I OSK 2425/13

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 18 czerwca 2013 r., sygn. akt II SAB/Lu 16/13, oddalił skargę T. W. na bezczynność Wójta Gminy Niemce w przedmiocie nieprzekazania według właściwości skargi z dnia [...] listopada 2012 r. w sprawie ostatecznej decyzji dotyczącej specjalnego zasiłku celowego.

Wyrok wydany został w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

T. W. w dniu 21 grudnia 2012 r. złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę na bezczynność Wójta Gminy Niemce polegającą na nieprzekazaniu do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie jej skargi z dnia [...] listopada 2012 r. w sprawie ostatecznej decyzji dotyczącej odmowy przyznania specjalnego zasiłku celowego.

W odpowiedzi na skargę Kierownik Ośrodka Pomocy Społecznej w Niemcach, działający z upoważnienia Wójta Gminy Niemce, wniósł o odrzucenie skargi jako niedopuszczalnej, ewentualnie o oddalenie skargi z uwagi na jej bezzasadność. Organ wskazał, iż skarga z dnia [...] listopada 2012 r. wpłynęła do organu w dniu 8 listopada 2012 r. Skarga ta dotyczyła decyzji organu z dnia [...] marca 2012 r., nr [...], utrzymanej w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia [...] majaa 2012 r., nr [...]. Pismem z dnia 20 listopada 2012 r. skarżąca została wezwana do usunięcia braków formalnych przedmiotowej skargi pod rygorem pozostawienia jej bez rozpoznania. Wobec nie udzielenia odpowiedzi na wezwanie organu skarga ta została pozostawiona bez rozpoznania.

W dniu 13 grudnia 2012 r. wpłynęło do Urzędu Gminy Niemce wezwanie do usunięcia naruszenia prawa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku wskazał, że zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej "P.p.s.a."), kontrola działalności administracji publicznej, sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4. Na podstawie tego przepisu skarga do Sądu przysługuje więc w sprawach, w których są wydawane decyzje i postanowienia (pkt 1-3) oraz w tych sprawach, w których mogą być wydawane akty lub podejmowane czynności dotyczące przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, określone w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a.

Bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ administracji publicznej nie podejmie żadnych czynności w sprawie lub gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże, mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie zakończył go wydaniem stosownego aktu lub nie podjął czynności.

Terminy załatwiania spraw zostały określone w art. 35 K.p.a., który stanowi, iż sprawy nie wymagające postępowania wyjaśniającego winny być załatwiane niezwłocznie (§ 1 i § 2), sprawy wymagające postępowania wyjaśniającego – nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowane – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania (§ 3).

Z akt administracyjnych sprawy wynika, iż decyzją z dnia [...] marca 2012 r., wydaną z upoważnienia Wójta Gminy Niemce przez Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej w Niemcach, odmówiono przyznania T. W. świadczenia w formie specjalnego zasiłku celowego na zakup lekarstw, środków higieny i sanitarnych oraz zakup bojlera. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie, po rozpoznaniu odwołania skarżącej, utrzymało powyższe rozstrzygnięcie w mocy decyzją z dnia [...] maja 2012 r., nr SKO.41/1711/ OS/2012. W dniu 8 listopada 2002 r. skarżąca złożyła pismo, wskazując, że stanowi ono skargę w trybie art. 235 K.p.a. w sprawie "[...] ([...])".

Pismem z dnia 20 listopada 2012 r., nr OPS.8120.1295.2012, Kierownik OPS w Niemcach wezwał skarżącą do sprecyzowania – w terminie 7 dni od dnia doręczenia wezwania – żądania zawartego w przedmiotowej "skardze". Jednocześnie organ pouczył skarżącą, że w razie niewykonania przez nią powyższego wezwania w zakreślonym terminie, jej "skarga" pozostawiona zostanie bez rozpoznania. Pismo to zostało doręczone skarżącej w dniu 22 listopada 2012 r.

W zakreślonym terminie skarżąca nie udzieliła organowi administracji żadnej odpowiedzi. W tej sytuacji Kierownik OPS w Niemcach, działając na podstawie art. 64 § 2 K.p.a., pismem z dnia 5 grudnia 2012 r. zawiadomił skarżącą o pozostawieniu bez rozpoznania "skargi" z dnia [...] listopada 2012 r.

W ocenie Sądu nie można zarzucić organowi administracji pozostawania w bezczynności. Skarżąca jako podstawę swej "skargi" powołała art. 235 K.p.a., który stanowi, że skargę w sprawie, w której wydano decyzję ostateczną, uważa się – zależnie od jej treści – za żądanie wznowienia postępowania, stwierdzenia nieważności decyzji albo uchylenia lub zmiany. Przepis ten odnosi się więc do trzech alternatywnych podstaw żądania wzruszenia decyzji ostatecznej: a) wznowienia postępowania, opartego o art. 145 lub art. 145a lub art. 145b K.p.a., b) stwierdzenia nieważności, opartego o art. 156 K.p.a., c) uchylenia lub zmiany, opartego o art. 154 lub art. 155 K.p.a. Sąd podkreślił, że precyzyjne określenie żądania strony w takim przypadku jest niezwykle istotne, zakreśla bowiem materialnoprawne podstawy działania organu rozpoznającego skargę wniesioną w trybie art. 235 K.p.a. Wiedzę o tym, jaka jest treść żądania zawartego w takim podaniu posiada jedynie strona wnosząca to podanie, a nie organ administracji publicznej, do którego zostało ono skierowane. Niedopuszczalne jest więc, by to organ administracji samodzielnie rozstrzygał wątpliwości dotyczące treści żądania strony, które w tym przypadku dotyczyć może wszczęcia jednego z nadzwyczajnych trybów weryfikacji decyzji ostatecznej. Tryby te nie mogą być stosowane zamiennie, albowiem każdy z nich dotyczy innych, wyłączających się przesłanek wzruszenia ostatecznej decyzji administracyjnej.

Skarżąca powołując się w swojej skardze z dnia [...] listopada 2012 r. na art. 235 K.p.a. obowiązana była zatem do niebudzącego żadnych wątpliwości zakreślenia trybu postępowania, wszczęcia jakiego się domaga. Przepis art. 235 K.p.a. wskazuje, że skargę wniesioną na jego podstawie uważa się za wniosek o wszczęcie postępowania w przedmiocie: wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną albo stwierdzenia nieważności takiej decyzji albo wreszcie uchylenia lub zmiany tego aktu. Rozstrzygające znaczenie dla wyboru jednego z tych trybów nadzwyczajnych ma wola strony wnoszącej "skargę", albowiem powołany art. 235 K.p.a. zawiera dyrektywę wskazującą, iż kwalifikacji tej skargi dokonuje się "zależnie od jej treści". W razie zaś, gdy skarga złożona na podstawie art. 235 K.p.a. nie zawiera jednoznacznego w swej treści żądania, obowiązkiem organu administracji publicznej, do którego podanie wpłynęło jest podjęcie z urzędu kroków zmierzających do sanowania tej czynności procesowej strony. Stosownie do art. 64 § 2 w zw. z art. 63 § 2 K.p.a. organ ten zobowiązany jest bowiem do wezwania wnoszącego podanie do usunięcia wspomnianego braku, to jest sprecyzowania żądania zawartego w podaniu, w terminie 7 dni od dnia doręczenia wezwania, pod rygorem pozostawienia podania bez rozpoznania. Do takiego działania obligują organy administracji publicznej również zasady ogólne K.p.a., a zwłaszcza zasada budzenia zaufania do organów władzy publicznej (art. 8 K.p.a.) oraz zasada informowania (art. 9 K.p.a.), która nakłada na te organy obowiązek czuwania nad tym, by strony (a zwłaszcza strony działające bez fachowego pełnomocnika, takie jak skarżąca) nie poniosły uszczerbku z powodu nieznajomości przepisów prawa.

Zdaniem Sądu treść żądania przedmiotowej "skargi" z dnia [...] listopada 2012 r. nie była jednoznacznie oznaczona, mogła więc budzić uzasadnione wątpliwości organu administracji publicznej. W treści tego pisma skarżąca podniosła szereg zarzutów świadczących o tym, iż domaga się wszczęcia postępowania nadzwyczajnego dotyczącego tej sprawy. Skarżąca nie oznaczyła jednak w sposób jednoznaczny swojego żądania. W szczególności nie określiła precyzyjnie wszczęcia jakiego postępowania nadzwyczajnego domaga się w tym wniosku ani nie wyjaśniła, której ze wskazanych wyżej decyzji dotyczy jej wniosek. Z jednej strony skarżąca wskazywała na podstawy wznowienia postępowania: udział w postępowaniu przed organem pierwszej instancji osób podlegających wyłączeniu (art. 145 § 1 pkt 3 K.p.a.), "zafałszowanie" istotnych dla sprawy dowodów (art. 145 § 1 pkt 1 K.p.a.) i brak swojego udziału w postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a.). Z drugiej strony skarżąca zarzuciła organowi odwoławczemu również "nieustalenie sytuacji szczególnej", "nieustalenie oczekiwań (potrzeb do wniosku)", "w sprawie grzejnika c.o. działania zerowe", a także wadliwe ustalenie jej dochodu oraz sytuacji zdrowotnej i mieszkaniowej, co z kolei mogło świadczyć, że skarżąca domaga się również stwierdzenia nieważności decyzji Kolegium (a może także decyzji Kierownika OPS w Niemcach) z uwagi na rażące naruszenie prawa, to jest na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Nie można przy tym było również wykluczyć, że skarżąca, nie posiadająca wykształcenia prawniczego, w nie do końca precyzyjny sposób domagała się wzruszenia którejś z tych decyzji (lub ich obu) w trybie określonym w przepisach art. 154 lub art. 155 K.p.a.

Usunięcie tych wątpliwości nie było możliwe bez udziału strony, gdyż organ administracji nie mógł sam, we własnym zakresie, rozstrzygnąć, czego dotyczy żądanie skarżącej.

W ocenie Sądu pierwszej instancji w tych okolicznościach sprawy Kierownik Ośrodka Pomocy Społecznej w Niemcach postąpił prawidłowo wzywając skarżącą pismem z dnia 20 listopada 2012 r., do sprecyzowania w terminie 7 dni żądania zawartego w jej "skardze". W treści tego wezwania skarżąca została precyzyjnie poinformowana, z jakich powodów organ wezwał ją do usunięcia powyższego braku oraz pouczona, jakie są możliwości procesowe strony składającej "skargę" w trybie art. 235 K.p.a. Skarżąca nie odpowiedziała na wezwanie organu w zakreślonym terminie. Również w kolejnych pismach kierowanych do organu w toku postępowania skarżąca nie sprecyzowała żądania zawartego w skardze z dnia [...] listopada 2012 r.

Z akt administracyjnych sprawy wynika przy tym, że organ pozostawił bez rozpoznania przedmiotową "skargę" w prawidłowej formie. Przepis art. 64 § 2 K.p.a. nie wskazuje wymaganej formy pozostawienia podania bez rozpoznania, to przyjmuje się, iż zgodnie z wymogami zasady pisemności (art. 14 § 1 K.p.a.) organ powinien to uczynić w stosownym piśmie wskazującym na powody faktyczne i prawne takiego rozstrzygnięcia. Takie pismo zostało skierowane do skarżącej w dniu 5 grudnia 2012 r. i doręczone jej w dniu 7 grudnia 2012 r.

Z tych względów Sąd skargę oddalił na podstawie art. 151 P.p.s.a.

T. W. w skardze kasacyjnej od powyższego orzeczenia wniosła o jego uchylenie i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania.

Zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienia miały istotny wpływ na wynik sprawy:

1) art.149 § 1 p.p.s.a. w związku z art.235 K.p.a. i art.236 K.p.a. i art.231 K.p.a. - polegające na tym , że w stanie faktycznym sprawy Sąd z jednej strony słusznie uznał, że skarga w trybie art. 235 K.p.a. dotyczyła jednoznacznie żądania wznowienia postępowania, a z drugiej strony oddalił skargę na bezczynność Wójta Gminy Niemce z powodu nieprzekazania skargi wg. właściwości do SKO w Lublinie, pomimo pozostawania w bezczynności, pod pozorem, że strona nie odpowiedziała po raz drugi na żądanie Kierowniczki OPS Niemce, że w złożonej skardze o wznowienie chodzi (...) i pod pozorem, że skarga nie czyni zadość innym wymaganiom (jakim nie wiadomo ...) określonym w przepisach prawa (jakich nie wiadomo ... ), podczas gdy przepisy Działu VIII K.p.a. są przepisami lex specialis odnośnie terminów i trybu załatwiania spraw i to organy kwalifikują pismo wg jego treści por. art. 222 K.p.a. w związku z art. 235 K.p.a., a zatem powoływanie się na art. 63 § 2 K.p.a. w związku z art. 64 § 2 K.p.a. nie powinno mieć miejsca, zwłaszcza że Sąd sam expressis verbis ustalił, że skarżącej chodziło o wznowienie postępowania, czego prostą konsekwencją powinno być zobowiązanie organu do przesłania skargi do organu właściwego, art. 231 K.p.a. w związku z art. 150 § 1 K.p.a.

2) art. 1 § 2 Prawa o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 i art.141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 64 § 2 K.p.a. w zw. 63 § 2 K.p.a., art.9 K.p.a., art.8 K.p.a., art.155 K.p.a. z powodu nienależytej kontroli Wójta Gminy Niemce, pod względem zgodności z prawem - poprzez niepotrzebne powołania tych przepisów jako uzasadniających bezczynność organu, podczas gdy z treści art. 235 K.p.a. oraz uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że skargę w sprawie, w której wydano decyzję ostateczną, uważa się zależnie od jej treści... ( czyli organ uważa ...) za żądanie wznowienia postępowania, stwierdzenia nieważności decyzji albo jej uchylenia lub zmiany, a w zaskarżonym orzeczeniu Sąd nie miał wątpliwości, że stronie chodziło o wznowienie postępowania administracyjnego i miał wątpliwości, czy może też chodziło o stwierdzenie nieważności albo uchylenie lub zmianę ostatecznej decyzji, podczas gdy w rozumieniu tego przepisu są to żądania alternatywne o czym świadczy spójnik albo, a nawet wykluczające się wzajemnie o czym świadczy spójnik lub, a ustawowe pierwszeństwo ma wznowienie postępowania (jako podane na pierwszym miejscu).

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270, zwanej dalej "p.p.s.a.") Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu.

Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw.

Przedstawione przez stronę skarżącą zarzuty kasacyjne należało uznać za nieusprawiedliwione. Prawidłowa była bowiem ocena Sądu Wojewódzkiego, że organ administracji zasadnie pozostawił bez rozpoznania skargę wniesioną przez skarżącą w trybie art. 227, 228 w zw. z art. 235 K.p.a., a w konsekwencji nie doszło do bezczynności w sprawie. Jak słusznie zaznaczono w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku strona złożyła do organu pismo zatytułowane jako "skarga" z powołaniem na art. 235 K.p.a., który przewiduje trzy alternatywne podstawy żądania wzruszenia decyzji ostatecznej.

Sąd Wojewódzki w sposób przekonujący przedstawił okoliczności, które sprawiły, że organ miał podstawy aby wezwać stronę do sprecyzowania żądania zawartego w skardze poprzez wskazanie, czy domaga się wznowienia postępowania (art. 145 K.p.a.), czy stwierdzenia nieważności decyzji (art. 156 K.p.a.), bądź uchylenia lub zmiany decyzji (art. 154, art. 155 K.p.a.). Wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej nie było przeszkód do podjęcia czynności przez organ administracji na podstawie art. 64 § 2 K.p.a. Skoro pismo skarżącej nie zawierało wyraźnego wniosku o wznowienie postępowania zakończonego decyzją ostateczną, to pożądane było wyjaśnienie rzeczywistej woli strony co do dalszego trybu postępowania. Niesłusznie podnosi się w skardze kasacyjnej, że z treści pisma jednoznacznie wynikało, że strona domagała się wznowienia postępowania. Żądanie skarżącej byłoby precyzyjne, gdyby skarżąca określiła, że domaga się wznowienia postępowania w konkretnej sprawie. Tymczasem w złożonej do organu skardze powołany został przepis art. 235 K.p.a.

Wobec zaistniałych wątpliwości co do kwalifikacji pisma, obowiązkiem organu było ustalenie rzeczywistej treści żądania skarżącej w celu zastosowania właściwego trybu nadzwyczajnego spośród tych, które są wymienione w art. 235 K.p.a. Nie tylko w interesie strony, ale też w interesie publicznym jest podejmowanie przez organ administracji działań, które gwarantują ustalenie właściwego trybu postępowania, a nie automatyczne uruchamianie procedur nadzwyczajnych. Istotne jest rozróżnienie przypadku działania strony w trybie skargowym od sytuacji, gdy strona w związku z prowadzonym postępowaniem administracyjnym korzysta ze środków prawnych, w tym wniosku o wznowienie postępowania bądź stwierdzenie nieważności, zmianę lub uchylenie decyzji ostatecznej.

W rozpoznawanej sprawie strona skorzystała z trybu skargowego, który zasadniczo nakierowany jest na uruchomienie kontroli działań organu administracji albo jego pracowników, a nie na wszczęcie postępowania administracyjnego. Można zakładać w takim przypadku, że intencją strony nie jest doprowadzenie do weryfikacji decyzji w trybie nadzwyczajnym, lecz skontrolowanie działań podjętych przez pracowników organu w toku postępowania administracyjnego przeprowadzonego w konkretnej sprawie. Jeżeli strona wyczerpała tryb odwoławczy i nie wniosła skargi do sądu administracyjnego, a jednocześnie skierowała do organu pismo w trybie skargowym, to mogą zachodzić wątpliwości co do rzeczywistych intencji strony. Zaznaczyć należy, że zgodnie z art. 227 K.p.a., przedmiotem skargi może być w szczególności zaniedbanie lub nienależyte wykonywanie zadań przez właściwe organy albo przez ich pracowników, naruszenie praworządności lub interesów skarżących, a także przewlekłe lub biurokratyczne załatwianie spraw. Z koli art. 235 K.p.a. stanowi, że skargę w sprawie, w której w toku postępowania administracyjnego została wydana decyzja ostateczna, uważa się zależnie od jej treści za żądanie wznowienia postępowania lub za żądanie stwierdzenia nieważności decyzji albo jej uchylenia lub zmiany z urzędu.

Trafnie stwierdził Sąd Wojewódzki w uzasadnieniu wyroku, że rozstrzygające znaczenia dla wyboru jednego z trybów wymienionych w art. 235 K.p.a. ma wola strony wnoszącej skargę. Jak bowiem wyraźnie wynika z przytoczonego przepisu kwalifikacji skargi dokonuje się "zależnie od jej treści". W razie gdy skarga w swej treści nie zawierała jednoznacznego żądania to obowiązkiem organu administracji było wezwanie strony do usunięcia braku skargi.

W niniejszej sprawie organ podejmując działanie na podstawie art. 64 § 2 K.p.a., jednocześnie zachował wymogi z art. 9 K.p.a. i udzielił niezbędnych wskazówek umożliwiających stronie sprecyzowanie żądania co do dalszego trybu postępowania w sprawie. Niezłożenie przez skarżącą odpowiedzi na skierowane do niej wezwanie uzasadniało pozostawienie przez organ skargi bez rozpoznania, zgodnie z art. 64 § 2 K.p.a. Nie bez znaczenia w sprawie jest okoliczność, że skarżąca nie reagując na wezwanie organu, nie podała przyczyn swego postępowania w pismach składanych na późniejszym etapie postępowania. W rezultacie uprawniona była ocena Sądu Wojewódzkiego co do legalności działań podjętych przez organ administracji. W konsekwencji brak było przesłanek do stwierdzenia bezczynności organu administracji, co skutkować musiało oddaleniem skargi.

Zaskarżonego wyroku nie mógł podważyć argument odnoszący się do wyniku innej sprawy rozstrzygniętej przez Sąd Wojewódzki. Mimo zbieżności stanów prawnych w oznaczonych sprawach, to pewne odmienności okoliczności faktycznych uzasadniały podjęcie przez Sąd różnych rozstrzygnięć.

Z tych wszystkich względów skarga kasacyjna, jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.