VI SA/Wa 2332/13

Uzasadnienie

VI SA/Wa 2332/13

UZASADNIENIE

Główny Inspektor Farmaceutyczny postanowieniem z dnia [...] lipca 2013 r., na podstawie art. 115 pkt 4 w zw. z art. 99 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. - Prawo farmaceutyczne (Dz. U. z 2008 r. Nr 45, poz. 271, ze zm.) – także jako ustawa lub P.f. - oraz art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 i art. 31 § 1 pkt 2 i § 2 k.p.a., utrzymał w mocy postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego w O. z dnia [...] maja 2013 r. w przedmiocie odmowy dopuszczenia O. Izby Aptekarskiej w O. do udziału w postępowaniu z wniosku przedsiębiorców B.S. i A.C. – " E." s.c. B.S., A.C. o udzielenie zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej o nazwie: [...], zlokalizowanej P. w G.

Postanowienie wydano w następujących ustaleniach;

[...] Wojewódzki Inspektor Farmaceutyczny w O. decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r., znak: [...] na podstawie art. 99 ust. 1 i ust. 2 ustawy udzielił przedsiębiorcom: B. S. (wpisanemu do Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej Rzeczypospolitej Polskiej, REGON [...]) i A.C. (wpisanemu do Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej Rzeczypospolitej Polskiej, REGON [...]) - "E." s.c. B.S., A.C., [...] D., ul. K , zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej o nazwie: [...], zlokalizowanej: [...] G., P.

Prezes O. Izby Aptekarskiej w O. pismem z dnia [...] kwietnia 2013 r. (data wpływu do organu [...] maja 2013 r.) wskazał, że uruchomiono aptekę w dniu [...] kwietnia 2013 r. i wniósł o :

1) dopuszczenie O. Izby Aptekarskiej w O. do udziału w postępowaniu dotyczącym uruchomienia i wydania zezwolenia na prowadzenie w/w apteki;

2) doręczenie kopii zezwolenia [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r. na prowadzenie apteki ogólnodostępnej o nazwie: [...] w G.

Wskazując na cele statutowe Izby Aptekarskiej wnioskujący stwierdził, że wydanie zezwolenia narusza art. 94a ustawy ze względu na nazwę apteki – [...]. Jak podkreślano zadaniem samorządu jest także obrona interesów indywidualnych i zbiorowych członków Izby Aptekarskiej, a zatem ochrona interesu społecznego.

[...] Wojewódzki Inspektor Farmaceutyczny postanowieniem z dnia [...] maja 2013 r. odmówił dopuszczenia do udziału w postępowaniu O. Izby Aptekarskiej W O., wskazując na zakończenie postępowania przez wydanie zezwolenia w dniu [...] kwietnia 2013 r. W związku z tym niemożliwe jest dopuszczenie do udziału w postępowaniu, które już się nie toczy.

Niemniej, wskazując na orzecznictwo sądów administracyjnych, organ farmaceutyczny stwierdził, że cele statutowe Izby Aptekarskiej nie uzasadniają uczestnictwo w postępowaniu o udzielenie (koncesji) zezwolenia na prowadzenia apteki, gdyż jest to sprawa gospodarcza będąca w gestii organów inspekcji, a nie samorządu aptekarskiego. Także z tego powodu, że samorząd aptekarski wydając opinię w sprawie udzielenia/cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki, nie może występować jednocześnie w charakterze strony tego postepowania.

O. Izba Aptekarska w O. wniosła zażalenie z dnia [...] maja 2013 r. na postanowienie z wnioskiem o uchylenie postanowienia organu pierwszej instancji w całości i wydanie orzeczenia co do istoty sprawy, alternatywnie o uchylenie postanowienia organu pierwszej instancji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

Izba Aptekarska podkreślała, że o uruchomieniu apteki i wydaniu zezwolenia dowiedziała się [...] kwietnia 2013 r. i [...] kwietnia 2013 r. złożyła wniosek o dopuszczenie do udziału w postępowaniu. Dlatego wniosek o dopuszczenie do udziału w postępowaniu był zasadny także z tego powodu, że wydanym zezwoleniem doszło do naruszenia art. 94a ustawy. Natomiast ważny interes społeczny Izby Aptekarskiej wynika z tego, że nowa apteka swą nazwą [...] wpływać będzie na sytuację społeczno-prawną innych aptek zrzeszonych w Izbie.

Wymienionym na wstępie postanowieniem Główny Inspektor Farmaceutyczny utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.

Główny Inspektor Farmaceutyczny powołując się na wymieniane orzecznictwo sądów administracyjnych stwierdził, że Izba Aptekarska nie ma interesu prawnego w uczestnictwie w postępowaniu o wydanie zezwolenia na prowadzenie apteki. W orzecznictwie tym wskazując na przepisy art. 7 ust. 2 pkt 7 i art. 29 pkt 5 ustawy z dnia 19 kwietnia 1991 r. o izbach aptekarskich (j.t. Dz. U. z 2008 r. Nr 136, poz. 856 ze zm.) podkreślano, że izby aptekarskie nie mogą również występować w podwójnym charakterze – jako organ współdziałający (opiniujący) w wydawaniu zezwolenia na prowadzenia apteki i jako strona tego postępowania.

O. Rada Aptekarska O. Izby Aptekarskiej w O. uchwałą - postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2013 r. w pkt 1. zaopiniowała negatywnie wniosek [...] Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego w O. w sprawie udzielenia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej o nazwie: [...] w miejscowości [...] G., P. [...] oraz w pkt 2. uznała, że rękojmia należytego prowadzenia apteki ogólnodostępnej o nazwie: [...] została stwierdzona przez Prezydium O. Rady Aptekarskiej w W. uchwałą Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r. magistrowi farmacji T. M.

Zwrócono zatem uwagę, że stanowisko O. Rady Aptekarskiej O. Izby Aptekarskiej w O. zawarte w pkt 1 uchwały nie dotyczyło oceny kandydata na stanowisko kierownika apteki.

Wskazując natomiast na przepis art. 100 ust. 1 pkt 4 i art. 102 pkt 4 ustawy Główny Inspektor Farmaceutyczny podkreślał, że ustawodawca pozostawił wyłącznej dyspozycji podmiotu ubiegającego się o zezwolenie możliwość nadania aptece konkretnej nazwy i organ inspekcji nie jest uprawniony w ingerowanie co do nazwy apteki wskazanej we wniosku.

O. Izba Aptekarska w O. na postanowienie złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. i zarzucając naruszenie art. 31 § 1 pkt 2 i §2 K.p.a. wniosła o uchylenie postanowień organów pierwszej i drugiej instancji w całości oraz wydanie orzeczenia co do istoty sprawy lub uchylenie postanowień organów pierwszej i drugiej instancji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji – [...] Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego w O. oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że Główny Inspektor Farmaceutyczny powołując się na wyżej przytoczone orzeczenia sądowe wskazał, że przyznanie organizacji społecznej praw strony uzależnione jest od spełnienia łącznie dwóch przesłanek:

1) jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi organizacji co ma miejsce wówczas, gdy sprawa będąca przedmiotem danego postępowania mieści się w zadaniach organizacji określonych w statucie (w danym przypadku w ustawie z dnia 19 kwietnia 1991 r. o izbach aptekarskich) oraz

2) gdy zachodzi potrzeba ochrony interesu społecznego, tj. wtedy, gdy skutki decyzji (postanowień) wpływać będą na sytuację prawną nie tylko zainteresowanej strony, ale również innych podmiotów, otoczenie itp.

Zdaniem skarżącej spełniła te przesłanki w momencie ubiegania się o dopuszczenie do udziału w postępowaniu, bowiem samorząd aptekarski stanowi reprezentację zawodowych, społecznych i gospodarczych interesów zawodu farmaceuty. Ponadto możliwość udziału O. Izby Aptekarskiej na prawach strony w postępowaniu prowadzonym przez Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego na etapie wydawania opinii w sprawach udzielania lub cofania zezwoleń wyraźnie wynika z zapisów ustawy o izbach aptekarskich a pozbawienie Izby możliwości korzystania z tego prawa jest nieuzasadnione. Z powyższego w ocenie skarżącej wynika, że została spełniona pierwsza przesłanka. Druga przesłanka również została spełniona bowiem, samorząd aptekarski reprezentowany przez O. Izbę Aptekarską w O., stanowczo domagał się i nadal domaga powstrzymania działań określonych osób fizycznych i prawnych dopuszczających do naruszania przepisu art. 94a Prawa farmaceutycznego, dotyczącego zakazu reklamy aptek.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Farmaceutyczny wnosił o jej oddalenie.

W piśmie z dnia [...] marca 2014 r. O. Izba Aptekarska w O., składając dwie uchwały oraz pełnomocnictwo z opłatą skarbową, wskazywała, że jej wniosek nie zmierzał do udziału w postępowaniu jako strony postępowania, lecz do udziału na prawach strony tego postępowania, co uzasadnia przepis art. 1 ust. 1 ustawy o izbach aptekarskich stanowiący o współdziałaniu z organami administracji publicznej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Chodzi więc o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywaną pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności.

Sprawy należące do właściwości sądów administracyjnych rozpoznają w pierwszej instancji wojewódzkie sądy administracyjne (art. 3 § 1 ww. ustawy).

Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, iż skarga jest niezasadna.

Zadaniem samorządu aptekarskiego wyrażonym w art. 7 ust. 2 pkt 7 i art. 29 pkt 5 ustawy z dnia 19 kwietnia 1991 r. o izbach aptekarskich jest wydawanie opinii w sprawach udzielania lub cofania zezwoleń na prowadzenie aptek lub hurtowni. Wydanie opinii jest najluźniejszą formą współdziałania organów administracji publicznej polegającą na tym, że jeden z organów przed podjęciem decyzji zasięga opinii innego organu. Jednakże organ zwracający się o opinię nie jest prawnie związany stanowiskiem organu opiniującego.

Należy zaznaczyć, że postępowanie, do którego skarżąca chciała przystąpić toczyło się w sprawie z wniosku przedsiębiorców B. S. i A. C. – " E." s.c. B. S., A. C. o udzielenie zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej o nazwie: [...], zlokalizowanej P. w G. , a nie w sprawie zakazu reklamy apteki (art. 94a ustawy – Prawo farmaceutyczne), co niejako stanowiło argument skarżącej w przedmiocie dostępu do postępowania dotyczącego wymienionego zezwolenia.

Postępowanie w sprawie udzielenia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej toczy się na zasadach, w trybie oraz w terminach określonych w ustawie - Prawo farmaceutyczne, Kodeksie postępowania administracyjnego oraz w ustawie o izbach aptekarskich w zakresie określającym uprawnienia samorządu aptekarskiego. W trakcie tejże procedury wojewódzki inspektor farmaceutyczny zwraca się do organów samorządu aptekarskiego z prośbą o opinię w sprawie udzielenia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej.

Stosownie do art. 29 pkt 5 ustawy o izbach aptekarskich opinie w tym przedmiocie wydaje właściwa okręgowa rada aptekarska. Trzeba przy tym mieć na względzie, że zezwolenia na prowadzenie ogólnodostępnej apteki udziela wojewódzki inspektor farmaceutyczny, działając na podstawie przepisów prawa i mając na uwadze nie tylko interes wnioskodawcy, ale także interes społeczny, który nie zawsze musi być zgodny z interesem samorządu aptekarskiego.

Przepisy proceduralne określają rolę okręgowej rady aptekarskiej w zakresie wyrażania opinii w sprawie zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej jako organu współdziałającego, który uczestniczy jedynie w postępowaniu zmierzającym do załatwienia wniosku podmiotu zamierzającego prowadzić aptekę. W związku z tym organ samorządu aptekarskiego nie jest organem prowadzącym postępowanie w samodzielnej, odrębnej sprawie administracyjnej. Wyrażając opinię w formie uchwały, nie rozstrzyga o istocie sprawy ani nie kończy jej w instancji administracyjnej. Postępowanie przed organem współdziałającym ma w istocie swojej charakter pomocniczego stadium postępowania w sprawie załatwianej przez inny organ w drodze decyzji administracyjnej. Oznacza to, że ani przedmiot tego postępowania, ani też rozstrzygnięcia w nim podjęte nie mają samodzielnego bytu prawnego. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, iż samorząd zawodowy występując w roli organu współdziałającego z organem orzekającym w sprawie koncesji i wydając opinię w tym przedmiocie nie ma przymiotu strony tego postępowania (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 grudnia 1996 r., sygn. akt II SA 2168/95, z dnia 15 stycznia 1997 r., sygn. akt I SA 596/96, niepubl., z dnia 20 stycznia 1998 r., I SA 874/97, z dnia 16 grudnia 1998 r. sygn. akt I SA 665/98 oraz wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 października 2005 r., sygn. akt I SA/Wa 1533; z dnia 26 stycznia 2006 r., I SA/Wa 849/05, z dnia 8 marca 2006 r., I SA/Wa 283/05, z dnia 19 października 2007 r., VII SA/Wa 1272/07, z dnia 3 lipca 2008 r., VII SA/Wa 673/08,).

Obowiązek współdziałania organów inspekcji farmaceutycznej z organami samorządu aptekarskiego w zakresie związanym z wykonywaniem zawodu i innych, dotyczących farmacji, a mających wpływ na ochronę zdrowia publicznego, sprowadza się w tej kategorii spraw do wyrażenia opinii w kwestii dawania rękojmi należytego pełnienia przez kandydata funkcji kierownika apteki ogólnodostępnej.

W takim też zakresie O. Rada Aptekarska O. Izby Aptekarskiej w O. wyraziła opinię stwierdzającą, że proponowany na stanowisko kierownika apteki T. M. daje rękojmię prowadzenia tej apteki, wyrażając jednocześnie negatywną opinię w sprawie wniosku o udzielenie zezwolenia na prowadzenie tej apteki. Jak już jednak nadmieniono opinia negatywna nie mogła mieć zasadniczego wpływu na decyzje organu zezwalającego.

Podstawą tej opinii była sama nazwa apteki zawierająca w swej treści zwrot "[...]". Organy inspekcji farmaceutycznej podkreślały jednak, że w świetle art. 100 ust. 1 pkt 4, art. 102 pkt 4 ustawy – Prawo farmaceutyczne podmiot występujący o zezwolenie sam kształtuje nazwę swojej apteki. Nie było zatem podstaw z art. 101 ustawy do odmowy wydania zezwolenia, bowiem żadna ze wskazanych w tym przepisie przesłanek w sprawie nie wystąpiła.

W ocenie Sądu organy inspekcji farmaceutycznej zasadnie uznały brak podstaw dopuszczenia skarżącej do udziału w postępowaniu o wydanie zezwolenia na prowadzenie apteki wspólnikom wskazanym w przedmiotowym zezwoleniu. Postepowanie o wydanie zezwolenia zakończyło się, a więc trudno było dopuścić skarżąca do postępowania, które się faktycznie nie toczy. Mając na względzie przytoczone wcześniej orzecznictwo sadów administracyjnych skarżąca nie mogłaby brać udziału jako strona, lub jak to określa "na prawach strony", w postępowaniu w którym wydawała opinię, bowiem w istocie występowałby w podwójnej roli – jako organ opiniujący oraz jako strona tego postepowania. Także mając na uwadze fakt, że wydanie zezwolenia dotyczy wykonywania działalności gospodarczej w zakresie prowadzenia apteki ogólnodostępnej, nie daje organowi samorządu aptekarskiego uprawnienia do uczestniczenia w tym postępowaniu jako jego strony lub jako organu współdecydującego. Organy samorządu aptekarskiego nie są upoważnione ani w trybie ustawy – Prawo farmaceutyczne, ani na podstawie ustawy o izbach aptekarskich, lub w oparciu o swoje cele statutowe do udzielania zezwoleń na wykonywanie działalności gospodarczej w tym w zakresie prowadzenia aptek ogólnodostępnych. Uprawnienie odnoszące się do prowadzenia działalności gospodarczej zawarte w art. 7 ust. 2 pkt 13 ustawy o izbach aptekarskich dotyczy prowadzenia działalności wydawniczej i zarządzania majątkiem izby, nie zaś do udzielania zezwolenia na prowadzenie przez trzeci podmiot apteki ogólnodostępnej. Uczestniczenie na zasadach strony w postępowaniu o udzielenie zezwolenia na prowadzenie apteki nie uzasadnia także obrona interesów farmaceutów zrzeszonych w [...] Izbie Aptekarskiej w O., jak i obrona interesów zawodu aptekarza. Żaden bowiem przepis ustawy – Prawo farmaceutyczne lub ustawy o izbach aptekarskich nie wymaga oceny przez organy samorządu zawodowego aptekarzy zdolności prawnej podmiotu ubiegającego się o zezwolenie, ani też celowości podejmowania takiej działalności przez podmiot wnioskujący o wydanie zezwolenia.

Zgodnie z art. 31 § 2 k.p.a., kwestia odmowy dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu administracyjnym jest rozstrzygana w trybie postanowienia wydawanego przez właściwy organ (por. także wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 kwietnia 2010 r. w sprawie II OSK 611/09 i wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 kwietnia 2010 r. w sprawie VII SA/Wa 2086/09 i z dnia 15 września 2010 r. w sprawie IV SA/Wa 1014/10 oraz glosa M.Banasik do wyroku NSA z dnia 22 grudnia 2010 wydanego w sprawie II OSK 2014/10), na które służy zażalenie, a następnie skarga do wojewódzkiego sądu administracyjnego i takie postanowienia organy inspekcji farmaceutycznej wydały w sprawie.

Uznając, zatem brak podstaw do uwzględnienia skargi, Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 151 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.