I SA/Wa 769/13

Uzasadnienie

Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] nr [...], działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) oraz art. 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651ze zm.) - po rozpatrzeniu odwołania M.R. od decyzji Prezydenta [...] nr [...] z dnia [...] odmawiającej zmiany ostatecznej decyzji Prezydenta [...] nr [...] z dnia [...] orzekającej o umorzeniu postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania za nieruchomość położoną w W. przy ul. [...] stanowiącą działkę nr [...] z obrębu [...] o pow. [...] m2 - zajętą pod drogę - uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

Przedstawiając stan faktyczny sprawy organ wskazał, że decyzją z dnia [...] nr [...] Prezydent [...] umorzył postępowanie z wniosku I.T., M. R., A.O. i T.J. o ustalenie odszkodowania za nieruchomość położoną w W. przy ul. [...] stanowiącą działkę nr [...] zajętą pod drogę. Orzeczenie o umorzeniu postępowania odszkodowawczego uzasadniono tym, iż wnioskodawcy nie byli stronami w tym postępowaniu, ponieważ w dniu [...] nie byli właścicielami przedmiotowej nieruchomości. Postępowanie powyższe prowadzone było na podstawie art. 73 ustawy Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133 poz. 872 z późn. zm.), zgodnie z którym odszkodowanie za grunty zajęte pod drogi publiczne przysługuje tylko tej osobie, która udokumentuje, iż była ich właścicielem w dniu wejścia w życie ustawy, tzn. w dniu 31 grudnia 1998 r.

Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] nr [...] po rozpoznaniu odwołania I.T., M.R., A. O. i T.J. utrzymał w mocy decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] wskazując, że w dniu wejścia w życie ww. art. 73 ustawy współwłaścicielami przedmiotowej nieruchomości byli H.P., J.T., T.T., A.G. oraz I.T. i to oni powinni ubiegać się o ustalenie odszkodowania.

Wyrokiem z dnia 3 grudnia 2007 r. sygn. akt I SA/Wa 1158/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A.O., T.J., M. R. oraz H.P. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...].

W dniu [...] M.R. wystąpił do Prezydenta [...] o uchylenie lub zmianę decyzji ostatecznej Prezydenta [...] z dnia [...] na podstawie art. 154 § 1 i 2 k.p.a., załączając do akt sprawy "umowę przelewu". Umowa ta zawarta została w dniu [...] pomiędzy J.T. i T.T. a M.R., a w jej treści strony oświadczyły, iż w ramach notarialnej umowy sprzedaży z dnia [...] dokonały również zbycia prawa do odszkodowania za działkę zajętą pod ul. [...].

Decyzją nr [...] z dnia [...] Prezydent [...] odmówił zmiany własnej decyzji ostatecznej z dnia [...]. Organ wskazał, że z wnioskiem o odszkodowanie w terminie wskazanym w art. 73 ust. 4 ww. ustawy z 13 października 1998 r., czyli w okresie od dnia 1 stycznia 2001 r. do dnia 31 grudnia 2005 r., może wystąpić tylko właściciel nieruchomości na dzień 31 grudnia 1998 r. Zdaniem organu interes społeczny lub słuszny interes strony nie przemawiają za zmianą decyzji umarzającej postępowanie w sprawie ustalenia odszkodowania za nieruchomość.

Od powyższej decyzji odwołanie złożył M.R.

Decyzją nr [...] z dnia [...] Wojewoda [...] uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji zarzucając, że organ nie zbadał, czy interes społeczny lub słuszny interes strony przemawiają za zmianą decyzji, a także nie uwzględnił zmiany wykładni sądów administracyjnych w kwestii osoby uprawnionej do złożenia wniosku o ustalenie odszkodowania w trybie art. 73 ww. ustawy z dnia 13 października 1998 r.

Decyzją nr [...] z dnia [...] Prezydent [...] ponownie odmówił w trybie art. 154 k.p.a. uchylenia oraz zmiany ostatecznej decyzji o umorzeniu postępowania o odszkodowanie za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną - ulicę [...] w W., oznaczoną w ewidencji gruntów jako działka ewidencyjna nr [...]. Organ wskazał, że zawarta po dacie wydania ostatecznej decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] umowa przelewu roszczenia o odszkodowanie nie może być powodem zmiany lub uchylenia decyzji w trybie art. 154 k.p.a. Podkreślił, że roszczenie o odszkodowanie nigdy nie przysługiwało J.T. i T.T., bowiem nie złożyli oni wniosków o odszkodowanie w terminie określonym w art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r., nie mogli zatem scedować roszczenia na M. R.

Od powyższej decyzji odwołanie złożył M.R. podnosząc, iż nie wystąpił wcześniej o odszkodowanie, ponieważ nabywając nieruchomość w dniu [...] nie był poinformowany o zajęciu części nieruchomości pod drogę. Ponownie zwrócił uwagę na zmianę wykładni art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. w orzecznictwie sądów administracyjnych.

Po rozpatrzeniu odwołania Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Zdaniem organu odwoławczego zarzuty podniesione w odwołaniu są zasadne.

Wojewoda [...] wskazał, że podstawą prawną decyzji Prezydenta [...] Nr [...] z dnia [...] był przepis art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. z 1998 r. Nr 133 poz. 872 z późn. zm.), z którego wynika, że odszkodowanie z tytułu zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną przysługuje tylko tej osobie, która potwierdzi swoje prawo własności do gruntu objętego wnioskiem na dzień 31 grudnia 1998 r. i wykaże, że utraciła to prawo z dniem 1 stycznia 1999 r. W niniejszej sprawie wnioskodawcy nie byli współwłaścicielami gruntu zajętego pod drogę publiczną na dzień [...], lecz nabyli go po tej dacie.

Odnosząc się do stanowiska zawartego w odwołaniu, wskazującego na zmianę wykładni sądów administracyjnych w kwestii osoby uprawnionej do złożenia wniosku o wypłatę odszkodowania w trybie ww. art. 73 ustawy, organ odwoławczy wskazał, że należy się odwołać w szczególności do uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, wydanego w składzie siedmiu sędziów, z dnia 11 stycznia 2010 r. sygn. I OPS 3/09 LEX nr 534304, w którym wyprowadzono wniosek, że w zakresie objętym regulacją art. 73 ustawy istotne znaczenie ma konstytucyjna zasada, że za odjęcie własności należy się słuszne odszkodowanie. Ustawodawca nie sformułował zakazu obrotu nieruchomościami zajętymi pod drogi publiczne po dniu 1 stycznia 1999 r., aż do czasu wydania przez wojewodę decyzji ostatecznej stwierdzającej przejście prawa własności nieruchomości zajętej pod drogę na Skarb Państwa lub odpowiednią jednostkę samorządu terytorialnego. Z tych względów uprawnionym do złożenia wniosku o ustalenie i wypłacenie odszkodowania, o którym mowa w art. 73 ust. 4 ustawy, może być także osoba, która po dniu 31 grudnia 1998 r., ale przed wydaniem decyzji na podstawie art. 73 ust. 3 tej ustawy, zawarła w formie aktu notarialnego umowę nabycia nieruchomości zajętej pod drogę publiczną z osobą, która była właścicielem tej nieruchomości w dniu 31 grudnia 1998 r., i została wpisana jako właściciel tej nieruchomości do księgi wieczystej.

W ocenie Wojewody [...] decyzja organu pierwszej instancji Nr [...] z dnia [...] nie jest właściwa, albowiem podane w niej przyczyny odmowy uchylenia oraz zmiany decyzji ostatecznej Prezydenta [...] Nr [...] z dnia [...] nie omawiają przesłanek "interesu społecznego" lub "słusznego interesu strony" w kontekście aktualnej wykładni sądów administracyjnych w kwestii osoby uprawnionej do złożenia wniosku o ustalenie i wypłacenie odszkodowania w trybie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Wskazał, że organ pierwszej instancji przed wydaniem decyzji nie dokonał ustaleń, czy argumentacja podnoszona przez M.R. i materiał dowodowy zgromadzony w sprawie, w zestawieniu z aktualną linią orzeczniczą, uzasadniają wydanie decyzji pozytywnej dla strony w oparciu o art. 154 k.p.a., naruszając tym samym art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 k.p.a.

Skargę na decyzję Wojewody [...] Nr [...] z dnia [...] złożyło Miasto [...] zarzucając jej naruszenie prawa materialnego - art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, a także naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik postępowania, tj. art. 7, 77 i 80 w związku z art. 154 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego.

Zdaniem strony skarżącej nie sposób uwzględnić stanowiska zawartego w zaskarżonej decyzji, wskazującego na zmianę wykładni sądów administracyjnych w kwestii osoby uprawnionej do złożenia wniosku o wypłatę odszkodowania w trybie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r., gdyż zmiana orzecznictwa w tym zakresie nastąpiła dopiero w 2010 r., tj. po uprawomocnieniu się decyzji Prezydenta [...] Nr [...] z dnia [...] umarzającej postępowanie w sprawie odszkodowania.

W skardze podkreślono też, że w postępowaniu, o którym mowa w art. 154 k.p.a., weryfikacja ostatecznej decyzji następuje tylko z jednego punktu widzenia, a mianowicie, czy za zmianą lub uchyleniem decyzji przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. O uwzględnieniu obu tych interesów można mówić tylko w takich przypadkach, jeżeli ich uwzględnienie nie narusza prawa, tzn. nie sankcjonuje stanu niezgodnego z prawem. Ponadto uchylenie lub zmiana ostatecznej decyzji może dotyczyć takich decyzji, które mają charakter uznaniowy. Powołując się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 stycznia 2012 r. VII SA/Wa 994/11 skarżąca wskazała, że słuszny interes strony, o którym mowa w art. 154 § 1 k.p.a. należy rozumieć jako interes prawny, a nie jako interes faktyczny. Prezydent [...] w decyzji nr [...] z dnia [...] wyjaśnił, że jego zdaniem w przedmiotowej sprawie nie istnieje słuszny interes strony.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje:

Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność ich wykładni oraz prawidłowość przyjętej procedury.

Ponadto, stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) - zwanej dalej p.p.s.a., Sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że Sąd bierze z urzędu pod uwagę wszelkie naruszenia prawa proceduralnego i materialnego niezależnie od treści podnoszonych w skardze zarzutów, jednakże w zakresie oceny legalności nie może wykraczać poza sprawę, która była lub winna być przedmiotem postępowania przed organami administracji publicznej i której dotyczy zaskarżone rozstrzygnięcie.

Uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.).

Dokonując tak rozumianej kontroli zakwestionowanego rozstrzygnięcia, Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja narusza art. 154 § 1 k.p.a, a skarga zasługuje na uwzględnienie choć nie z przyczyn w niej podniesionych.

Na wstępie należy wyjaśnić legitymacje Miasta [...] do wniesienia niniejszej skargi.

W niniejszej sprawie Prezydent [...] wydając decyzję z dnia [...] umarzając postępowanie w sprawie ustalenia odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną działał jako starosta wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej. Natomiast z punktu widzenia przepisów prawa materialnego decyzja została wydana w oparciu o art. 105 kpa w związku z art. 73 ust. 4 ustawy Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną w związku z przepisami rozdziału 5 - Odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości - ustawy o gospodarce nieruchomościami. Należy przy tym zwrócić uwagę, że status miasta na prawach powiatu jest złożony, gdyż z jednej strony wykonuje wszystkie funkcje gminy, a z drugiej strony realizuje zadania powiatowe.

Na podstawie ustawy o ustroju miasta stołecznego Warszawy -Miasto [...] jest gminą miejską na prawach powiatu a to oznacza, że Prezydent [...] występować może w dwojakiej roli, jako starosta wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej oraz jako organ wykonawczy gminy miejskiej i reprezentujący gminę miejską na zewnątrz. I tak jest w niniejszej sprawie.

Skargę na decyzję Wojewody [...] złożyło Miasto [...] reprezentująca własny interes prawny w sprawie odszkodowania, a nie jako organ I instancji. Prawo miasta na prawach powiatu do wniesienia skargi nie może być wyłączone tylko dlatego, że tam gdzie nie wyodrębniono struktur powiatowych, prezydent miasta jako organ gminy ją reprezentujący wykonuje jednocześnie zadania starosty. Skoro miasto na prawach powiatu obowiązane jest do wypłaty odszkodowania za nieruchomość przejętą na własność tego miasta pod drogę, to nie może być pozbawione tego prawa w sprawie sporu o to odszkodowanie tylko dlatego, że prezydent miasta jest równocześnie starostą. Zasada ta odnosi się wprost do sprawy prowadzonej w trybie art. 154 kpa w stosunku do decyzji wydanej na podstawie art. 73 ust. 4 ustawy Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną ( vide postanowienia NSA z dnia 28.07.2010r., sygn.akt I OSK 699/10). Podkreślić należy, iż Prezydent [...] wydając decyzję odszkodowawczą w I instancji pełnił funkcję starosty wykonującego zadanie z zakresu administracji publicznej, nie działał zaś jako organ gminy( miasta).

Konkludując uznać należy, iż w takiej sytuacji wniesienie skargi do sądu administracyjnego było dopuszczalne i nie było podstaw z art. 58 § 1 pkt 6 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi do jej odrzucenia.

Przechodząc do kwestii merytorycznych należy zauważyć, iż zaskarżona decyzja kasatoryjna zapadła w trybie nadzwyczajnym znajdującym podstawę w art. 154 § 1 i 2 w myśl którego mogą być uchylane lub zmieniane decyzje ostateczne w rozumieniu art. 16 § 1kpa.

Nie ulega wątpliwości, iż przepis ten ma zastosowanie także w przypadku, gdy sąd administracyjny oddalił skargę na decyzję. Zgodnie z wyrokiem NSA z dnia 15 sierpnia 1985 r., III SA 80/85, ONSA 1985, nr 2, poz. 16; GAP 1987, nr 8, s. 45; GAP 1988, nr 23, s. 44, wyrok sądu administracyjnego oddalający skargę "oznacza jedynie, że w ocenie Sądu zaskarżona decyzja nie narusza prawa w stopniu zobowiązującym Sąd do jej uchylenia bądź stwierdzenia jej nieważności, nie wyłącza natomiast możliwości skorzystania przez organ administracji, który wydał decyzję, bądź przez organ wyższego stopnia, zmiany tej decyzji w trybie art. 154 lub 155 k.p.a., jeżeli zachodzą przesłanki przewidziane w tych przepisach".

Artykuł 154 § 1 i 2 kpa nie daje podstaw do uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej, na mocy której strona nie nabyła prawa, jeżeli przepisy ustaw sprzeciwiają się zmianie lub uchyleniu takich decyzji ostatecznych lub wprowadzają wyraźny zakaz uchylania albo zmiany wszelkich decyzji ostatecznych.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się również, iż tryby zmiany lub uchylenia decyzji ostatecznej określone w art. 154 i 155 k.p.a. służą do wzruszania zarówno decyzji administracyjnych prawidłowych, to znaczy wolnych od wad materialnoprawnych i procesowych, jak też w odniesieniu do takich wadliwych decyzji ostatecznych, które są jednak dotknięte wadami innymi niż wady kwalifikowane. Jednak okoliczność, że ostateczna decyzja administracyjna dotknięta jest wadą niekwalifikowaną nie oznacza, iż w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 154 czy 155 k.p.a. owa wadliwość decyzji jest dodatkową przesłanką weryfikacji tej decyzji. Przeciwnie, możliwość wzruszania w trybie wskazanych przepisów zarówno decyzji ostatecznych prawidłowych, jak i wadliwych, ale dotkniętych wadami niekwalifikowanymi - innymi niż określone w art. 145 § 1, 145a § 1 (po dniu 11 kwietnia 2011 r. także w art. 145b § 1) oraz w art. 156 § 1 k.p.a. oznacza tyle, iż owa niekwalifikowana wadliwość decyzji nie jest przesłanką negatywną zastosowania trybów z art. 154 i 155 k.p.a. Inaczej mówiąc wadliwość ta jest okolicznością neutralną z punktu widzenia możliwości wzruszenia decyzji w trybach z art. 154 i 155 k.p.a.

W żadnym jednak przypadku wymienionych trybów nie można traktować jako służących do ponownego rozpatrzenia sprawy zakończonej już decyzją ostateczną niejako w kolejnej - trzeciej instancji. Przedmiotem bowiem postępowania w tych trybach jest, co do zasady, nie owo ponowne rozpatrzenie sprawy, ale byt prawny dotychczasowej decyzji (wyrok NSA z 5 stycznia 2007 r., I OSK 586/06).

Istota postępowania prowadzonego w trybach nadzwyczajnych określonych w art. 154 i 155 k.p.a. sprowadza się do zbadania czy w ustalonych okolicznościach faktycznych i prawnych dotychczasowej decyzji, zostały spełnione szczególne przesłanki wymienione w tych przepisach - tzn., czy interes społeczny lub słuszny interes strony przemawiają za zmianą lub uchyleniem decyzji.

Ponadto tryby te mogą mieć zastosowanie wyłącznie w odniesieniu do decyzji opartych o uznanie administracyjne. Ich zastosowanie w stosunku do decyzji związanych jest niedopuszczalne ( vide wyrok NSA z dnia 25.02.2011r. sygn.akt 607/10).Pogląd ten od wielu lat jest utrwalony w orzecznictwie jak i piśmiennictwie i sprowadza się do stwierdzenia, iż w trybie art. 154 k.p.a. nie mogą być uchylane lub zmieniane tzw. decyzje związane, przy wydaniu których przepisy prawa nie pozwalają organom na swobodne uznanie i ta okoliczność powinna być brana pod uwagę w pierwszej kolejności. Interes społeczny lub słuszny interes strony, o których mowa w art. 154 § 1 k.p.a., może przemawiać za uchyleniem lub zmianą decyzji ostatecznej, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, tylko w przypadku decyzji uznaniowych, kiedy przy wydaniu ich organ nie jest ściśle związany przepisami prawa (glosa S. Jędrzejewskiego do wyroku NSA z dnia 21 marca 1995 r., SA/Po 2119/94, OSP 1996, nr 4, poz. 77).

Kontrolując zaskarżoną decyzję Sąd doszedł do przekonania, iż Wojewoda [...] nie dokonał oceny decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] w kontekście dopuszczalności jej zmiany lub uchylenia w nadzwyczajnym trybie postępowania określonym w art. 154 kpa. Rzeczą organu odwoławczego przy ponownym rozpoznaniu sprawy będzie więc analiza czy decyzja wydana na podstawie art. 73 ust. 4 ustawy Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną jest decyzją wydaną w warunkach luzu decyzyjnego czy też decyzją związaną bowiem art. 154 kpa. nie może mieć zastosowanie w odniesieniu do decyzji które zostały wydane na podstawie przepisów niedających właściwemu organowi żadnego luzu decyzyjnego (wyrok NSA z dnia 21 kwietnia 2006 r. sygn. akt II OSK 770/05, Lex nr 211853).

Organ winien także mieć na względzie, iż postępowanie prowadzone na podstawie art. 154 k.p.a. nie może zmierzać do ponownego merytorycznego rozpatrzenia sprawy zakończonej ostatecznym rozstrzygnięciem" (wyrok NSA z dnia 5 stycznia 2007 r., I OSK 586/06, Lex nr 320845) ani nie może prowadzić do kontroli i weryfikacji decyzji ostatecznej.

Z tych wszystkich względów , uznając, iż zaskarżona decyzja zapadła z naruszeniem art. 154 kpa, Sąd orzekł jak w sentencji w oparciu o art. 145 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. ) orzekł jak w sentencji wyroku. O wykonalności zaskarżonej decyzji orzeczono w oparciu o art. 152 p.p.s.a. Rozstrzygnięcie o kosztach znajduje podstawę w art. 200 przywołanej ustawy.