II SA/Rz 1201/13

Uzasadnienie

Przedmiotem skargi S. S. jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego (dalej SKO, Kolegium) z dnia [...] września 2013 r., nr [...], w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.

Zaskarżone rozstrzygnięcie zostało wydane w oparciu o następujące okoliczności faktyczne i prawne: Po rozpatrzeniu wniosku S. S. Prezydent Miasta [...] decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r., nr [...] odmówił S. S. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawną w stopniu znacznym pasierbicą P. S. W uzasadnieniu Prezydent wskazał, że rodzicami biologicznymi P. S. są R. i K. S., z tym, że jej matka nie żyje. Wymagająca opieki posiada rodzeństwo tj. E. S. (osoba pełnoletnia, nie legitymująca się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnoprawność) oraz D. S. (osoba małoletnia). Reasumując Prezydent stwierdził, że pomimo tego, że S. S. jest opiekunem prawnym P. S., nie zostały spełnione warunki do przyznania świadczenia gdyż K. S. nie został pozbawiony praw rodzicielskich w stosunku do P. S. i nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności oraz są osoby spokrewnione w pierwszym stopniu z P. S.

Odwołanie od tej decyzji wniosła S. S.

Po rozpoznaniu sprawy w trybie odwoławczym SKO decyzją z dnia [...] września 2013 r. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta. W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że S. S. sprawuje opiekę nad P. S. od urodzenia, nad którą sprawuje również opiekę prawną. Wyjaśniło, że S. S. jest żoną biologicznego ojca P. S. – K. S. oraz siostrą jej biologicznej matki, która zmarła przy porodzie. Bezspornym jest również fakt, że S. S. jest osobą zobowiązaną do alimentacji. W związku z powyższym jest ona inną osobą o której mowa w art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm.), której może przysługiwać świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy nie ma osoby spokrewnionej w pierwszym stopniu albo gdy osoba ta nie jest w stanie sprawować opieki. W niniejszej sprawie osoby spokrewnione w pierwszym stopniu tj. ojciec K. S. oraz siostra E. S. nie legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Kolegium zwróciło uwagę, że fakt, że ojciec P. S. nie został pozbawiony praw rodzicielskich nie ma w chwili obecnej znaczenia gdyż wymagająca opieki jest osobą pełnoletnią i złożenie wniosku o pozbawienie praw rodzicielskich nie będzie skuteczne, gdyż dziecko pozostaje pod władzą rodzicielską do pełnoletniości.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie S. S. analogicznie jak w odwołaniu wniosła o zmianę zaskarżonej decyzji i przyznanie jej kolejnego świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad córką P. S. oraz wyrównanie przysługującego jej świadczenie od dnia 1 lipca 2013 r. wraz z ustawowymi odsetkami. Uzasadnienie skargi w zasadniczej części stanowi powtórzenie uzasadnienia odwołania. Skarżąca opisała trudną sytuację wynikającą z konieczności sprawowania opieki nad P. S. Podniosła, że mężem z K. S. pozostaje w separacji. Podała, że przebywa on w domu sporadycznie, dlatego nie ma możliwości, "czasu ani chęci" opiekowania się córką. Natomiast zarówno brat wymagającej opieki D. S., jak też siostra E. S. - kontynuują naukę i nie są w stanie opiekować się siostrą. W kontekście poczynionych uwag skarżąca stwierdziła, że jest jedyną osobą, która faktycznie może zapewnić opiekę P. S.

W odpowiedzi na skargę SKO wniosła o jej oddalenie, z przyczyn, które stanowiły podstawę wydania zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje;

Kontrola sądowoadministracyjna prowadzona jest, pomijając wyjątki od tej reguły, wyłącznie z punktu widzenia zgodności z prawem (por. art. 1 § 2 ustawy z 25.07.2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych, Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), przy czym rozumie się, że chodzi tu zarówno o przepisy prawa materialnego, jak i procesowego.

W niniejszej sprawie skarga podlega rozpatrzeniu na podstawie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (ustawa z dn. 30.08.2002 r., t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270, zwana dalej Ppsa). Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania; c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach.

Zgodnie z art. 134 § 1 Ppsa sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, zaś w myśl art. 135 Ppsa sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Skarga jest zasadna.

Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja utrzymująca w mocy decyzję odmawiającą skarżącej – S. S. świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu sprawowania opieki nad jej pasierbicą P. S. Stan faktyczny sprawy w istocie nie jest przedmiotem kontrowersji. S. S. jest osobą zaliczoną do osób o znacznym stopniu niepełnosprawności. Organy nie kwestionowały tego, że skarżąca faktycznie sprawuje opiekę nad P. S. i jest jej opiekunem prawnym w związku z orzeczeniem o całkowitym ubezwłasnowolnieniu P. S. Matka P. nie żyje, a ojciec nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Zasadniczym powodem dla odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego i akceptacji odmownej decyzji organu I instancji przez organ odwoławczy była dokonana przez organy wykładnia przepisów prawa materialnego.

Organy przyjęły, że bezspornym w sprawie jest również fakt, iż S. S. jest osobą zobowiązaną do alimentacji na mocy art. 144 par. 1 ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (j.t. Dz.U. z 2012 r, poz. 788 ze zm.), (patrz wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 13 października 2011 r. sygn. akt II SA/Rz 705/11).

W związku z powyższym jest inną osobą, o której mowa w art. 17 ust. 1 pkt 4, której może przysługiwać świadczenie opiekuńcze.

SKO podało, że w stanie prawnym obowiązującym przed dniem 1 stycznia 2013 r. osobie wskazanej wyżej świadczenie pielęgnacyjne przysługiwało w przypadku, gdy nie ma osoby spokrewnionej w pierwszym stopniu albo, gdy osoba ta nie jest w stanie sprawować opieki (art. 17 ust. 1 a ustawy).

Ustawą z dnia 07 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych art. 17 ust. 1 a otrzymał brzmienie; osobom, o których mowa w art. 17 ust. 1 pkt 4 innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki przysługuje świadczenie w przypadku, gdy:

1. rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich , są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności,

2. nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności,

3. nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3 lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 1 pkt 5 ustawy zmieniającej).

Ustawodawca doprecyzował warunki, kiedy osoba określona wart. 17 ust. 1 pkt 4 może otrzymać świadczenie pielęgnacyjne.

Z oświadczenia S. S. wynika, iż osoby spokrewnione w pierwszym stopniu, tj. ojciec K. S. oraz siostra E. S. nie legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.

Fakt, iż nie został on pozbawiony praw rodzicielskich nie ma w chwili obecnej znaczenia, gdyż P. jest osobą pełnoletnią i złożenie wniosku o pozbawienie praw rodzicielskich nie będzie skuteczne, bowiem zgodnie z art. 92 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego dziecko pozostaje pod władzą rodzicielską do pełnoletności.

Stanowisko SKO jest błędne

W art. 17 ust. 1a pkt 2 u.ś.r. przewidziano wykluczający możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego osobie spełniającej kryteria z art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych: warunek braku innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu z osobą niepełnosprawną (innych niż rodzice opisani w pkt 1 ust. 1a art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Organy rozważając spełnienie tegoż kryterium omawiały także sytuacje rodzeństwa P. S. Oczywistym jest, że rodzeństwo nie jest ze sobą spokrewnione w stopniu pierwszym (art. 617 kro). W realiach niniejszej sprawy, przy dokonaniu językowej wykładni omówionych przepisów, przeszkodą dla przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego byłby fakt, że ojciec P. S. żyje i nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 17 ust. 1a pkt 1 u.ś.r.).

W ocenie Sądu literalna wykładnia art. 17 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 17 ust. 1a u.ś.r. uprawniałaby do przyjęcia za prawidłowe stanowiska prezentowanego przez orzekające w sprawie organy mimo nie do końca prawidłowego uzasadnienia, jednakże wykładnia taka w realiach kontrolowanej sprawy nie jest usprawiedliwiona.

W judykaturze, jak i w doktrynie nie budzi wątpliwości pogląd, wedle którego należy przyznać prymat wykładni językowej. Jeżeli jednak wyniku wykładni nie da się zaakceptować ze względu na konsekwencje o charakterze systemowym i sprzeczność z wartościami konstytucyjnymi, należy się posiłkować innymi metodami wykładni, np. wykładnią funkcjonalną i celowościową. Granice wykładni językowej nie mają charakteru bezwzględnego. W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego (TK) wskazuje się, że do przekroczenia granicy wykładni językowej niezbędne jest silne uzasadnienie aksjologiczne, odwołujące się przede wszystkim do wartości konstytucyjnych (por. wyrok TK z 28 czerwca 2000 r., K 25/99, OTK 2000, nr 5, poz. 141), a także i to, że w sytuacji, w której wykładnia ustawy nie daje jednoznacznego rezultatu, należy wybrać taką wykładnię, która w sposób najpełniejszy umożliwia realizację norm i wartości konstytucyjnych (por. postanowienie TK z 5 listopada 2001 r., T 33/01, OTK - B 2002/1/47). Akceptacja takiego stanowiska prezentowana jest także w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 lutego 2008 r., I OSK 194/07, Lex nr 454019, z 7 grudnia 2009 r., I OSK 722/2009, Lex nr 582493). W uchwale z 20 czerwca 2000 r. I KZP 14/00 (OSNKW 2000, nr 7-8, poz. 59) Sąd Najwyższy stwierdził, że "nie tylko prawem, ale i obowiązkiem każdego sądu jest interpretowanie przepisów ustaw w sposób zgodny z Konstytucją RP. Wynika to z art. 178 ust. 1 i art. 8 ust. 2 Konstytucji RP. Poprzez podległość sędziów Konstytucji i ustawom w rozumieniu 178 ust. 1 Konstytucji RP należy - między innymi - rozumieć to, iż interpretując przepisy ustaw sędziowie zobowiązani są wziąć pod uwagę nie tylko ich literalną treść, ale także przepisy Konstytucji RP. Nie może też ulegać wątpliwości, iż bezpośredniość stosowania przepisów Konstytucji RP w rozumieniu jej art. 8 ust. 2 polega, między innymi, na uwzględnieniu kontekstu konstytucyjnego przy interpretacji ustaw". Pogląd ten w pełni akceptuje orzekający w sprawie Sąd. Warto przy tym uwypuklić, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości (art. 175 ust. 1 Konstytucji RP, art. 1 § 1ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych).

Problem w niniejszej sprawie sprowadza się do tego, czy uzasadniona jest wykładnia gramatyczna art. 17 ust. 1a pkt 1 u.ś.r., czy też istnieją dostatecznie uzasadnione przyczyny mające źródło w wartościach konstytucyjnych, które nakazywałyby przyznanie S. S. świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na rezygnację z pracy zarobkowej wywołanej koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną siostrzenicą i pasierbicą P. S. w sytuacji, gdy ojciec P. żyje i nie jest osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.

Wyłączenie przez ustawodawcę przyznania świadczenia pielęgnacyjnego osobie spełniającej kryteria z art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., w sytuacji, gdy osoba wymieniona w art. 17 ust. 1a pkt 1 nie może takiej opieki sprawować zdaniem Sądu narusza konstytucyjne zasady równości, sprawiedliwości społecznej i ochrony rodziny.

Może przecież zdarzyć się, że z powodów leżących po stronie rodzica (np. wyrok skazujący za przestępstwo wobec dorosłej osoby niepełnosprawnej) wykluczona byłaby możliwość sprawowania przezeń opieki, co automatycznie pozbawiałoby wszystkich innych opiekunów spełniających kryteria z art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.

W niniejszej sprawie taka drastyczna sytuacja nie zachodzi, jednakże niewątpliwie ojciec P. oświadczył, że nie może sprawować nad nią opieki. Na prawdziwości tegoż oświadczenia wskazuje fakt, iż rodziną zastępczą dla P. była S. S., która aktualnie jest także jej opiekunem prawnym.

Można więc przyjąć, że z uwagi na brak w niniejszej sprawie możliwości sprawowania opieki przez ojca P. ma obiektywny charakter.

W takiej sytuacji odmowa przyznania świadczenia pielęgnacyjnego skarżącej, zapewniającej faktyczną i prawną opiekę pasierbicy i siostrzenicy naruszałaby konstytucyjną zasadę sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji RP). Akceptacja wykładni prawa materialnego zaprezentowana przez organy obu instancji w istocie ignorowałaby konstytucyjne nakazy ochrony i opieki nad rodziną (art. 18 Konstytucji RP) oraz szczególnej pomocy władz publicznych rodzinom w trudnej sytuacji materialnej i społecznej (art. 71 ust. 1 Konstytucji RP).

Niespornym jest, że w niniejszej sprawie skarżąca od urodzenia P. jest dla niej jak matka. Zastąpiła ona w tej roli swoją zmarłą przy porodzie siostrę.

Biorąc pod uwagę stan zdrowia P. S. i łączącą ją z S. S. relację – pozbawienie jej opieki S. S. poprzez odebranie tej ostatniej świadczenia pielęgnacyjnego i zmuszenie do podjęcia pracy – byłoby sprzeczne z jej dobrem.

Z tych przyczyn, uznając, że doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego, które to naruszenie miało wpływ na wynik sprawy Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. oraz art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.

Rozpoznając ponownie sprawę organy administracji uwzględnią przedstawione wyżej uwagi i dokonaną przez Sąd wykładnię przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych.