III SA/Wr 890/13

Uzasadnienie

M. P. (zwana w dalszej części "skarżącą") w dniu [...] maja 2013 r. złożyła wniosek o wydanie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych do 4,5% zawartości alkoholu oraz na piwo, przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży w sklepie usytuowanym przy ul. [...] we W.

Postanowieniem z dnia [...] lipca 2013 r. ([...]) Komisja Rozwiązywania Problemów Alkoholowych we W. – działając na podstawie art. 18 ust. 3a ustawy

z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (jednolity tekst: Dz. U. z 2012 r., poz. 1356 ze zm.), powoływanej dalej jako "ustawa przeciwalkoholowa" – zaopiniowała negatywnie wniosek strony o wydanie zezwolenia na sprzedaż we wspomnianym punkcie napojów alkoholowych do 4,5% zawartości alkoholu oraz na piwo.

Z uzasadnienia postanowienia Komisji wynika, iż uznała ona – na podstawie wizji lokalnej przeprowadzonej w dniu [...] czerwca 2013 r. – że punkt sprzedaży wnioskodawczyni usytuowany jest w stosunkowo niewielkiej, bo wynoszącej zaledwie ok. 35 m odległości, od wyodrębnionego i zagospodarowanego placu zabaw dla dzieci. Uwzględniono przy tym definicję "najbliższej okolicy" zawartą w art. 21 pkt 1 ustawy przeciwalkoholowej, stwierdzając, iż takie usytuowanie obu obiektów narusza zakaz wynikający z § 1 ust. 1 pkt 2 uchwały Rady Miejskiej Wrocławia z dnia 7 lipca 2011 r. (Nr XIII/241/11) w sprawie zasad usytuowania na terenie miasta Wrocławia miejsc sprzedaży

i podawania napojów alkoholowych oraz wprowadzania zakazu sprzedaży, podawania oraz spożywania napojów alkoholowych w miejscach, obiektach lub na określonych obszarach miasta (Dz. Urz. Woj. Doln. Nr 156, poz. 2835 ).

Komisja przywołała następujące okoliczności faktyczne tyczące wzajemnego usytuowania sklepu strony oraz wyodrębnionego i zagospodarowanego placu zabaw dla dzieci. Ustalono mianowicie, że od drzwi wejściowych do sklepu prowadzi chodnik betonowy o długości około 5 m, który zakończony jest końcowym odcinkiem drogi dojazdowej do bloku, ślepym, który wykorzystywany jest jako zatoka postojowa. Z kolei po lewej stronie tego chodnika znajduje się skwer wysiany trawą na którym ustawiono 3 elementy infrastruktury ogrodowej wykonane z listewek tworzące jednolity element

o szerokości łącznej około 1,5 m każdy i wysokości około 2 m. Jak przy tym stwierdzono

w czasie wizji lokalnej przeprowadzonej z udziałem skarżącej, element ten tylko częściowo stanowi barierę utrudniającą kontakt wzrokowy z placem zabaw. Ponadto niewystarczające właściwości akustyczne paneli drewnianych umożliwiają - jak stwierdziła Komisja - kontakt słuchowy pomiędzy punktem sprzedaży a wyodrębnionym krawężnikiem placem zabaw, na którym znajdują się takie urządzenia, jak huśtawki i drabinki. Stwierdzono ponadto, że ustawiona na skwerze ścianka nie spełnia wymogów przeszkody trwałej, o charakterze faktycznym uniemożliwiającym kontakt wzrokowy i słuchowy z placem zabaw. Ustalenia te wsparto materiałem fotograficznym.

Zaskarżonym postanowieniem – wydanym po rozpatrzeniu zażalenia wnioskodawczyni – Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. (w dalszych wywodach – "SKO" albo "Kolegium") utrzymało w mocy opisane postanowienie wrocławskiej Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych.

Po przedstawieniu dotychczasowego przebiegu postępowania w sprawie oraz zarzutów sformułowanych w zażaleniu (s. 1-3 uzasadnienia), SKO zaakcentowało rolę Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych, której pozytywna opinia – wydawana

w formie postanowienia, o którym mowa w art. 106 k.p.a. – stanowi jeden z normatywnych wymogów udzielenia zezwolenia alkoholowego.

Kolegium odwołało się następnie do § 1 ust. 1 pkt 2 wcześniej już przywołanej uchwały Rady Miejskiej Wrocławia Nr XIII/241/11 z 2011 r., przepisu statuującego (wśród innych) między innymi zakaz sytuowania miejsc stałej sprzedaży i podawania napojów alkoholowych w najbliższej okolicy wyodrębnionych i zagospodarowanych placów zabaw dla dzieci. Organ wyższego stopnia skonstatował przy tym, że skoro uchwała nie określa pojęcia "najbliższa okolica", przeto należało posłużyć się definicją z art. 21 pkt 1 ustawy przeciwalkoholowej.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze dokonało następnie oceny konkretnych okoliczności rozpatrywanej sprawy, w kontekście wspomnianej definicji ustawowej. W tym zakresie, odwołując się do materiału fotograficznego, organ podkreślił zwłaszcza, iż sklep wnioskodawczyni usytuowany jest w stosunkowo niewielkiej, bo wynoszącej zaledwie ok. 35 m odległości, od wyodrębnionego i zagospodarowanego placu zabaw dla dzieci, a oba obiekty nie oddziela żadna trwała przeszkoda o charakterze faktycznym, która ze względu na swój charakter uniemożliwia dostęp do tego placu zabaw. Z dokonanych ustaleń wynika wprost, że między sklepem a placem zabaw istnieje kontakt wzrokowy i słuchowy, który to kontakt stanowi negatywną przesłankę przy opiniowaniu wniosku skarżącej. Kolegium nie uznało przy tym za zasadne stwierdzenia strony, że za taką przeszkodę trzeba uznać krawężniki, jezdnię wykorzystywaną jako zatoka postojowa, wzniesione przed sklepem wnioskodawczyni szczelne ogrodzenie wsparte na zabetonowanych trwale kotwach oraz trawniki, ponieważ urządzenia te nie chronią w pełni od kontaktu wzrokowego, a zwłaszcza głosowego między obu obiektami.

W odniesieniu do drewnianego ekranu ochronnego organ zażaleniowy podkreślił, że – z uwagi na jego konstrukcję – tylko częściowo ogranicza on dostęp do placu zabaw oraz kontakt wzrokowy i słuchowy. W istocie jest to bowiem przeszkoda, która tak naprawdę, ma jedynie stworzyć wrażenie, że trwała przeszkoda istnieje.

Kolegium przyjęło, że za wydaniem przez Komisję pozytywnej opinii nie mogła także przemawiać okoliczność istnienia w okolicy sklepu skarżącej innych placówek prowadzących sprzedaż napojów alkoholowych jak również fakt, że osoby wcześniej prowadzące sklep posiadały już tego rodzaju zezwolenia. Organ stwierdził (w związku

z takim zarzutem zażalenia), iż okoliczności, które zadecydowały o przyznaniu zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych w innych postępowaniach i innym podmiotom nie mogą być brane pod uwagę w tej konkretnej sprawie. Powołując się na uzasadnienie wyroku WSA w Lublinie z dnia 19 maja 2011 r. (III SA/Lu 506/10) SKO wywodziło, że podstawę wydania zezwolenia alkoholowego stanowić mogą wyłącznie przepisy prawa,

a nie okoliczności faktyczne istniejące w momencie udzielania tego rodzaju zezwoleń we wcześniejszym okresie.

Ponadto, zastosowania w rozpatrywanej sprawie nie mogło mieć powoływanie się przez stronę na normę PN-EN 1176-1-2000, która w swej istocie dotyczy wyłącznie wyposażenia placu zabaw i warunków bezpieczeństwa.

Kolegium zgodziło się jedynie z podniesionym w zażaleniu argumentem o pewnej uznaniowości Komisji przy wydawaniu opinii w tego rodzaju sprawach. W tym zakresie jednak organ wskazał, że już z samej istoty opinii wynika jej pewna uznaniowość, co skutkuje koniecznością należytego uzasadniania opinii, które powinno być wyczerpujące, by nie nosiło cech dowolności. Z tego względu powinno się wskazywać wszystkie okoliczności faktyczne i prawne oraz powody, jakie przemawiały za takim, a nie innym rozstrzygnięciem. W ocenie Kolegium zgromadzone dowody i uzasadnienie podjętego rozstrzygnięcia spełnia te warunki, co oznacza brak podstaw prawnych do jego kwestionowania.

Organ wyższego stopnia stwierdził w konkluzji, iż Komisja prawidłowo przeprowadziła postępowanie i nie naruszyła przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, umożliwiając m.in. udział stronie w wizji, której wyniki stanowiły podstawę do wyrażenia negatywnej opinii, i która nie wniosła żadnych uwag do dokonanych w jej toku ustaleń, co oznacza brak podstaw do uchylenia bądź zmiany zaskarżonego postanowienia.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, skarżąca zarzuciła Kolegium:

• błąd w ustaleniach stanu faktycznego, poprzez przyjęcie, że krawężnik przebiegający pomiędzy sklepem a trawnikiem drogi publicznej «wyodrębnia» plac zabaw w rozumieniu naruszenia § 1 pkt. 1 ppkt. 2 Uchwały nr Xlll/241/11 Rady Miejskiej Wrocławia z dnia 7 lipca 2011 r. (...) ;

• naruszenie § 1 pkt. 1 ppkt 2 Uchwały nrXIII/241/11 Rady Miejskiej Wrocławia z dnia 7 lipca 2011 r. (...) poprzez niedopuszczalną rozszerzającą interpretację pojęcia «najbliższej okolicy punktu sprzedaży napojów alkoholowych» i przyjęcie, że istnienie w promieniu 35 m od sklepu także niewyodrębnionych placów zabaw dla dzieci wyklucza wydanie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych;

• z naruszeniem art. 21 ustawy przeciwalkoholowej – poprzez jego niedopuszczalną rozszerzającą interpretację i przyjęcie, że sformułowanie «która ze względu na swój charakter uniemożliwia dostęp oraz kontakt wzrokowy i głosowy» dotyczy wszystkich trwałych przeszkód o charakterze faktycznym, w tym krawędzi jezdni, a nie tylko wymienionej w tym przepisie «zabudowy»;

• naruszenie § 1 pkt I ppkt 2 Uchwały Rady Miejskiej Wrocławia poprzez przyjęcie, że postawienie na niezagospodarowanej przestrzeni między blokami huśtawek i drabinek spełnia wymogi «zagospodarowania» placu zabaw;

• naruszenie art. 80 k.p.a poprzez wydanie postanowienia bez rozważenia zebranego w sprawie materiału dowodowego oraz zgłoszonych przez stronę zastrzeżeń;

• naruszenie art. 7 k.p.a. i art. 8 k.p.a. poprzez oparcie ustaleń na dokumentacji zdjęciowej, zrobionej nie przed sklepem, ale około 10 m na lewo od bloku, w którym znajduje się sklep oraz opisanie w protokole nieprawdziwego stanu faktycznego, ustalonego bez pomiarów oraz w oderwaniu od przepisów unijnych, dotyczących bezpieczeństwa na placach zabaw, jakoby:

- w odległości 35 m od sklepu skarżącej znajdował się wyodrębniony

i zagospodarowany plac zabaw, podczas gdy w odległości tej znajduje się niewyodrębniony w żaden sposób, wbrew dyrektywom unijnym dot. placów zabaw oraz wbrew normie PN-EN 1176-1-2000, nieogrodzony teren, na którym stoją dwie stare huśtawki i jedne drabinki;

- brak było pomiędzy sklepem przy ul. [...] we W., a rzekomym placem zabaw «przeszkody trwałej takiej jak krawędź jezdni...»;

- pomiędzy placem zabaw, a sklepem istniał kontakt wzrokowy i słuchowy, mimo faktu, że miejsca ustawienia huśtawek dzieli od sklepu 35 m oraz trawnik, krawężniki, jezdnia wykorzystywana jako zatoka postojowa, wzniesione przed sklepem szczelne ogrodzenie, wsparte na zabetonowanych trwale kotwach oraz trawniki przed blokiem, wykluczające całkowicie jakikolwiek kontakt słuchowy

i wzrokowy pomiędzy sklepem a huśtawkami czy drabinką.

Na kanwie tak sformułowanych zarzutów, strona skarżąca wnosiła o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz o dopuszczenie dowodu z załączonej do akt sprawy dokumentacji fotograficznej skarżącej oraz dopuszczenie dowodu z załączonych do akt sprawy zdjęć satelitarnych oraz z mapy Targeo, pokazującej wzajemne usytuowanie sklepu przy ul. przy ul. [...] we W. oraz "rzekomego placu zabaw i oddzielające je drogę publiczną oraz trawnik". Ponadto strona wniosła o dopuszczenie dowodu z zezwolenia nr [...] oraz akt administracyjnych sprawy, w której - jak twierdzi skarżąca - w tym samym stanie faktycznym i prawnym wydano zezwolenie na sprzedaż napojów alkoholowych w sklepie przy ul. [...] we W.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że z zaskarżonym postanowieniem Kolegium oraz zawartą w jego uzasadnieniu argumentacją nie sposób się zgodzić, "albowiem powieliło ono całkowicie błędne ustalenie KRPA, a nade wszystko, zostało oparte na błędnym bezpodstawnym ustaleniu faktycznym, jakoby rzekomy plac zabaw dla dzieci znajdujący się w sąsiedztwie sklepu skarżącej był wyodrębniony krawężnikiem. W ocenie strony "teren, na którym znajdują się huśtawki i drabinka (..) nie jest (...) w żaden sposób «wyodrębniony» w rozumieniu w/w Uchwały Rady Miejskiej Wrocławia. Trudno też powiedzieć, że jest on zagospodarowany, jak tego wymaga uchwała, albowiem stoją nim po prostu trzy, ustawione kilkadziesiąt lat temu wyeksploatowane urządzenia do zabawy Krawężnik, który zdaniem SKO wyodrębnia rzekomy «plac zabaw» jest w rzeczywistości zewnętrzną krawędzią jezdni, która oddziela sklep od trawnika, za którym ustawione są huśtawka i drabinki". Nadto, zdaniem Skarżącej, "teren, na którym stoją stare urządzenia do zabawy, nie znajduje się w «najbliższej okolicy» sklepu", z uwagi na istniejące przed sklepem ogrodzenie czy wzniesione wzdłuż sklepu krawędzie jezdni. Zarówno odległość, jak i ww. przeszkody o charakterze trwałym wykluczają jakikolwiek kontakt wzrokowy

i głosowy pomiędzy huśtawkami i drabinką a sklepem."

Dalej strona podniosła, że "w tym samym stanie faktycznym i prawnym KRPA i SKO nie miały wątpliwości, co do usytuowania jej sklepu, pozytywnie opiniując wniosek poprzedniego właściciela sklepu przy ul. [...] we W., któremu wydano zezwolenie na sprzedaż napojów alkoholowych do dnia [...] czerwca 2015 r. (...)".

Wszystko to, jak twierdzi Skarżąca dowodzi, że postępowanie prowadzone było nierzetelnie, przy z góry negatywnym nastawieniu organu, obliczonym na niezależne od okoliczności faktycznych i prawnych negatywne zaopiniowanie wniosku. Postawa taka jest nie do pogodzenia z zasadą praworządności i rzetelności postępowania administracyjnego oraz uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. Podstawą zaskarżonego postanowienia nie są ustalenia faktyczne oraz stan prawny, ale pozaprawne motywy działania członków organu administracyjnego.

W odpowiedzi strona przeciwna wniosła o oddalenie skargi, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie, wraz z argumentacją.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Według art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy).

Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie – jak w niniejszym wypadku – w sprawach skarg na postanowienia wydawane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 2 in principio ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – jednolity tekst: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., zwanej dalej – w skrócie – "p.p.s.a."), w tym również na postanowienia wydawane przez samorządowe kolegia odwoławcze.

Kryterium legalności przewidziane w art. 1 § 2 ustawy ustrojowej umożliwia sądowi administracyjnemu wyeliminowanie z obrotu prawnego skontrolowanego orzeczenia, ale tylko w razie stwierdzenia co najmniej jednego z naruszeń prawa wymienionych w art. 145 § 1 p.p.s.a. Z drugiej jednak strony, jeśli zakwestionowane rozstrzygnięcie podjęto zgodnie z przepisami, skarga podlega oddaleniu, stosownie do dyspozycji art. 151 tej samej ustawy.

Biorąc pod rozwagę przytoczone, podstawowe zasady oceny dokonywanej przez sądy administracyjne, należy stwierdzić, iż skarga nie zasługiwała na uwzględnienie,

z następujących powodów.

Nie ma wątpliwości co do tego, że istotę sporu w rozpoznawanym przypadku stanowi problem oceny wzajemnego usytuowania sklepu spożywczego, w którym skarżąca zamierza rozpocząć sprzedaż napojów alkoholowych, względem miejsca chronionego tj. wyodrębnionego i zagospodarowanego placu zabaw dla dzieci, położonego naprzeciwko tego sklepu. Ściślej rzecz ujmując chodzi o to, czy przyszły punkt sprzedaży alkoholu zlokalizowany jest w "najbliższej okolicy" wyodrębnionego i zagospodarowanego placu zabaw dla dzieci (czego zabrania przepis § 1 ust. 1 pkt 2 uchwały RM Wrocławia z dnia 7 lipca 2011 r., Nr XIII/241/11), w rozumieniu tego określenia sformułowanym w art. 21 pkt 1 ustawy przeciwalkoholowej. Zgodnie z brzmieniem ostatnio wskazanego przepisu, przez najbliższą okolicę punktu sprzedaży napojów alkoholowych należy zaś rozumieć: "obszar mierzony od granicy obiektu, zamknięty trwałą przeszkodą o charakterze faktycznym, taką jak krawędź jezdni, zabudowa, która ze względu na swój charakter uniemożliwia dostęp oraz kontakt wzrokowy i głosowy, mur bez przejść oraz ciek wodny bez bliskich przepraw".

Podstawowe wnioski, jakie nasuwa wykładnia językowo-gramatyczna cytowanego zapisu ustawowego są następujące.

Po pierwsze, najbliższą okolicę punktu sprzedaży stanowi pewien obszar zamknięty trwałą przeszkodą faktyczną. Prawodawca używa co prawda sformułowania "mierzony", ale w dalszej części przepisu nie wskazuje (wzorem wcześniejszych unormowań) żadnych konkretnych odległości, które stanowiłyby granice obszaru nazywanego "najbliższą okolicą". W konsekwencji zastosowania obecnie takiej techniki konstruowania definiowania należy zatem przyjąć, że "najbliższą okolicę" stanowi obszar zawarty między potencjalnym punktem sprzedaży alkoholu, a najbliższą, trwałą przeszkodę typu faktycznego w stosunku do owego punktu sprzedaży. Trwała, faktyczna przeszkoda jest przy tym – w ramach tak sformułowanej definicji – podstawową okolicznością, której istnienie zamyka obszar, o którym mowa, stanowiąc w konsekwencji granicę "najbliższej okolicy".

Po drugie, posługując się zwrotem "taką jak", ustawodawca dokonał następnie przykładowego jedynie wyliczenia przeszkód faktycznych, którym należałoby przyznać charakter faktycznych przeszkód "trwałych". W analizowanym przepisie, zwrot "taką jak" pełni bowiem identyczną rolę, jaka jest powszechnie przypisywana w piśmiennictwie i w judykaturze określeniu "w szczególności".

Po trzecie, wśród owych przykładów trwałych przeszkód natury faktycznej wymienił legislator następujące:

1) krawędź jezdni;

2) zabudowa, która ze względu na swój charakter uniemożliwia dostęp oraz kontakt wzrokowy i głosowy;

3) mur bez przejść;

4) ciek wodny bez bliskich przepraw.

Konieczne było wyróżnienie (za prawodawcą) czterech przykładów trwałych przeszkód, i to wyłącznie w takiej właśnie postaci, jak to skład orzekający Sądu ujął w dopiero co zaprezentowanym wyliczeniu. Jedynie bowiem takie (a nie inne wyliczenie) ściśle respektuje reguły języka polskiego. W szczególności, sama tylko wykładnia językowo gramatyczna analizowanego przepisu nie upoważnia (nie stanowi wystarczającej podstawy) do formułowania stwierdzenia, iż dopiero brak dostępu do potencjalnego punktu sprzedaży alkoholu oraz brak kontaktu wzrokowego i głosowego nadają danej przeszkodzie charakter trwały. Taki kierunek interpretacji w ogóle nie uwzględnia bowiem reguł języka polskiego tyczących składni przepisu poddawanego wykładni. Gdyby dopiero istnienie owych dodatkowych uwarunkowań miało decydować o trwałości każdej z przeszkód przykładowo wymienionych w art. 21 pkt 1 ustawy przeciwalkoholowej, przepis ten miałby następujące brzmienie: najbliższa okolica – "obszar mierzony od granicy obiektu, zamknięty trwałą przeszkodą o charakterze faktycznym, taką jak krawędź jezdni, zabudowa, mur bez przejść oraz ciek wodny bez bliskich przepraw, które ze względu na swój charakter uniemożliwiają dostęp oraz kontakt wzrokowy i głosowy". Tymczasem normodawca połączył wspomniany wymóg wyłącznie z przeszkodą "zabudowy", o czym przesądza użycie słowa "która" (a więc w liczbie pojedynczej), a nie "które". Tylko zaś użycie w ramach objaśnianej definicji liczby mnogiej dawałoby podstawy do twierdzenia, że zwrot rozpoczynający się od słowa "które" odnosi się do wszystkich części wyliczenia poprzedzającego to właśnie słowo (także zatem do krawędzi jezdni, a w wypadku umieszczenia całego passusu zaczynającego się od słowa "które" na końcu zdania – do wszystkich przykładowo wskazanych tam przeszkód).

Wywody pomieszczone w poprzednim akapicie uzasadnienia wyroku skłaniają do konkluzji, iż w świetle samej tylko wykładni językowo-gramatycznej art. 21 pkt 1 ustawy przeciwalkoholowej wymóg uniemożliwiania dostępu oraz kontaktu wzrokowego

i głosowego może być odnoszony jedynie do przeszkody, w postaci "zabudowy".

Ze sposobu sformułowania art. 21 pkt 1 ustawy przeciwalkoholowej wynika, że dla zakreślenia granic obszaru "najbliższej okolicy" punktu sprzedaży napojów alkoholowych przesądzające znaczenie ma istnienie faktycznych przeszkód o trwałej naturze. W realiach tej konkretnej sprawy oznaczało to konieczność ustalenia, czy charakter takiego typu przeszkody można przypisać krawędzi jezdni oraz drewnianemu ekranowi usytuowanemu przed lokalem użytkowanym przez wnioskodawczynię (między punktem sprzedaży skarżącej a placem zabaw dla dzieci nie znajdują się wszak ani jakikolwiek mur bez przejść, ani też żaden ciek wodny). Zdaniem Sądu, prawidłowości oceny organów, dokonanej w tym zakresie nie można skutecznie podważyć, zwłaszcza w kontekście jednego z podstawowych celów uregulowań ustawy przeciwalkoholowej – ograniczanie dostępności alkoholu (art. 2 ust. 1 pkt 4).

Za trafne – w realiach tej konkretnej sprawy – uznać trzeba w szczególności stanowisko Kolegium, że biorąc pod uwagę konstrukcję drewnianego ekranu (3 elementy infrastruktury ogrodowej wykonane z listewek tworzące jednolity element o szerokości łącznej około 1,5 m każdy i wysokości około 2 m), stwierdzić należy, że jest on przeszkodą, która tak naprawdę, ma jedynie stworzyć wrażenie, że trwała przeszkoda istnieje. Co więcej, jego istnienie nie eliminuje kontaktu wzrokowego i słuchowego pomiędzy sklepem a placem zabaw dla dzieci, albowiem tylko częściowo ogranicza dostęp do placu zabaw

i kontakt wzrokowy. Z pewnością jednak nie chroni w pełni od kontaktu wzrokowego, a zwłaszcza - z uwagi na niewystarczające właściwości akustyczne drewnianych paneli – kontaktu głosowego, co jest wymagane bezwzględnie przepisami ustawy przeciwalkoholowej.

Ponadto, nie można zgodzić się z twierdzeniem skarżącej, że oprócz drewnianego ogrodzenia również wzniesione wzdłuż sklepu krawędzie jezdni wykluczają jakikolwiek kontakt wzrokowy i głosowy pomiędzy placem zabaw a sklepem.

Krawędź jezdni, z natury rzeczy, nie ogranicza kontaktu wzrokowego i słuchowego. Sama w sobie nie stanowi też ona "trwałej przeszkody". Mimo to została wymieniona w art. 21 pkt 1 ustawy przeciwalkoholowej jako przykład takiej przeszkody. W ocenie Sądu – uwzględniając przy formułowaniu tej oceny wzorzec tzw. rozsądnego ustawodawcy – oznacza to konieczność dokonywania weryfikacji, w każdym konkretnym przypadku, czy krawędź jezdni stanowi rzeczywiście przeszkodę w dostępie do punktu, w którym miałby być sprzedawany alkohol.

Podkreślić bowiem należy, że samo istnienie krawędzi jezdni, nie wystarczy, aby uznać ją za trwałą przeszkodę w rozumieniu art. 21 pkt 1 ustawy przeciwalkoholowej. Wypada raz jeszcze zaakcentować, że nadrzędną kategorią decydującą – w ramach tego przepisu – o granicy tzw. "najbliższej okolicy" jest istnienie trwałej przeszkody. O tym, czy taki charakter ma potencjalna "przeszkoda", wymieniona przykładowo w dalszej części analizowanego przepisu, trzeba przesądzać ad hoc, uwzględniając wszystkie okoliczności faktyczne każdego konkretnie rozważanego przypadku.

Za trwałą przeszkodę w takim rozumieniu, można uznać np. krawędź jezdni oznaczoną wyraźnie krawężnikiem, ulicy o dużym natężeniu ruchu, z wyraźnie przewidzianymi miejscami do przekroczenia jezdni (skrzyżowania, oznaczone przejścia dla pieszych, sygnalizatory świetlne), tym bardziej wtedy kiedy chodniki są wprost odgraniczone od jezdni barierkami (czy innymi fizycznymi urządzeniami) uniemożliwiającymi wprost przejście jezdni przez pieszego. Stwierdzić jednak należy, że żadna z takich okoliczności nie zachodzi w niniejszej sprawie.

Zważywszy – dodatkowo, oprócz do tej pory wskazanych okoliczności – małą odległość dzielącą oba obiekty (35 m) skład orzekający Sądu podziela w pełni stanowisko organów, iż w realiach niniejszej sprawy, sklepu skarżącej nie oddziela od placu zabaw żadna trwała przeszkoda o charakterze faktycznym, która ze względu na swój charakter uniemożliwia dostęp do tego placu, na co jednoznacznie wskazują zgromadzone

w sprawie dowody.

Z dokonanych przez organy ustaleń wynika wprost, że między punktem sprzedaży a placem zabaw istnieje kontakt wzrokowy i słuchowy. Ani drewniany ekran ochronny, ani krawędź jezdni nie mogą być uznane za trwałą przeszkodę w rozumieniu art. 21 pkt 1 ustawy przeciwalkoholowej. Elementy te częściowo tylko ograniczają - lecz nie "uniemożliwiają" - dostęp do sklepu skarżącej. Nie można zaś utożsamiać etymologicznego znaczenia obu dopiero co wyeksponowanych określeń – "utrudnienie" wszak, to jeszcze nie "przeszkoda".

Przeciwny pogląd, oparty w istocie wyłącznie na wyrwaniu z kontekstu samego tylko zwrotu "krawędź jezdni", bez uwzględnienia sposobu ujęcia całej wypowiedzi normatywnej zawartej w interpretowanym przepisie ustawowym, prowadziłoby do wykładni nie znajdującej wparcia w regułach językowo-gramatycznych, a ponadto sprzecznych z jednym z podstawowych celów ustawy – ograniczania dostępności alkoholu – art. 2 ust. 1 pkt 4). W ewidentnej opozycji do wniosków, jakie nasuwa wykładnia celowościowa pozostałaby taka interpretacja, która – zważywszy na realia rozpoznawanego przypadku – dopuszczałaby na zakreślenie granicy "najbliższej okolicy" już kilka metrów od lokalu skarżącej (czyli usytuowania jej na bliższej względem jej sklepu krawędzi jezdni), co pozwoliłoby przyjąć niezasadnie, że plac zabaw dla dzieci usytuowane zaledwie w odległości 35 m nie jest położony na obszarze, o którym mowa w art. 21 pkt 1 ustawy przeciwalkoholowej.

Sąd podziela też w pełni zapatrywanie organu odnośnie do kwestii znaczenia dla niniejszej sprawy faktu wcześniejszego uzyskania zezwolenia alkoholowego przez poprzednich przedsiębiorców prowadzących sklep. Wyłącznie istniejące przesłanki normatywne, a nie wcześniej występujące okoliczności faktyczne mogą decydować o kierunku załatwienia wniosku podmiotu zainteresowanego. Dodać wypada, że ewentualne nieprawidłowości w toku postępowania w sprawie z wniosku owych wcześniejszych właścicieli (nie można wykluczyć takiej sytuacji, jeśli założyć tożsamość wszystkich okoliczności faktycznych i prawnych tamtej sprawy, czego Sąd nie może jednak sprawdzić w ramach swoich kompetencji do rozpoznania niniejszej skargi) nie uzasadniają wcale dopuszczalności kontynuowania dawnych, ewentualnych błędów organów decyzyjnych.

Wskazać także należy, że wydane w niniejszej sprawie postanowienie jest w istocie opinią organu administracyjnego, a zatem jest oceną określonych faktów. Ocena taka nosi zawsze cechy subiektywne, choć może być dokonywana w oparciu o kryteria obiektywne wskazane w ustawie, bądź subiektywne, wybrane przez opiniujący organ.

W przedmiotowej sprawie podstawę prawną wydania postanowienia - opinii stanowi art. 18 ust. 1 i 3a ustawy przeciwalkoholowej. Przepis ten nie zawiera żadnych kryteriów - wskazówek, którymi kierować się ma organ wydający opinię. Ustawodawca pozostawił więc organowi opiniującemu możliwość zastosowania kryteriów o charakterze subiektywnym, mieszczących się w granicach uznania administracyjnego. Sąd podziela w tym zakresie pogląd wyrażony przez organ administracyjny w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, iż te granice w niniejszej sprawie nie zostały przekroczone.

Uznać zatem należy, że stanowiące podstawę rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie przepisy prawa materialnego zostały w niniejszej sprawie zastosowane przez organ administracyjny prawidłowo, w granicach przyznanego dla tego rodzaju rozstrzygnięć uznania administracyjnego.

Odnosząc się do zarzutów procesowych podniesionych w skardze należało wskazać, że są one bezzasadne. Organy obu instancji nie naruszyły zasad wyrażonych

w art. 7, 8 i 80 k.p.a. Przede wszystkim umożliwiono stronie udział w wizji lokalnej, której wyniki stanowiły podstawę do wyrażenia negatywnej opinii i która nie wniosła żadnych uwag do dokonanych w jej toku ustaleń. Organ odwoławczy rozważył całość zebranego w sprawie materiału dowodowego a w uzasadnieniu postanowienia odniósł się do wszystkich zgłoszonych przez stronę skarżącą twierdzeń.

Uwzględniając wszystkie naprowadzone powody, Sąd był zobligowany do oddalenia skargi, stosownie do dyspozycji art. 151 p.p.s.a., nie dopatrując się w sprawie żadnego z naruszeń prawa (materialnego bądź procesowego), o których mowa w art. 145 § 1 tej samej ustawy.