłącznie z powodu naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, określoną w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. bez uprzedniego umożliwienia osobie, której prawo do udziału w postępowaniu administracyjnym zostało naruszone, czyli w rozpoznawanej sprawie M.M., wzięcia udziału w postępowaniu przed sądem administracyjnym w celu zajęcia stanowiska co do ewentualnego uwzględnienia skargi. Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił też uwagę, że już po wydaniu przez ten Sąd wyroku M.M. "przyłączyła się" do skargi skarżącego (pismo z dnia 23 kwietnia 2012 r.) oraz to, że - jak wynika z pisma skarżącego z 23 kwietnia 2012 r. - skarżącemu przede wszystkim zależy na rozstrzygnięciu o tym czy organ administracji prawidłowo zastosował przepisy Prawa budowlanego.

Na rozprawie wyznaczonej na dzień 26 lutego 2014 r. w toku ponownego rozpoznania sprawy, skarżący wnieśli o uwzględnienie skargi. Skarżąca M.M. na pytanie Sądu, czy nieuczestniczenie przez nią w administracyjnym postępowaniu orzekającym w jej ocenie naruszyło jej interes prawny, oświadczyła, że nie, ponieważ są małżeństwem i mąż prowadzi korespondencję, do której miała pełny dostęp, a dokonanie zawiadomienia organu o zakończeniu budowy wyłącznie przez organ męża traktowała jako normalne i prawidłowe.

Wojewódzki Sąd Administracyjny podjął orzeczenie w sprawie po rozważeniu następujących okoliczności faktycznych i prawnych:

Należy przede wszystkim wyjaśnić, że w przepisie art. 1 § 1 i § 2 ustawy z l dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sadów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) ustawodawca zastrzegł, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (jeżeli ustawy nie stanowią inaczej), formułując w ten sposób generalne kryterium wiążące sady administracyjne w pełnym zakresie ich kognicji. Jednoznaczność tej zasady sprawia, że wojewódzki sąd administracyjny w toku podjętych czynności rozpoznawczych dokonuje oceny co do zgodności kontrolowanej decyzji (innego aktu lub czynności) z przepisami prawa materialnego, które mają zastosowanie w sprawie oraz z przepisami prawa procesowego, regulującymi tryb jej wydania lub tryb podjęcia aktu albo czynności będącej przedmiotem zaskarżenia. Wiążące są przy tym przepisy obowiązujące w dacia wydania zaskarżonego aktu.

Mając na względzie wskazane powyżej kryterium legalności Wojewódzki Sąd Administracyjny po poddaniu ocenie ustalonych w sprawie w toku administracyjnego postępowania instancyjnego okoliczności faktycznych i istniejących wówczas okoliczności prawnych stwierdził naruszenie prawa obligujące do uwzględnienia skargi poprzez zastosowanie w sprawie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c - ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r., Nr 270, poz. 1101 ze zm.) wskazującego na naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy przy jednoczesnym skorzystaniu z dyspozycji art. 135 wskazanego aktu, z którego wynika, że Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia.

Ponadto poprzedzając przedstawienie motywów podjętego wyroku Sąd uznał za konieczne wyjaśnić, że w obowiązujących warunkach prawnych nie można zaakceptować konsekwentnie podnoszonego w toku postępowania jurysdykcyjnego przez skarżącego zarzutu o powinności stosowania przez organy administracji budowlanej w odniesieniu do garaży przepisów ustawy – Prawo budowlane, odnoszących się do budynków gospodarczych (określonych też w skardze jako budynki pomocnicze). Sąd w składzie orzekającym w sprawie podziela stanowisko prezentowane w tej kwestii przez organ odwoławczy, co do braku legalnej możliwości traktowania pojęć "budynek gospodarczy" i "garaż" zamiennie, czy też przyjęcia tożsamości tych obiektów.

Wynika to w sposób jednoznaczny z treści przepisu § 3 pkt 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz. 690), zawierającego definicję pojęcia "budynek gospodarczy". Z tych względów wbrew sugestiom skarżącego – nie można uznać, że garaż został zwolniony z ustawowego obowiązku uzyskania na jego realizację pozwolenia na budowę na podstawie tych regulacji art. 29 ustawy – Prawo budowlane, które odnoszą się do budynków gospodarczych.

Na aprobatę natomiast zasługuje – zdaniem Sądu – formułowany przez skarżącego zarzut niezasadnego kwestionowania przez powiatowy organ nadzoru budowlanego uprawnień kierownika budowy i spełnienia przez niego warunku, o którym mowa w przepisie art. 12 ust. 7 ustawy – Prawo budowlane. W ocenie Sądu – w okolicznościach istniejących w rozpoznawanej sprawie – należy uznać, że wymóg, o którym mowa w powołanym powyżej przepisie w związku z art. 57 ust. 1 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane został przez inwestora spełniony. Dodatkowo należy też zwrócić uwagę, że przepis art. 57 wskazanej powyżej ustawy nie zawiera w swojej treści warunku, o którym mowa w przepisie art. 35 ust. 1 pkt 3 (in fine) tej samej ustawy.

Rozpoznając sprawę Sąd – stosownie do przepisu art. 190 powoływanej na wstępie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – uwzględnił wskazanie Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w wyroku i zgodnie z oświadczeniem złożonym na rozprawie w dniu 26 lutego 2014 r. przez M.M. uznał, że naruszenie przez organy administracyjne właściwe instancyjnie jej prawa do udziału w postępowaniu nie spowodowało uszczerbku w sytuacji prawnej skarżącej, ani nie wywołało negatywnych skutków w tej sferze.

Orzekając kasacyjne Sąd kierował się motywami poniżej przedstawionymi.

Materialnoprawną podstawę orzeczeń wydanych w tej sprawie przez organy nadzoru budowlanego stanowiły przepisy powoływanej wcześniej ustawy – Prawo budowlane, stanowiącej dziedzinę prawa administracyjnego. Jej realizowanie powierzono wskazanym w rozdziale 8 tego aktu organom administracji publicznej, które uprawnione są do prowadzenia postępowania i załatwienia sprawy w sposób określony w kodeksie postępowania administracyjnego. Podejmowane w tym zakresie działania procesowe organów administracji publicznej podporządkowane są zasadzie praworządności zawartej w art. 6 kpa i art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Wymaga ona bezwzględnej zgodności z prawem każdej czynności procesowej, w tym czynności orzeczniczej, podejmowanej przez organ administracyjny, działający zgodnie z kompetencją przyznaną mu przepisami ustrojowymi, materialnymi i formalnymi. W doktrynalnym ujęciu podstępowanie administracyjne traktowane jest jako zorganizowany proces stosowania prawa, w którym pierwszorzędne znaczenie ma ustalenie normy prawa odpowiedniej dla rozstrzygnięcia sprawy. Wszelka ingerencja w sferę prawną podmiotu przez organ działający w warunkach wcześniej wskazanych może odbywać się wyłącznie na podstawie konkretnych przepisów prawa materialnego odpowiedniej rangi, do których stosowania uprawniony jest organ prowadzący postępowanie i posiadający kompetencję orzeczniczą (decyzyjną).

W literaturze przedmiotu na etapach zorganizowanego procesu stosowania prawa wyróżnia się m.in. ustalenie, jak norma obowiązuje w zakresie niezbędnym dla potrzeb rozstrzygnięcia i ustalenie konsekwencji prawnych faktu uznanego za udowodniony na podstawie stosowanej normy (np. J. Wróblewski: Sądowe stosowanie prawa, Warszawa 1972; B. Adamiak, J. Borkowski. KPA komentarz, Warszawa 2006).

W ocenie Sądu czynności organów orzekających w sprawie w postępowaniu instancyjnym dyktowane zasadą praworządności zostały podjęte w sposób naruszający prawo.

Zważyć przede wszystkim należy, że z przepisu art. 54 ustawy – Prawo budowlane, wcześniej przywoływanego wynika, że do użytkowania obiektu budowlanego, na którego wzniesienie, jest wymagane pozwolenie na budowę można przystąpić po zawiadomieniu właściwego organu o zakończeniu budowy, jeżeli organ ten w terminie 21 dni od dnia doręczenia zawiadomienia, nie wniesie sprzeciwu w drodze decyzji.

Wobec takiego uregulowania wojewódzki organ nadzoru budowlanego prawidłowo wyłączył z zakresu podejmowanych w sprawie czynności budynek gospodarczy zrealizowany na działce nr [...] w R. [...] w ramach przedmiotowej inwestycji, ograniczając je do budynku garażu.

Wprowadzając instytucję zawiadomienia o zakończeniu budowy (podobnie, jak instytucję zgłoszenia) ustawodawca kierował się potrzebą uproszczenia instytucji prawnych przyjętych w procesie inwestycyjnym, a także procedur w tym związanych. W praktyce administracyjnej przyjęty został pogląd, zgodnie z którym – wobec braku wskazania w przepisie art. 54 ustawy – Prawo budowlane przesłanek do wniesienia sprzeciwu – nie można przyjąć, takiej wykładni tego przepisu, które prowadziłoby do stwierdzenia, że daje on organowi nadzoru budowlanego pełną swobodę, co do przyczyn wniesienia sprzeciwu. Taką wykładnię uznano nie tylko za niezgodną z istotą uregulowań powoływanej ustawy, rozumianych, jako system norm określających proces inwestycyjny, a szczególnie z art. 4 ustawy – Prawo budowlane, statuującym zasadę wolności budowlanej, ale przede wszystkim z konstytucyjną zasadą praworządności i ochrony własności. Podkreślono, że racjonalne stosowanie tego prawa wymaga przyznania prymatu wykładni funkcjonalnej i systemowej, przy wykorzystaniu których, przesłanek do wniesienia sprzeciwu należy poszukiwać w innych uregulowaniach zawartych w ustawie – Prawo budowlane, skoro nie wymienia ich art. 54 tego aktu. Zaakceptowano ewentualne wniesienie sprzeciwu w przypadku stwierdzenia przez właściwy organ nadzoru budowlanego istotnego odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego lub warunków pozwolenia na budowę. (np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 lutego 2008 r., sygn. akt II OSK 2043/06, Lex nr 469917).

Taką koncepcję przyjęły w rozpoznawanej sprawie organy orzekające, wnosząc sprzeciw do dokonanego przez J.M. zawiadomienia o zakończeniu robót budowlanych polegających na budowie budynku mieszkalnego, gospodarczego i garażu na działce nr [...] w R. [...], gmina W.

Należy zatem zwrócić uwagę, że w myśl przepisu art. 36 a ust. 5 ustawy – Prawo budowlane, wcześniej powoływanej:

"5. Nieistotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę nie w/maga uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę i jest dopuszczalne, o ile nie dotyczy:

1) zakresu objętego projektem zagospodarowania działki lub terenu,

2) charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego: kubatury, powierzchni zabudowy, wysokości, długości, szerokości i liczby kondygnacji,

3) (uchylony),

4) (uchylony),

5) zapewnienia warunków niezbędnych do korzystania z tego obiektu przez osoby niepełnosprawne,

6) zmiany zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części,

7) ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu

oraz nie wymaga uzyskania opinii, uzgodnień, pozwoleń i innych dokumentów, wymaganych przepisami szczególnymi."

Przepis ten – jak wskazuje się w doktrynie i judykaturze nie definiuje przypadków istotnego odstąpienia w sposób wyczerpujący, pozostawiając rozstrzygnięcie właściwemu organowi w warunkach uznania administracyjnego (np. Prawo budowlane, Komentarz pod red. Z. Niewiadomskiego, Warszawa 2007; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 2 marca 2011 r., sygn. akt II SA/Go 915/10, Lex nr 993142).

W toku podjętych w sprawie czynności wyjaśniających organy nadzoru budowlanego ustaliły, że inwestorzy realizując budowę dokonali zmiany konstrukcji dachu przedłużając połać dachową o około 2,8 m w stronę działki sąsiedniej oznaczonej numerem [...], tworząc podcień opartą na słupach metalowych o wymiarze 50cmx50cm i zmniejszając pierwotną odległość przedmiotowego garażu od granicy działki o około 2,8 m. W ocenie organu odwoławczego zmiana konstrukcji dachu poprzez powiększenie połaci dachowej o około 2,8 m i oparcie jej na słupach metalowych, bezpośrednio przyległych do granicy z działką sąsiednią zmienia projekt zagospodarowania działki, przez co stanowi istotne odstępstwo od zatwierdzone projektu budowlanego. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ orzekający stwierdza również, że zmiana kształtu dachu budynku garażu, a tym samym przesunięcie usytuowania garażu niewątpliwie wpływa na zakres zagospodarowania działki, zatem należy je kwalifikować jako istotne odstąpienie od warunków pozwolenia na budowę. Odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę dotyczące zakresu objętego projektem zagospodarowania działki lub terenu, zostało uwzględnione przez ustawodawcę w przywołanym wcześniej przepisie art. 36 a ust. 5 pkt 1 ustawy – Prawo budowlane.

Rozpoznając sprawę Sąd zwrócił uwagę, że organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji opisane wcześniej odstąpienie inwestorów od zatwierdzonego projektu budowlanego kwalifikuje jako zmianę projektu zagospodarowania działki lub jako zmianę, która wpływa na zakres zagospodarowania działki, chociaż nie są to pojęcia tożsame. W ocenie Sądu zmiana projektu zagospodarowania działki oznacza każdą zmianę dotyczącą któregokolwiek elementu zagospodarowania działki np. jego parametrów wielkościowych, usytuowania, natomiast zmiana dotycząca zakresu objętego projektem zagospodarowania działki lub terenu oznacza – przy uwzględnieniu wyjaśniania pojęcia "zakres" zawartego w Słowniku Języka Polskiego – zmianę w granicach przyjętych dla danego działania czy zjawiska. W warunkach procesu inwestycyjnego tak kwalifikowaną zmianę stanowiłoby – zdaniem Sądu – zrealizowanie nie przewidzianego w projekcie elementu zagospodarowania działki lub terenu. Takiego działania nie można inwestorom zarzucić. Budynek garażu był bowiem objęty decyzją Starosty W. z dnia [...] r. Nr [...] udzielającą J. i M. M. pozwolenia na budowę przedmiotowych obiektów i uwzględniony w zatwierdzonym jednocześnie projekcie budowlanym.

Sąd nie podziela stanowiska organów właściwych w sprawie, uznających, że dokonana przez inwestorów zmiana konstrukcji dachu poprzez przedłużenie jego połaci, wspartej na słupach metalowych o około 2,8m, spowodowała zmianę zakresu objętego projektem zagospodarowania działki, typizowanej przez ustawodawcę jako istotne odstępstwo od zatwierdzonego projektu budowlanego, uprawniające właściwy organ nadzoru budowlanego do wniesienia sprzeciwu w trybie art. 64 ustawy – Prawo budowlane.

Zdaniem Sądu stwierdzona w tej sprawie zmiana konstrukcji dachu budynku garażowego nie spowodowała również zmiany odległości tego obiektu od granicy z sąsiednią działką budowlaną uprawniającej – przy uwzględnieniu sposobu postrzegania tej kwestii przez pracodawcę i obowiązującej w odniesieniu do niej regulacji ustawowej i wykonawczej – organ nadzoru budowlanego do ingerencji w formie władczej.

Zważyć bowiem należy, że wynikające z powołanego wcześniej rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, ograniczenia w sytuowaniu obiektu budowlanego w formie budynku względem granicy z sąsiednią działką budowlaną odnoszą się do ściany budynku sytuowanego i z tego elementu czynią wyznacznik odległości i kryterium oceny zachowania przepisanych norm.

Niezależnie od powyższego Sąd dodatkowo uznał za celowe wyjaśnić, że w orzecznictwie administracyjnym wielokrotnie wskazywano, że kwalifikacja stopnia odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub warunków pozwolenia na budowę musi wynikać z wszechstronnego i dogłębnego rozważenia wszystkich okoliczności faktycznych sprawy. Podkreślono przy tym, że to czy w danym przypadku odstąpienie od projektu zostanie uznane za "istotne odstąpienie", zależy od okoliczności sprawy. O tym, czy dane odstępstwo ma charakter istotny, winien decydować całokształt okoliczności konkretnego przypadku. Brak jest uzasadnienia dla twierdzenia, że identyczna modyfikacja parametrów wskazanych w art. 36a ust. 5 p.b. może być uznana za istotną niezależnie od układu konkretnych okoliczności faktycznych zaistniałych w rozpoznanej przez organ sprawie. Orzekając w przedmiocie istnienia istotnych odstępstw, organ nie może poprzestać na ustaleniu jednej z okoliczności wskazanych przez ustawodawcę w art. 36a ust. 5 p.b. Obowiązkiem organu jest przeprowadzenie dodatkowych rozważań celem ustalenia, czy stwierdzone odstępstwo ma w realiach rozpoznawanego przypadku charakter istotny. Cecha ta winna znajdować uzasadnienie w dodatkowych jeszcze okolicznościach, rzutujących na charakter stwierdzonej zmiany. (np. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego: w Krakowie z dnia 28 czerwca 2011 r., sygn. akt II SA/Kr 535/11, Lex nr 993335; w Warszawie z dnia 28 marca 2013 r. sygn. akt VII SA/Wa 2072/12, Lex nr 1317399).

Mając na względzie okoliczności wcześniej przedstawione Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że organy orzekające w postępowaniu instancyjnym nieprawidłowo zastosowały w sprawie przepisy prawa materialnego, naruszając w ten sposób zasadę praworządności i stosownie do przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c powoływanej wcześniej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.

Klauzula zawarta w pkt. II wyroku wynika z obowiązku zastosowania przez Sąd przy orzekaniu o uwzględnieniu skargi przepisu art. 152 wskazanej powyżej ustawy.

Sąd nie orzekał o zwrocie kosztów postępowania wobec niezgłoszenia przez skarżących przed zamknięciem rozprawy wniosku w tym przedmiocie.

H.B.8.04.2014 r.