II OSK 2082/12

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 17 maja 2012 r., w sprawie o sygn. akt II SA/Gl 895/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę I. K. i M. K. na postanowienie Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia [...] września 2011 r., nr [...], w przedmiocie zawieszenia postępowania.

W motywach wyroku Sąd, przestawiając stan faktyczny sprawy, wskazał że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w C. postanowieniem z dnia [...] maja 2011 r., nr [...], na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., nr 98, poz. 1071 ze zm.), powoływanej dalej jako k.p.a., zawiesił z urzędu postępowanie w sprawie prawidłowości wykonania nadbudowy budynku mieszkalnego należącego do I. i M. K., usytuowanego na działce nr [...], w miejscowości W., przy ulicy [...], do czasu zakończenia postępowania rozgraniczeniowego z sąsiednią działką nr [...]. Organ nadzoru budowlanego wskazał, że Wójt Gminy P. postanowieniem z dnia [...] lutego 2011 r., nr [...], wszczął postępowanie rozgraniczeniowe pomiędzy działkami: nr [...], stanowiącej własność I. i M. K. oraz nr [...], stanowiącej własność M. J. W ocenie PINB, rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego, jakim jest ustalenie przebiegu granicy między działkami, ma wpływ na wynik postępowania naprawczego prowadzonego na podstawie art. 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r., nr 243, poz. 1623 ze zm.) powoływanej dalej jako p.b.

W zażaleniu na to postanowienie M. J. wniosła o jego uchylenie. Podniosła, że nadbudowa budynku mieszkalnego została wykonana niezgodnie z pozwoleniem na budowę, szczegóły dokonanego odstępstwa zostały dokładnie przez nią opisane i organ nadzoru budowlanego władny jest we własnym zakresie orzec o doprowadzeniu nadbudowy do stanu zgodnego z przepisami Prawa budowlanego.

Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Katowicach postanowieniem z dnia [...] września 2011 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 144 k.p.a., uchylił zaskarżone postanowienie. Organ odwoławczy stwierdził, że zawieszenie postępowania administracyjnego w oparciu o art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. możliwe jest wyłącznie po spełnieniu wszystkich przesłanek wymienionych w tym przepisie. Zagadnienie wstępne to kwestia materialnoprawna pojawiająca się w toku sprawy administracyjnej, która uniemożliwia bez uprzedniego rozstrzygnięcia tego zagadnienia, załatwienia istoty sprawy administracyjnej. Zdaniem organu odwoławczego toczące się postępowanie rozgraniczeniowe między działkami nr [...] i nr [...]nie może stanowić zagadnienia wstępnego. Nie uniemożliwia ono bowiem dalszego prowadzenia postępowania przez organ nadzoru budowlanego i wydania decyzji, jakkolwiek może mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia. Jednakże nie może stanowić o uznaniu tej okoliczności za zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach I. K. i M. K. wnieśli o uchylenie powyższego postanowienia Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego i przekazanie sprawy temu organowi do ponownego rozpoznania bądź o zmianę tego postanowienia i utrzymanie w mocy postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w C. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucili rażące naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. oraz naruszenie podstawowych zasad postępowania, w szczególności art. 6, art. 7, art. 9 i art. 11 k.p.a.

W uzasadnieniu skargi skarżący wskazali, że nadbudowa budynku dokonana została na murach starej, istniejącej od kilkudziesięciu lat części budynku. Budowa wykonana została zgodnie z pozwoleniem budowlanym i sztuką budowlaną, bez zastrzeżeń ze strony brata inwestora, ówczesnego właściciela sąsiedniej nieruchomości. Formalne rozgraniczenie dwóch działek, stanowiących w przeszłości jedną nieruchomość jest konieczne, bowiem pierwotny podział dokonany został bez uwzględnienia wymaganych obecnie 4 m od granicy z sąsiednią działką. Wszelkie propozycje urzędowego załatwienia sprawy, w tym zakupienia części sąsiedniej działki, nie przyniosły rezultatu.

W odpowiedzi na skargę Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie podkreślając, że toczące się przed innym organem postępowanie o rozgraniczenie nie uniemożliwia organowi nadzoru budowlanego dalszego prowadzenia postępowania i wydania decyzji, jakkolwiek może mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia.

Wspomnianym na wstępie wyrokiem z dnia 17 maja 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), przywoływanej dalej jako p.p.s.a., oddalił skargę, stwierdzając że brak jest podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji lub stwierdzenia jej nieważności. Wskazał ponadto, że przedmiotowe postępowanie administracyjne mające na celu ocenę legalności wykonanych robót budowlanych związanych z nadbudową budynku mieszkalnego na działce nr [...] w W. przy ulicy [...] zostało wszczęte przez organ nadzoru budowlanego w dniu [...] stycznia 2010 r. Sąd ustalił, że inwestorzy (skarżący I. i M., małżonkowie K.) roboty budowlane związane z nadbudową budynku mieszkalnego rozpoczęli na podstawie ostatecznej decyzji z dnia [...] maja 2002 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę. Wobec tego, że zawiadomili organ nadzoru budowlanego w dniu [...] grudnia 2009 r. o zakończeniu budowy i upłynął termin do wniesienia sprzeciwu, na podstawie art. 54 p.b., rzeczą organu nadzoru budowlanego było prowadzić postępowanie w trybie i na zasadach określonych w art. 51 ustawy p.b. Tymczasem organ pierwszej instancji bez przeprowadzenia postępowania, wyjaśniającego przede wszystkim ustalenia warunków pozwolenia na budowę, w tym ustaleń projektu budowlanego zarówno w części architektoniczno-budowlanej, jak i zagospodarowania działki budowlanej i terenu otaczającego inwestycję, a następnie dokonania konfrontacji tych ustaleń z faktycznym zakresem wykonanych robót i wyrażenia oceny, czy doszło do odstępstw, a jeśli tak, to czy noszą znamiona odstępstwa istotnego w rozumieniu art. 36a ust. 5 p.b., zdecydował się zawiesić postępowanie z uwagi na wszczęcie postępowania mającego ustalić przebieg linii granicznej między działkami nr [...] i nr [...]. Sąd pierwszej instancji stwierdził, iż na obecnym etapie postępowania, przed organem nadzoru budowlanego, jego zawieszenie z uwagi na powstanie sporu granicznego nie stanowi zagadnienia wstępnego, w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., uzasadniającego wstrzymanie się przez organ nadzoru budowlanego z podejmowaniem czynności procesowych. Sąd podkreślił, iż biorąc pod uwagę katalog rozstrzygnięć wynikający z art. 51 p.b., w ostateczności może się okazać, że przebieg linii granicznej między działkami nie będzie miał żadnego znaczenia dla wyniku postępowania naprawczego. Tym samym na obecnym etapie postępowania naprawczego nie można w sporze granicznym upatrywać kwestii prejudycjalnej.

W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku I. i M. małżonkowie K. wnieśli alternatywnie, o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach do ponownego rozpoznania, albo uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucili:

1. naruszenie przepisów postępowania art. 174 pkt 2 p.p.s.a., poprzez pominięcie faktów stojących u źródeł powstałego miedzy sąsiadami sporu granicznego;

2. naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.;

3. naruszenie podstawowych zasad postępowania, a w szczególności art. 6, art. 7, art. 9 i art. 11 k.p.a.

Zdaniem skarżących kasacyjnie zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie daje podstaw do przyjętego przez Sąd pierwszej instancji rozstrzygnięcia, a Sąd nie wziął pod uwagę, że sąsiedzi skarżących tj. M. J. z mężem są silnie skłóceni z I. i M. K. Co więcej, M. J. jest bratanicą M. K., która otrzymała sporną nieruchomość w drodze darowizny od swego ojca już po zakończeniu spornej inwestycji, tj. po odebraniu budynku i zamieszkaniu w nim. Zdaniem skarżących kasacyjnie sąd pierwszej instancji pominął w zasadzie okoliczność, że zarówno działka [...] jak i [...] przed podziałem stanowiły całość i były współwłasnością obu braci K., a fizyczny podział działki nigdy nie miał miejsca. Co więcej, sporna inwestycja dokonana została na murach istniejącego już budynku, a zmiany w projekcie budowlanym w części dotyczącej nadbudowy, potraktowane zostały jako zmiany nieistotne i zapisane w dzienniku budowy, bowiem w ocenie służb budowlanych brak było podstaw do dokonywania zmian w decyzji zezwalającej na nadbudowę. Ponadto w ocenie skarżących kasacyjnie uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wewnętrzne sprzeczności, bowiem, w sytuacji w której dopiero obecnie usiłuje się ustalić w postępowaniu sądowym faktyczny przebieg granicy, a wizja lokalna dokonana w ostatnich dniach przez Sąd wykazała, że potencjalna granica nie przebiega w linii prostej lecz dzieli nieruchomości w dowolny sposób, tworząc różne szerokości działki i biegnąc również " po skosie", zarzut braku zachowania właściwej odległości ( 4 m.) jest obecnie nie do obrony. Wobec tego odmowa zawieszenia postępowania do czasu ostatecznego ustalenia granicy, co stanowi istotne zagadnienie wstępne, które może rozstrzygnąć jedynie orzeczenie sądu powszechnego, narusza zdaniem wnoszących skargę kasacyjną art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną, uczestniczka postępowania M. J., wniosła o jej oddalenie wskazując, iż brak fizycznego podziału działek nr [...] i [...] nie ma znaczenia dla toczącego się postępowania, gdyż organ nadzoru nie bada fizycznego podziału działek, a sprawdza, czy inwestycja została wykonana zgodnie z pozwoleniem na budowę oraz czy miały miejsce istotne odstępstwa od przedstawionego projektu na podstawie którego zostało wydane pozwolenie na budowę. Podniesiony przez stronę skarżącą kasacyjnie argument, jakoby organy budowlane nie wnosiły zastrzeżeń co do sposobu zmian, jest w ocenie uczestniczki postępowania chybiony, gdyż dokonane zmiany zostały zatajone i organ w ogóle nie został o nich poinformowany. Przedmiotowe niezgodności zostały wykryte w terminie późniejszym i to one są przyczyną toczącego się postępowania, o którego zawieszenie skarżący kasacyjnie wnosili.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, w myśl art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny, wobec braku przesłanek nieważności postępowania wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., nie znalazł usprawiedliwionych podstaw do jej uwzględnienia.

Tytułem uwag ogólnych, wskazać należy, iż skarga kasacyjna powinna czynić zadość wymaganiom przepisanym dla pisma w postępowaniu sądowym oraz zawierać oznaczenie zaskarżonego orzeczenia ze wskazaniem, czy jest ono zaskarżone w całości, czy w części, przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie, wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem zakresu żądanego uchylenia lub zmiany (art. 176 p.p.s.a.).

Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.);

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.).

Naczelny Sąd Administracyjny, ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, bądź w inny sposób korygować. Do autora skargi kasacyjnej należy wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w jego ocenie naruszył Sąd pierwszej instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja, w odniesieniu do prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd pierwszej instancji.

W punkcie pierwszym rozpoznawanej skargi kasacyjnej zarzucono naruszenie przepisów postępowania, art. 174 pkt 2 p.p.s.a., jednakże nie wskazano tych przepisów postępowania, których obrazy dopuścił się Sąd pierwszej instancji. Z kolei w punkcie drugim skargi kasacyjnej zarzucono zaskarżonemu wyrokowi naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., a w punkcie trzecim podstawowych zasad postępowania, a w szczególności art. 6, art. 7, art. 9 i art. 11 k.p.a. Sąd nie mógł jednak wydać wyroku z naruszeniem tych przepisów, bo nie stosuje wprost przepisów k.p.a. W ramach sądowej kontroli legalności aktów administracyjnych sąd administracyjny bada jedynie, czy w toku postępowania administracyjnego organy naruszyły, bądź nie, normy wynikające z kodeksu postępowania administracyjnego. W takiej sytuacji, gdy skarga kasacyjna zmusza sąd kasacyjny do domyślania się który przepis prawa autor kasacji miał na uwadze, to uważa się iż warunek przytoczenia podstaw zaskarżenia i ich uzasadnienia nie jest spełniony. Naczelny Sąd Administracyjny nie może domyślać się intencji strony skarżącej i formułować za nią zarzutów pod adresem zaskarżonego orzeczenia (por. postanowienie Naczelnego Sadu Administracyjnego w Warszawie z 12 lipca 2011 r., II OSK 1258/11, dostępne w CBOSA). Jak wynika z utrwalonych poglądów w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zarzut skargi kasacyjnej musi być skierowany przeciwko wyrokowi Sądu, a nie przeciwko decyzji organu (por. wyrok NSA z dnia 19 maja 2004 r., FSK 80/04, opublikowany ONSAiWSA Nr 1 z 2004 r. poz. 12).

Skarga kasacyjna w niniejszej sprawie nie zawiera zarzutów naruszenia przez Sąd I instancji przepisów ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Niemniej, przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 p.p.s.a., obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010, nr 1, poz. 1). W konsekwencji, brak wyraźnego powiązania w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia przez sąd I instancji przepisów k.p.a. z naruszeniem stosowanych przez ten sąd przepisów p.p.s.a. nie dyskwalifikuje samej skargi kasacyjnej i nie może prowadzić do nierozpoznania merytorycznego jej zarzutów (vide: wyrok NSA z dnia 9 kwietnia 2010 r., II OSK 634/09, LEX nr 597738).

Odnosząc się do tak sformułowanych zarzutów kasacyjnych podnieść należy, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach nie naruszył przepisów postępowania kontrolując legalność działań Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach. W szczególności Sąd prawidłowo ocenił, iż organ odwoławczy działał na podstawie i w granicach prawa, realizując zasadę praworządności (art. 6 k.p.a.) oraz zasady: kontroli i nadzoru nad przestrzeganiem prawa, prawdy obiektywnej i uwzględnienia interesu społecznego, jak i słusznego interesu strony (art. 7 k.p.a.), a także zasadę obowiązku udzielania informacji faktycznej i prawnej (art. 9 k.p.a.). Motywy zaskarżonego postanowienia wskazywały zarówno na przesłanki faktyczne jak i prawne, którymi kierował się organ przy załatwianiu sprawy, realizując zasadę przekonywania (art. 11 k.p.a.). Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził więc, by Sąd pierwszej instancji błędnie ocenił działanie organów administracji, gdyż zaskarżone postanowienie nie narusza podstawowych zasad postępowania art. 6, 7, 9 i 11 k.p.a. w sposób, który mógłby doprowadziły do podważenia legalności kontrolowanego aktu administracyjnego.

Sąd I instancji trafnie też skonstatował, że w rozpatrywanej sprawie nie zachodziła konieczność rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.

Pod pojęciem "zagadnienia wstępnego" rozumie się sytuacje, w których wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie będącej przedmiotem postępowania przed właściwym organem, uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem wstępnego zagadnienia prawnego. Oznacza to, że bez rozstrzygnięcia zagadnienia prejudycjalnego przez inny organ lub sąd wydanie decyzji w danej sprawie jest niemożliwe. A zatem, musi istnieć związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej a zagadnieniem wstępnym. W przypadku braku takiego związku zawieszenie postępowania na tej podstawie nie jest dopuszczalne. Z tych względów organ, przed którym toczy się postępowanie w sprawie głównej musi ustalić związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, a zagadnieniem wstępnym. O takiej zależności przesądza treść przepisów prawa materialnego, stanowiących podstawę prawną decyzji administracyjnej. Powyższa zależność musi być bezpośrednia. Gdy w sprawie wyłania się zagadnienie, które wykazuje jedynie pośredni związek z rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji, nie ma ono charakteru zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Mogą wiązać się z nim określone skutki, ale powstanie takiego zagadnienia nie rodzi obowiązku zawieszenia postępowania administracyjnego (vide: wyrok NSA z 28 maja 2008 r., II OSK 1698/07, LEX nr 489631). Wskazać należy, że zagadnienie wstępne musi wpływać na rozpatrzenie sprawy głównej. Zatem chodzi tu o bezwzględne uzależnienie rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji w sprawie głównej, od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego powinno zależeć rozpatrzenie sprawy administracyjnej w ogóle, nie zaś wydanie pozytywnej lub negatywnej dla wnioskodawcy decyzji (por. wyrok NSA z 12 maja 2009 r., I OSK 441/09, LEX nr 546567). Przymiot zagadnienia wstępnego może więc mieć tylko rozstrzygnięcie, które warunkuje wydanie orzeczenia merytorycznego (wyrok NSA z 18 lutego 2011 r., II OSK 363/10, LEX nr 992559). Organ administracji publicznej oceniając wystąpienie przesłanek skutkujących zawieszeniem postępowania nie może się kierować przewidywaniami jaki będzie wynik merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, lecz tym, czy w świetle posiadanych materiałów dowodowych i obowiązującego prawa, jest możliwe rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji administracyjnej (wyrok NSA z dnia 12 maja 2009 r., sygn. akt I OSK 441/09).

W rozpatrywanym przypadku nie zachodzi wymagana wspomnianym przepisem art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. zależność pomiędzy wskazanymi sprawami i rozstrzygnięciami. Nie jest bowiem prawdą, że rozstrzygnięcie sprawy z zakresu nadzoru budowlanego w przedmiocie prawidłowości wykonania nadbudowy budynku mieszkalnego należącego do I. i M. K. na działce [...] w miejscowości W. jest uwarunkowane tzn. zależy od wcześniejszego rozstrzygnięcia przez właściwy organ gminy sprawy w przedmiocie rozgraniczenia nieruchomości położonej w obrębie W. gm. P. oznaczonej jako działka [...], stanowiącej własność M. J. z nieruchomością oznaczoną jako działka [...], stanowiącej własność M. i I. K. Uzasadnione są argumenty Sądu Wojewódzkiego, iż organ nadzoru budowlanego prowadząc postępowanie administracyjne mające na celu ocenę legalności wykonanych robót budowlanych, dysponuje środkami pozwalającymi na poczynienie stanowczych ustaleń w tym zakresie i wydanie rozstrzygnięcia w oparciu o przepis art. 51 p.b. Obligatoryjne zawieszenie postępowania z urzędu następuje zgodnie z treścią art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Natomiast, w warunkach rozpoznawanej sprawy, rozstrzygnięcie sprawy w postępowaniu rozgraniczeniom nie jest rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego, gdyż ustalenie prawnego przebiegu granicy między nieruchomościami, nie uniemożliwia kontynuowania postępowania naprawczego i załatwienia istoty sprawy w drodze decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zasadnie więc uznał, że w sprawie nie wystąpiła przesłanka określona w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.

Wobec tego, iż skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji, w myśl art. 184 p.p.s.a.