VII SAB/Wa 125/13

Uzasadnienie

A. K. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na przewlekłe prowadzenie przez Rzecznika Praw Pacjenta postępowania wszczętego jego wnioskiem z dnia 28 grudnia 2011r.

Powyższy wniosek wskazywał na naruszenia praw pacjentki T. K. (matki A. K.), przez odmowę przyjęcia jej do Szpitala Wojewódzkiego im. [...] w [...], to jest prawa do świadczeń zdrowotnych, o którym mowa w art. 6-8 ww. ustawy z dnia 6 listopada 2008 r. o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta (Dz. U. z 2012 r., poz. 159 z późn. zm.).

We wniosku podniesiono, że w dniu 26 listopada 2011 r. pacjentka zgłosiła się na Izbę Przyjęć Szpitala ze skierowaniem od lekarza podstawowej opieki zdrowotnej. Przyczyną skierowania było podejrzenie zapalenia płuc lub zaostrzenie "POCHP". W Szpitalu lekarz odmówił przyjęcia na Oddział Chorób Płuc Szpitala, ponieważ w jego ocenie stan pacjentki nie uzasadniał hospitalizacji.

Rzecznik Praw Pacjenta pismem z dnia 16 lutego 2012 r. działając na podstawie art. 52 ust. 2 pkt 2 ww. ustawy, wystąpił do Dyrektora Szpitala o zajęcie stanowiska w sprawie. Ponadto, pismem z dnia 16 lutego 2012 r. poinformowano T. K.o wszczęciu postępowania, jego zakresie, pouczono pacjentkę, iż to ona jest stroną prowadzonego postępowania, natomiast może ustanowić pełnomocnika do podejmowania czynności w jej imieniu.

W dniu 6 marca 2012 r. wpłynęło pełnomocnictwo do reprezentowania w postępowaniu przed Rzecznikiem Praw Pacjenta udzielone przez T. K. A. K..

Pismem z dnia 29 maja 2012 r., A. K. zwrócił się o udzielenie informacji o stanie prowadzonego postępowania.

W odpowiedzi, Rzecznik Praw Pacjenta pismem z dnia 6 sierpnia 2012 r. wskazał, iż wystąpił do Dyrektora Szpitala o zajęcie stanowiska w sprawie T. K..

Pismem z dnia 17 sierpnia 2012 r., Rzecznik Praw Pacjenta wystąpił do Dyrektora Szpitala o przesłanie dokumentacji medycznej z pobytu pacjentki w Szpitalnym Oddziale Ratunkowym w dniu 7 października oraz w dniu 26 listopada 2011 r.

A. K. pismem z dnia 20 sierpnia 2012 r. odniósł się do przekazanych mu przez Rzecznika Praw Pacjenta wyjaśnień Dyrektora Szpitala z dnia 5 marca 2012 r.

Pismem z dnia 22 marca 2013 r. Rzecznik Praw Pacjenta zwrócił się do A. K. o wyjaśnienie rozbieżności, co do odmowy udzielenia świadczeń zdrowotnych. Jednocześnie, na podstawie art. 10 § 1 k.p.a., poinformował A. K., o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań.

A. K. w dniu 25 marca 2013 r. poinformował, iż jego matka T. K. zmarła w dniu 11 marca 2013 r.

W dniu 20 czerwca 2013 r. Rzecznik Praw Pacjenta uzyskał z Urzędu Stanu Cywilnego w [...] odpis skrócony aktu zgonu T. K..

Rzecznik Praw Pacjenta pismem z dnia [...] lipca 2013 r. (na podstawie art. 54 ww. ustawy, w związku z art. 105 § 1 k.p.a.) poinformował A. K., że nie jest możliwe wydanie rozstrzygnięcia merytorycznego w zakresie stwierdzenia lub niestwierdzenia naruszenia praw pacjenta T. K..

A. K. zaskarżył stanowisko Rzecznika Praw Pacjenta, pismem z dnia 30 lipca 2013r., które zostało potraktowane jako wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy.

W wyniku jego rozpatrzenia Rzecznika Praw Pacjenta pismem z dnia [...] września 2013 r., na podstawie art. 53 ust. 3 ustawy, art. 127 § 3 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy swoje rozstrzygnięcie z dnia [...] lipca 2013 r.

W skardze na przewlekłe prowadzenie postępowania A. K., wykazywał na naruszenie: art. 35 § 1 - 5, art. 36 § 1 i 2 w zw. z art. 37 § 1 i 2 oraz 38 Kodeksu postępowania administracyjnego, naruszenie art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego - niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego oraz załatwienie sprawy bez uwzględnienia jego słusznego interesu, nieustosunkowanie się do wszystkich zarzutów.

Rzecznik Praw Pacjenta w odpowiedzi na skargę wniósł o jej odrzucenie z uwagi na niedopuszczalność.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Na wstępie wyjaśnić należy, iż zgodnie z treścią art. 1 i art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, dalej: p.p.s.a.), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej poprzez rozpoznawanie skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a § 2 art. 3.

Stosownie do art. 52 p.p.s.a. oraz art. 37 Kodeksu postępowania administracyjnego, skargę na bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ można wnieść po wyczerpaniu zażalenia do organu wyższego stopnia, a w braku takiego organu – wezwania do usunięcia naruszenia prawa, o czym stanowi ww. art. 37.

Dostrzegając powyższe zauważyć najpierw trzeba, iż przedmiotowa skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania nie należy do właściwości sądu administracyjnego, albowiem nie dotyczy sprawy objętej kognicją tego sądu na mocy art. 3 § 2 pkt 1- 4 a p.p.s.a. Dlatego skarga jest niedopuszczalna.

Poza tym przed jej wniesieniem do Sądu, skarżący nie wyczerpał trybu przewidziany w art. 37 § 1 k.p.a. Gdyż jako spełnienie tego warunku, Sąd nie mógł uwzględnić twierdzeń skarżącego, iż wielokrotnie telefonicznie i osobiście zwracał się do biura Rzecznika Praw Pacjenta z ponagleniami i uwagami tyczącymi opieszałości działania urzędu.

Analizując kwestię dopuszcalnosci skargi na przewlekłe prowadzenie tego typu postępowania, wskazać należy, że zgodnie z art. 3 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm. (dalej: ppsa) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, która obejmuje m. in. orzekanie w sprawach skarg na:

1. decyzje administracyjne,

2. postanowienia wydawane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty,

3. postanowienia wydawane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie,

4. inne akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa,

4a. pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach oraz na bezczynność organów w wyżej wymienionych przypadkach.

Bezsporne jest, iż Rzecznik Praw Pacjenta jest organem administracji publicznej (art. 42 ust. 1 ustawy z dnia 6 listopada 2008 r. o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta). Do postępowania wyjaśniającego dot. naruszenia praw pacjenta prowadzonego przez Rzecznika stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego (art. 54 ustawy), a w przypadku stwierdzenia przez Rzecznika, że nie doszło do naruszenia praw pacjenta, wnioskodawcy przysługuje wniosek o ponowne rozpatrzenie jego sprawy, przy czym stosuje się odpowiednio przepis art. 127 § 3 k.p.a. (art. 53 ust. 3) ustawy).

Jednakże te unormowania nie przesądzają, że wydany akt, czy też podjęta przez Rzecznika w tym zakresie czynność podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Nie każdy akt lub czynność podejmowana przez organ administracji publicznej przy odpowiednim zastosowaniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, podlega kognicji sądu administracyjnego. Musi on bowiem zawierać rozstrzygniecie o prawach i obowiązkach danego podmiotu lub dotyczyć tych praw i obowiązków wynikających z przepisów prawa.

Zgodnie z art. 53 ust. 1 pkt 2 ustawy, po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego Rzecznik może skierować wystąpienie do organu, organizacji lub instytucji, w których działalności stwierdził naruszenie praw pacjenta; wystąpienie takie nie może naruszać niezawisłości sędziowskiej. W wystąpieniu, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, Rzecznik formułuje opinie lub wnioski co do sposobu załatwiania sprawy, a także może żądać wszczęcia postępowania dyscyplinarnego lub zastosowania sankcji służbowych (art. 53 ust. 4 ustawy).

Stosownie do treści art. 53 ust. 5 ustawy organ, organizacja lub instytucja, do których zostało skierowane wystąpienie, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, są obowiązane niezwłocznie, nie później jednak niż w terminie 30 dni, poinformować Rzecznika o podjętych działaniach lub zajętym stanowisku. W przypadku gdy Rzecznik nie podziela tego stanowiska, może zwrócić się do właściwego organu nadrzędnego z wnioskiem o zastosowanie środków przewidzianych w przepisach prawa.

Należy podkreślić, że wystąpienie Rzecznika, o którym mowa w art. 53 ust. 1 pkt 2 ustawy nie zawiera rozstrzygnięcia o prawa i obowiązkach adresata wystąpienia, lecz ma jedynie charakter opiniodawczo-wnioskujący. Rola Rzecznika Praw Pacjenta w tym zakresie sprowadza się do występowania do określonych organów i instytucji z wnioskami lub żądaniami podjęcia określonych czynności lub przeprowadzenia odpowiedniego postępowania w celu ochrony praw pacjenta. Działania te nie stanowią aktów lub czynności rozstrzygających o prawach i obowiązkach indywidualnych podmiotów.

Dopiero postępowania zainicjowane ww. wnioskami i żądaniami mogą zakończyć się rozstrzygnięciem innych organów, które mogą podlegać zaskarżeniu na zasadach określonych w odrębnych przepisach (w przypadku chociażby sankcji służbowych lub postępowania dyscyplinarnego). Dlatego tego rodzaju, działania Rzecznika nie podlegają kognicji sądów administracyjnych.

Niewątpliwie jednak przepisy ustawy przewidują możliwości złożenia skargi w innych określonych postępowaniach prowadzonych przez Rzecznika (np. w przypadku prowadzenia postępowania w sprawach praktyk naruszających zbiorowe prawa pacjentów).

Sąd rozpatrujący niniejszą sprawę uznał, że przedmiotowe pismo Rzecznika Praw Pacjenta z dnia [...] września 2013 r. nie podlegało zaskarżeniu skargą do Sądu, gdyż nie jest decyzją administracyjną, ani zaskarżalnym postanowieniem administracyjnym, ale również nie stanowi aktu lub czynności określonej w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a., a zatem tych, składających się na działalność administracji publicznej, które są zaskarżalne i podlegają kontroli sądu administracyjnego.

Dlatego również przewlekłe prowadzenie postępowania w tego typu sprawie nie podlegało kognicji sądu administracyjnego. Kontrola działalności administracji publicznej, sprawowana przez sądy administracyjne ma charakter ograniczony, co oznacza, że objęte są nią jedynie działania administracyjne wskazane w ustawie.

Naczelny Sąd Administracyjny, m.in. w postanowieniu z dnia 5 grudnia 2013r., sygn. akt I OSK 1161/12 (internetowa baza orzeczeń), wskazał, że instytucja Rzecznika Praw Pacjenta została ukształtowana na wzór Rzecznika Praw Obywatelskich, w przypadku którego ocena podejmowanych przez niego działań nie należy do sądu administracyjnego.

Zaskarżenie przewlekłego prowadzenia postępowania przez organ administracji publicznej jest dopuszczalne tylko w takim zakresie, w jakim dopuszczalne jest zaskarżenie do sądu administracyjnego decyzji, postanowień oraz innych aktów i czynności z zakresu administracji publicznej (postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lipca 2009 r., sygn. akt II GSK 1101/08, Lex nr 552736) wobec czego nie każda sprawa dotycząca przewlekłego prowadzenia postępowania podlega rozpoznaniu przez sąd administracyjny. Nadto, tego typu skarga ma zasadniczo dyscyplinować organ administracji publicznej do wydania indywidualnego aktu administracyjnego kończącego sprawę, otwierając drogę sądowoadministracyjną przez możliwość wniesienia skargi na ten indywidualny akt.

Z opisanych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał skargę A. K. za niedopuszczalną i w tym stanie rzeczy, postanowił na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 oraz 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a.