VII SA/Wa 2739/13

Uzasadnienie

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: GINB) postanowieniem z dnia [...] października 2013 r., znak: [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity - Dz. U. z 2013 r. poz. 267– dalej jako kpa), po rozpatrzeniu zażalenia S. K. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2013 r., znak: [...], w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania, utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] września 2013 r., znak: [...], odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] marca 2013 r., znak: [...], którym odmówiono uznania za stronę S. K. w postępowaniu administracyjnym dotyczącym zagospodarowania działki nr [...] w obrębie ewidencyjnym nr [...] miasta D..

S.K. pismem z dnia [...] września 2013 r. wniósł zażalenie na ww. postanowienie [...] WINB z dnia [...] wrezsnia 2013 r. do GINB.

Po rozptarzeniu zażalenia GINB stwierdził, że postanowienie PINB w S. z dnia [...] marca 2013 r., znak: [...], którym odmówiono uznania za stronę S. K. w postępowaniu administracyjnym dotyczącym zagospodarowania działki nr [...] w obrębie ewidencyjnym nr [...] miasta D. zostało wydane na podstawie art. 123 kpa. Powołał treść art. 126 kpa uznając, że organ wyższego stopnia nie może wszcząć postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia PINB w S. z dnia [...] marca 2013 r., skoro nie jest ono zaskarżalne w administracyjnym toku instancji (nie przysługuje na nie zażalenie). Jednocześnie wskazał, że z treści art. 141 § 1 kpa wynika, że na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi.

Na marginesie GINB dodał, że włączenie przez organ administracji oznaczonej osoby do postępowania, bądź niedopuszczenie jej do udziału w sprawie ma oczywisty wpływ na możliwość realizacji uprawnień przysługujących stronie postępowania, co jednak nie oznacza, że działania organu administracji podejmowane w tym zakresie podlegają odrębnemu zaskarżeniu. GINB wskazał, że realizacją gwarancji procesowych strony postępowania administracyjnego jest możliwość wniesienia odwołania od decyzji przez osobę niedopuszczoną, czy pominiętą przez organ administracji. Ponadto strona może złożyć skargę do sądu administracyjnego, bądź skorzystać z trybu nadzwyczajnego i złożyć wniosek o wznowienie postępowania administracyjnego na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 kpa.

Powyższe postanowienie GINB z dnia [...] października 2013 r., znak: [...] zostało zaskarżone do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez S. K., reprezentowanego przez radcę prawnego A.T., który zarzucił zaskarżonemu postanowieniu naruszenie przepisu art. 156 § 1 pkt 2 kpa w związku z art. 126 kpa poprzez uznanie, iż w sprawie niniejszej nie istnieje możliwość stwierdzenia nieważności postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] marca 2013r., znak: [...] o odmowie uznania za stronę, z uwagi na jego niezaskarżalność w sytuacji, gdy przedmiotowe postanowienie wydane zostało bez podstawy prawnej i w sposób swobodny określone przez organ jako postanowienie niezaskarżalne.

W obszernym uzasadnieniu pełnomocnik skarżącego przytoczyła szczegółowo stan faktyczny sprawy, z którego wynika, że S. K. wystąpił do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. o wszczęcie postępowania dotyczącego zagospodarowania działki nr [...] w obrębie ewidencyjnym nr [...] miasta D.. PINB postanowieniem z dnia [...] października 2011r. odmówił wszczęcia postępowania. Na postanowienie to wniesiono zażalenie do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S., który postanowieniem z dnia [...] grudnia 2011r., znak: [...] utrzymał je w mocy. Z kolei to postanowienie zostało zaskarżone przez S. K. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, który wyrokiem z dnia 26 kwietnia 2012r. sygn. akt: II SA/Sz 192/12 uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji. Następnie pismami z dnia [...] sierpnia 2012r. PINB w S. zawiadomił o przekazaniu na podstawie art. 65 § 1 kpa Burmistrzowi Miasta D. sprawy dotyczącej prowadzenia działalności niezgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego działki nr [...], a także o przekazaniu Państwowemu Powiatowemu Inspektorowi Sanitarnemu w S. sprawy związanej z uciążliwościami spowodowanymi przez zbyt głośne użytkowanie obiektów usytuowanych na terenie działki nr [...]. Wnioskiem z dnia [...] września 2012r. S. K. wystąpił do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. o wszczęcie postępowania mającego na celu przywrócenie zagospodarowania działki nr [...] w obrębie ewidencyjnym nr [...] miasta D. do stanu zgodnego z przepisami prawa budowlanego. W konsekwencji powyższego wniosku z dnia [...] września 2012r. PINB w S. postanowieniem z dnia [...] września 2012r. odmówił wszczęcia postępowania, wskazując, że sprawa została przekazana do właściwych organów. Następnie postanowieniem z dnia [...] listopada 2012 r. [...] WINB uchylił w całości ww. postanowienie z dnia [...] września 2012r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, uznając, że zaskarżone rozstrzygnięcie wydane zostało z pominięciem wytycznych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, zawartych w wyroku z dnia 26 kwietnia 2012r. sygn. akt: II SA/Sz 192/12 albowiem wniosek nie został merytorycznie rozpoznany, gdyż nie przeprowadzono analizy, czy obiekt w postaci traku do cięcia drzewa stanowi obiekt budowlany. Po przedstawieniu swojego stanowiska przez S. K. postanowieniem z dnia [...] marca 2013r. znak: [...] PINB w S. odmówił uznania S. K. za stronę postępowania. w tej sytuacji S. K. złożył wniosek o stwierdzenie nieważności ww. postanowienia z dnia [...] marca 2013r., a ponadto złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, która została odrzucona postanowieniem z dnia 19 lipca 2013r., sygn. akt: II SA/Sz 578/13. Przyczyną odrzucenia skargi było uznanie przez Sąd, iż postanowienie z dnia [...] marca 2013r. nie mieści się w katalogu aktów lub czynności objętych zakresem właściwości sądów administracyjnych, zawartym w art. 3 § 2 ppsa.

Pełnomocnik skarżącego podniosła, że w treści uzasadnienia postanowienia z dnia 19 lipca 2013r., sygn. akt: II SA/Sz 578/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie dokonał wyjaśnienia zagadnienia w postępowaniu administracyjnym podmiotu, który uznaje się za stronę postępowania. Zdaniem pełnomocnika skarżącego Sąd podzielił stanowisko wnioskodawcy dotyczące braku podstaw prawnych do wydania przez PINB postanowienia z dnia [...] marca 2013r. o odmowie uznania go za stronę, a jedynie z przyczyn formalnych skargę odrzucił. Wskazała, że przepisy postępowania administracyjnego nie dają podstawy do wydania odrębnego aktu administracyjnego orzekającego o tym, czy konkretna osoba jest czy nie jest stroną, natomiast ustalenie czy żądanie pochodzi od strony powinno nastąpić w decyzji rozstrzygającej sprawę co do jej istoty. W związku z powyższym stwierdziła, że postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] marca 2013r., znak: [...] o odmowie uznania za stronę dotknięte jest wadą prawną polegającą na braku podstawy prawnej. Tym samym w pełni zasadnym był wniosek S. K., sformułowany na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 126 Kodeksu postępowania administracyjnego, o stwierdzenie jego nieważności.

W odpowiedzi na skargę GINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Podkreślenia przy tym wymaga, iż zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. –Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t. j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm. (dalej: ppsa) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Biorąc pod uwagę powyższe kryteria Sąd uznał, że skarga podlega oddaleniu, gdyż zaskarżone postanowienie jest zgodne z prawem.

Zgodnie z art. 61a § 1 kpa, który legł u podstaw postanowienia gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 kpa, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania nieważnościowego w oparciu o art. 61a § 1 kpa jest zatem możliwe przy zaistnieniu przeszkód o charakterze podmiotowym lub przedmiotowym. Z treści cytowanego przepisu wynika obowiązek organu w zakresie przeprowadzenia wstępnej analizy wniosku pod względem ewentualnego wystąpienia okoliczności uniemożliwiających merytoryczne rozpatrzenie podania. Samo złożenie żądania wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie powoduje automatycznie skutku jego wszczęcia. Na wstępnym etapie rozpoznania sprawy organ administracji przeprowadza badanie pod kątem istnienia przesłanek formalnoprawnych, warunkujących jego dopuszczalność. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że orzeczenie o odmowie wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności można wydać z przyczyn podmiotowych i przedmiotowych tj. gdy żądanie stwierdzenia nieważności dotyczy decyzji, która jeszcze nie została wydana, która została w określonym trybie wyeliminowana z obrotu prawnego, jak również, gdy podmiot żądający wszczęcia nie ma legitymacji strony. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności rozpoczęte na żądanie strony składa się z dwóch etapów. Pierwszy dotyczy kwestii wszczęcia tego postępowania, drugi zaś – postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 sierpnia 2010 r. sygn. akt I OSK 1366/09). W pierwszej fazie badane są jedynie kwestie formalne, jak m.in. legitymacja danego podmiotu do wystąpienia z żądaniem wszczęcia postępowania, czy wskazanie przez ten podmiot przesłanki określonej w art. 156 § 1 kpa.

W niniejszej sprawie organy obu instancji zasadnie wskazały, że należało odmówić wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia na podstawie art. 61a § 1 kpa z innych przyczyn, bowiem postępowanie nadzwyczajne może być wszczęte jedynie w stosunku do rozstrzygnięć, które podlegają zaskarżeniu, zaś na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] marca 2013 r., znak: [...] odmawiającego uznania S. K. za stronę w postępowaniu administracyjnym dotyczącym zagospodarowania działki nr [...] w obrębie ewidencyjnym nr [...] miasta D., nie przysługiwało zażalenie. Przesądza o tym przepis art. 126 kpa., który przewiduje odpowiednie zastosowanie art. 156 kpa jedynie do postanowień, od których przysługuje zażalenie, ewentualnie do postanowień określonych w art. 134 kpa. W każdym razie nie jest więc dopuszczalne wszczęcie postępowania nadzwyczajnego z art. 156 kpa wobec postanowień nieobjętych tym odesłaniem (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 maja 1998 r. sygn. I SA 1524/97). Niezaskarżalność postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] marca 2013 r., znak: [...] potwierdził również Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, który prawomocnym postanowieniem z dnia 19 lipca 2013r., sygn. akt: II SA/Sz 578/13 odrzucił skargę na to postanowienie. W tej sytuacji brak było podstaw do prowadzenia postępowania nieważnościowego a obowiązkiem organu było wydanie postanowienia w oparciu o art. 61a § 1 kpa.

Z powyższego powodu nie zasługuje na uwzględnienie zarzut skargi dotyczący naruszenia przepisu art. 156 § 1 pkt 2 kpa w związku z art. 126 kpa poprzez uznanie, iż w sprawie niniejszej nie istnieje możliwość stwierdzenia nieważności postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] marca 2013r., znak: [...]. Nie można się także zgodzić z twierdzeniem zawartym w zarzucie, iż niezaskarżalność postanowienia została w sposób swobodny określona przez organ, gdyż z treści art. 141 § 1 kpa wynika, że na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi. Skoro organ wydał postanowienie wpadkowe o charakterze informacyjnym, oparte na art 123 kpa to w sposób oczywisty jest to postanowienie, na które nie przysługuje zażalenie, co zresztą potwierdził w swoim postanowieniu z dnia 19 lipca 2013r., sygn. akt: II SA/Sz 578/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie.

Odnosząc się do argumentów zawartych w skardze a dotyczących konieczności uznania S. K. za stronę postępowania oraz rozstrzygnięcia kwestii legitymacji procesowej w decyzji organu, należy wskazać, że pozostają one bez wpływu na legalność zaskarżonego postanowienia. Należy bowiem podkreślić, że zgodnie z przepisem art. 142 kpa postanowienie, na które nie przysługuje zażalenie, strona może zaskarżyć tylko w odwołaniu od decyzji. Postanowienie takie jest bowiem jedynie elementem postępowania dowodowo-informacyjnego, którego zgodność z prawem jest następnie poddana kontroli podczas orzekania przez organ drugiej instancji w trybie wniesionego odwołania. Zgodzić się należy z twierdzeniem GINB, iż strona niedopuszczona do postępowania może wnieść odwołanie od decyzji lub złożyć skargę do sądu administracyjnego, a także skorzystać z trybu nadzwyczajnego i złożyć wniosek o wznowienie postępowania administracyjnego na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 kpa. Należy również podkreślić, że osoba domagajaca się uznania za stronę i wszczęcia postępowania administracyjnego może wnosić o wszczęcie takiego postepowania do organu i ewentualnie składać zażalenie na postanowienie wydane na podstawie art 61a § 1 kpa. Wniosek taki można składać wielokrotnie. Ponadto stronie przysługuje skarga na bezczynność organu lub przewlekłość postępowania prowadzonego przez ten organ. Innymi słowy istnieje cały katalog środków ochrony prawnej osoby domagającej się uznania za stronę, natomiast wniosek o wszczęcie postępowania nieważnosciowego w stosunku do wpadkowego postanowienia wydanego na podstawie art 123 kpa i które nie jest zaskarżalne, nie będzie skuteczny wobec oczywistej treści powołanych wyżej przepisów.

W związku z powyższym w ocenie Sądu skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem nie stwierdzono naruszenia przepisu art. 61 a § 1 kpa. Sąd nie dopatrzył się także naruszenia prawa, które byłby zobowiązany wziąć pod uwagę z urzędu.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na mocy art. 151 w zw. z art. 132 ppsa, orzekł jak w sentencji wyroku.