II OSK 2446/12

Uzasadnienie

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 4 czerwca 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 304/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę [...] Sp. z o.o. z siedzibą w Gdyni na postanowienie Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji.

W uzasadnieniu orzeczenia Sąd I instancji przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy.

Główny Inspektor Sanitarny postanowieniem z dnia [...] listopada 2011 r., działając na podstawie art. 138 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r., nr 98, poz. 1071, dalej jako "k.p.a.") po rozpatrzeniu zażalenia [...] Sp. z o.o. - utrzymał w mocy postanowienie Śląskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z [...] września 2011 r. odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności "decyzji" Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Sosnowcu, której następstwem było skierowanie do sklepów będących klientami ww. Spółki pisma z dnia 23 marca 2011 r. Organ przedstawił stan faktyczny sprawy wskazując, że pismem z dnia 1 sierpnia 2011 r. Spółka [...] będąca importerem filetów z tilapii eksportowanych przez chińską firmę [...] Co., Tld złożyła do Śląskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Sosnowcu, skutkiem której było wystosowanie do 9 sklepów wielkopowierzchniowych w Sosnowcu zapytania dotyczącego obecności ww. filetów w ich asortymencie. We wniosku podniesiono, że ww. działania organu musiały nastąpić po uprzednim rozstrzygnięciu sprawy decyzją, której nie doręczono Spółce jako stronie postępowania. Organ powiatowy nie miał zatem podstawy prawnej do wydania takiej decyzji, dlatego wydano ją z rażącym naruszeniem prawa.

Powołanym postanowieniem z dnia [...] września 2011 r. Śląski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny - odmówił wszczęcia postępowania w ww. sprawie. Organ wyjaśnił, że ww. działań nie podjęto w postępowaniu administracyjnym i nie wydano decyzji w rozumieniu k.p.a. Z tej przyczyny nie było podstaw do rozpatrzenia wniosku o stwierdzenie jej nieważności. Organ odwoławczy stwierdził, że zażalenie jest bezpodstawne wobec utrwalonego orzecznictwa i doktryny, zgodnie z którym akt administracyjny nawet wadliwy, jest uznawany za obowiązujący, dopóki nie zostanie usunięty z obrotu prawnego. Wyjątek stanowi tzw. nieakt, czyli czynność prawna nieistniejąca, która nie wiąże organów, ani strony, stąd dla uchylenia się przed jego skutkami nie zachodzi konieczność stwierdzenia jego wadliwości. Podkreślił następnie, że w niniejszej sprawie żadnej decyzji nie tylko nie doręczono, ale i nie wydano. Strona błędnie założyła, że pismo dotyczące prośby o przekazanie informacji musiało poprzedzać wydanie decyzji. Takie rozeznanie nie jest poprzedzone wydaniem decyzji, lecz jest prowadzone w oparciu o procedury Systemu Wczesnego Ostrzegania o Niebezpiecznej Żywności i Paszach (RASFF), który jest systemem wspólnym Unii Europejskiej. Uruchomienie procedur systemu RASFF nie może być uzależnione od uprzedniego wydania decyzji administracyjnej, ponieważ uniemożliwiałoby szybki przepływ informacji oraz reagowanie i podważałoby sprawność funkcjonowania tego systemu. Byłoby to również niezgodne z art. 2 ust. 1 rozporządzenia (UE) nr 16/2011, zobowiązującym członków sieci RASFF do zapewnienia skutecznego działania sieci na obszarze ich jurysdykcji. Organ odwoławczy dodał, że system ten ustanowiono rozporządzeniem Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 178/2002 z 28 stycznia 2002 r. ustalającym ogólne zasady i wymagania prawa żywnościowego, ustanawiające Europejski Urząd ds. Bezpieczeństwa Żywności oraz ustanawiającym procedury w sprawie bezpieczeństwa żywności (Dz. Urz. WE L 31 z 1.2.2002, str. 1; Dz. Urz. UE Polskie wyd. spec., rozdz. 15, t. 6, str. 463, ze zm.). Rozporządzenie to określiło środki jakie mogą być podejmowane przez członków sieci na wniosek państwa członkowskiego w przypadku stwierdzenia, że żywność pochodząca ze Wspólnoty lub przywożona z państwa trzeciego może stanowić zagrożenie dla zdrowia ludzi. W celu realizacji art. 50 rozporządzenia nr 178/2002 wydano rozporządzenie (UE) nr 16/2011 z dnia 10 stycznia 2011 r. ustanawiającym środki wykonawcze dla systemu wczesnego ostrzegania o niebezpiecznych produktach żywnościowych i środkach żywienia zwierząt (Dz. Urz. UE L 6 z 11.1.2011), w którym aby zapewnić skuteczną komunikację między członkami sieci, ustanowiono wspólne zasady dotyczące obowiązków punktów kontaktowych. Organ podkreślił, że w Polsce podstawą prawną działania RASFF jest ustawa z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia (Dz.U. z 2010 r. Nr 136, poz. 914 ze zm.). Art. 3 pkt 42 ww. ustawy definiuje system RASFF jako "postępowanie organów urzędowej kontroli żywności i innych podmiotów realizujących zadania z zakresu bezpieczeństwa żywności". W związku z powyższym Główny Inspektor Sanitarny, który kieruje systemem i prowadzi krajowy punkt kontaktowy, ustanowił procedurę funkcjonowania systemu RASFF, która szczegółowo określa m.in. zasady zbierania i przekazywania informacji dot. żywności i pasz przez ww. organy. Powiadomienie w ramach RASFF zobowiązuje organ do podjęcia działań w celu przekazania innym członkom sieci szczegółowej i potwierdzonej informacji dot. zagrożeń w żywności, zgodnie z art. 50 ust. 2 rozporządzenia (WE) nr 178/2002. W ocenie organu jest więc oczywiste, że możliwość przekazania takiej informacji i przeprowadzenia niezbędnego rozeznania nie jest i nie może być uzależniona od uprzedniego wydania decyzji administracyjnych adresowanych do wszystkich podmiotów, uczestniczących w produkcji i obrocie podejrzanej żywności lub pokarmu. Dlatego, w związku z powiadomieniem informacyjnym numer 2011.20 z dnia 15 marca 2011 r. (które pochodziło od organów Inspekcji Weterynaryjnej), Główny Inspektor Sanitarny pismem z dnia 21 marca 2011 r. zgodnie z prawem nakazał przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego, a organy przeprowadziły niezbędne rozeznanie. W związku z powyższym organ wojewódzki nie mógł rozpatrzeć wniosku o stwierdzenie nieważności i zgodnie z art. 61a k.p.a., prawidłowo wydał postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania.

Skargę na to postanowienie złożyła [...] Sp. z o.o. wnosząc m.in. o: przeprowadzenie zgłoszonego dowodu; uchylenie zaskarżonego oraz poprzedzającego go postanowienia stwierdzenie nieważności decyzji organu powiatowego jako naruszającej prawo; wezwanie organu do przedstawienia opinii sporządzonej przez Państwowy Instytut Weterynaryjny - Instytut Badawczy w Puławach w przedmiocie szkodliwości tlenku węgla w tilapii oraz badań własnych Instytutu Rybołówstwa w Cuxhaven, na które powołały się organy w toku sprawy. Decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Sosnowcu skarżąca w pkt 1 zarzuciła: rażące naruszenie art. 2 Konstytucji poprzez wydanie decyzji bez podstawy prawnej, a w każdym razie z rażącym naruszeniem prawa; w pkt 2 - 8 rażące naruszenie prawa procesowego tj. art. 6 k.p.a.; art. 7 w zw. z art. 8 k.p.a. poprzez niepodjęcie przez organ wszelkich niezbędnych kroków do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, co przyczyniłoby się do pogłębienia zaufania obywateli do organów Państwa; art. 9 k.p.a. poprzez niepoinformowanie skarżącej o wszystkich okolicznościach faktycznych i prawnych mogących mieć wpływ na ustalenie jego praw i obowiązków; art. 10 k.p.a. poprzez niezapewnienie czynnego udziału w postępowaniu oraz uniemożliwienie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów; art. 40 § 1 k.p.a. poprzez niedoręczenie stronie skarżonej decyzji; art. 61 § 4 k.p.a. poprzez niezawiadomienie o wszczęciu postępowania; art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 75 § 1 k.p.a., w zw. z art. 80 k.p.a. oraz art. 12 § 1 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie wnikliwego postępowania dowodowego, co skutkowało błędną oceną stanu faktycznego i wydaniem decyzji w skarżonym kształcie. Skarżonym postanowieniom skarżąca zarzuciła: 1. rażące naruszenie ww. przepisów poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji; 2. rażące naruszenie art. 104 k.p.a. w zw. z art. 1 pkt 1 k.p.a. poprzez odmówienie decyzji organu powiatowego rozstrzygającej co do istoty indywidualną sprawę skarżącej miana decyzji z uwagi na to, iż akt ten miał jedynie charakter czynności materialno-technicznej; 3. rażące naruszenie art. 15 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zaskarżonym wyrokiem z dnia 4 czerwca 2012 r. stwierdził, iż skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Sąd zaznaczył, że skarżąca domagała się stwierdzenia nieważności decyzji zakładając, że taki akt musiał zostać wydany przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Sosnowcu przed rozesłaniem pisma z dnia 23 marca 2011 r. Organ musiał bowiem uprzednio samodzielnie rozstrzygnąć, czy obecność tlenku węgla w mięsie tilapii stanowi zagrożenie dla życia i zdrowia ludzkiego. Samo zawiadomienie informacyjne RASFF nr 2011.20 nie mogło stanowić podstawy do przyjęcia któregokolwiek z twierdzeń w piśmie tym zawartych. Sąd I instancji wyjaśnił, iż zgodnie z art. 1 k.p.a., poza materią sporów kompetencyjnych, skarg, wniosków i zaświadczeń, kodeks postępowania administracyjnego normuje wyłącznie postępowanie przed organami administracji publicznej w należących do właściwości tych organów sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych. W konsekwencji również weryfikacja ostatecznych rozstrzygnięć w formie stwierdzenia nieważności odnosi się wyłącznie do aktów indywidualnych, to jest decyzji (art. 156 § 1 k.p.a.) i niektórych postanowień (art. 156 § 1 w zw. z art. 126 k.p.a.). Jest zatem oczywiste, że stwierdzenie nieważności może odnosić się wyłącznie do decyzji lub w niektórych przypadkach do postanowienia. W doktrynie prawa administracyjnego i orzecznictwie przez decyzję rozumie się kwalifikowany akt administracyjny, wyrażający wolę organów administracji państwowej, wydany na podstawie powszechnie obowiązującego prawa administracyjnego, o charakterze władczym i zewnętrznym, rozstrzygający konkretną sprawę, konkretnej osoby fizycznej lub prawnej w postępowaniu unormowanym przez przepisy proceduralne (vide uzasadnienie uchwały SN z 5 grudnia 1988 r. III AZP 1/80 - OSPiKA 1989/59). Organ może rozstrzygnąć sprawę administracyjną tylko wówczas, gdy z przepisów prawa materialnego wynika jego umocowanie do prowadzenia postępowania administracyjnego o charakterze jurysdykcyjnym. Z konstytucyjnej zasady działania organów administracji publicznej "na podstawie i w granicach prawa" (art. 7 Konstytucji RP) i z zasady ogólnej ustanowionej w art. 6 k.p.a. wynika, że nie można domniemywać władczej i jednostronnej formy działania, jaką jest decyzja administracyjna, tylko z okoliczności sprawy lub art. 104 k.p.a. Podstawę prawną do wydania decyzji wyprowadzić należy z powszechnie obowiązujących przepisów prawa materialnego (por. Borkowski, B. Adamiak, J. Borkowski, k.p.a. Komentarz, 9. wyd., Warszawa 2008, Art. 1 Nb 18 s. 14-15 oraz art. 104, Nb 3, s. 473). Organ administracji publicznej podejmując indywidualny akt administracyjny dokonuje konkretyzacji prawa, który staje się decyzją dopiero w chwili jego doręczenia lub ogłoszenia go stronie. Pojęcie decyzji w ujęciu procesowym odnosi się natomiast do decyzji jako aktu procesowego charakteryzującego się określonymi znamionami (cechami), odróżniającymi ją od innych form procesowych aktu administracyjnego. Takiego pojęcia decyzji dotyczą art. 104 i art. 107 k.p.a. W piśmiennictwie wyróżnia się również pojęcie aktów nieistniejących i wskazuje na dwie grupy takich aktów. Do pierwszej grupy zalicza się akty wydane w nieistniejącym postępowaniu. O nieistnieniu zaś postępowania decyduje brak takich elementów jak organ administrujący, mający zdolność prawną do prowadzenia postępowania administracyjnego oraz strona postępowania, o której prawach w danym postępowaniu orzeka organ administrujący. Do grupy drugiej należą akty nieistniejące, wprawdzie wydane w postępowaniu administracyjnym, jednak niezawierające wymaganych przepisami cech zewnętrznych, jak również akty niedoręczone (nieogłoszone) (B. Adamiak, Wadliwość decyzji..., s. 46 i n.). W świetle wskazanej argumentacji Sąd I instancji stwierdził, że żadna z opisanych wyżej sytuacji nie miała miejsca w rozpatrywanej sprawie, bowiem organy w ogóle nie objawiły swojej woli poprzez wydanie aktu administracyjnego w rozumieniu art. 104 k.p.a. Bez wpływu na rozstrzygnięcie pozostawały zatem rozważania przedstawione w skardze odnośnie konieczności doręczenia i wejścia z tym momentem decyzji do obrotu prawnego, czy cech konstytutywnych pozwalających dany akt, czy pismo uznać za decyzję administracyjną. Sąd I instancji wskazał, że w dniu 15 marca 2011r. zostało przesłane służbom sanitarnym przez Głównego Lekarza Weterynarii zawiadomienie informacyjne nr 2011.20, dokonane w ramach systemu RASFF, które dotyczyło stwierdzenia obecności tlenku węgla na poziomie 83,2 mikrograma na kilogram w filetach z tilapii sprowadzanych przez skarżącą od producenta z Chin. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Sosnowcu po otrzymaniu powyższego powiadomienia podjął działania kierując w dniu 23 marca 2011 r. do dziewięciu sklepów pismo w formie fax- u, w którym zwrócił się o pilne udzielenie informacji, czy w tych sklepach znajdują się filety z tilapii, wskazując eksportera, odbiorcę i typ zagrożenia. Treść tego pisma wskazuje - zdaniem Sądu - na podjęcie przez organ działań o charakterze sprawdzającym, orientacyjnym, od wyniku których uzależnione byłoby dopiero ewentualne wszczęcie postępowania w celu wyeliminowania zagrożeń sygnalizowanych w powyższym powiadomieniu informacyjnym przesłanym w ramach RASFF (Rapid Alert System for Food and Feed of the European Union) tj. europejskiego systemu wczesnego ostrzegania o niebezpiecznej żywności i paszach produktach żywnościowych obowiązujący w krajach UE. System RASFF zgodnie z art. 3 ust. 3 cyt. ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia obejmuje bowiem postępowanie organów bezpieczeństwa żywności, zgodnie z zasadami określonymi w art. 50-52 rozporządzenia nr 178/2002. Ustęp 2 art. 50 nakłada na członka sieci obowiązek natychmiastowego powiadamiania Komisji o istnieniu bezpośredniego lub pośredniego niebezpieczeństwa grożącego zdrowiu ludzkiemu, pochodzącego z żywności lub pokarmu. Ustęp 5 art. 50 cyt. rozporządzenia zobowiązuje Państwa Członkowskie do niezwłocznego informowania Komisji o wdrożonym działaniu lub środkach podjętych w następstwie otrzymania powiadomień i uzupełniających informacji, przekazanych w ramach systemu wczesnego ostrzegania. Natomiast, powołane wyżej rozporządzenie nr 16/2011 formułując w art. 2 szereg obowiązków członków sieci, w ust. 1 wskazuje, iż członkowie sieci zapewniają skuteczne działanie sieci na obszarze swojej jurysdykcji oraz stosownie do art. 3 wysyłają powiadomienia o zagrożeniu do punktu kontaktowego Komisji bez zbędnej zwłoki, a w każdym razie w ciągu 48 godzin od momentu otrzymania informacji o zagrożeniu. Z przytoczonych regulacji wynika zatem, że istotą systemu RASFF, jest zapewnienie szybkiego reagowania członków sieci w przypadku uzyskania informacji o zagrożeniu. Działając w ramach tego sytemu organy nie prowadzą postępowania administracyjnego. Rozpoznanie wstępnego zagrożenia, wynikające ze zgłoszenia produktu do systemu RASFF nie wymaga zatem formalnego wszczęcia postępowania administracyjnego, gdyż sprawa administracyjna jeszcze nie istnieje, ze względu na brak informacji o spełnieniu przesłanek wynikających z art. 54 rozporządzenia nr 882/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie kontroli urzędowych przeprowadzanych w celu sprawdzenia zgodności z prawem paszowym i żywnościowym oraz regułami dotyczącymi zdrowia zwierząt i dobrostanu zwierząt (Dz.U.UE L z dnia 30 kwietnia 2004 r.), jak słusznie podniósł organ I instancji. W ocenie Sądu I instancji przyjęcie argumentacji przeciwnej byłoby w praktyce nie do pogodzenia z zasadami i celem tego systemu, który został powołany, jak sama nazwa wskazuje, do niezwłocznego przepływu informacji o zagrożeniach. Wobec powyższego Sąd I instancji wskazał, że w przypadku stwierdzenia podstaw do wszczęcia i prowadzenia postępowania, właściwe organy stosownie do art. 54 rozporządzenia nr 882/2004 (Tytuł VII, Rozdział I pt. Krajowe Środki Wykonawcze), zobligowane są do podjęcia działań wymienionych w ust. 2 tego przepisu wydając rozstrzygnięcie, o którym mowa w ust. 3 lit. a i b. Z art. 1 ust. 2 cyt. ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia wynika wprost, że ustawa obok właściwości organów w zakresie prowadzenia urzędowych kontroli określonych w ww. rozporządzeniu (WE) nr 882/2004 określa m.in. wymagania dotyczące przeprowadzania takich kontroli, w zakresie nieuregulowanym w ww. rozporządzeniu. Zgodnie natomiast z treścią art. 4 ww. ustawy do postępowania przeprowadzanego przez organy urzędowej kontroli żywności stosuje się przepisy k.p.a., jeśli przepisy ustawy nie stanowią inaczej. Sąd I instancji zaznaczył, że Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Sosnowcu, podejmował czynności zmierzające do potwierdzenia bądź zanegowania sprzedaży produktu objętego zawiadomieniem RASFF, działając w ramach tego systemu. Jeśli organ nie prowadził postępowania administracyjnego i nie wydał decyzji administracyjnej, to nie było żadnych podstaw do przyjęcia za zasadną argumentacji przedstawionej w skardze. W konsekwencji chybione były zarzuty skarżącej skierowane do postanowień organów obu instancji sformułowane w pkt II ppk 1-3 oraz w pkt I ppk 1-8 skierowane do "decyzji' Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego. W związku z powyższym, skoro jedną z przesłanek koniecznych do wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności jest istnienie decyzji administracyjnej, to jej brak obligował organy do wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, stosownie do art. 61 a k.p.a. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej jako "p.p.s.a.") oddalił skargę.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła [...] Sp. z o.o. reprezentowana przez radcę prawnego. Wyrok zaskarżono w całości zarzucając mu naruszenie prawa materialnego tj.:

- niewłaściwe zastosowanie art. 7 Konstytucji RP, wyrażające się w uznaniu, że w przedmiotowej sprawie organy administracji publicznej działały na podstawie i w granicach prawa;

- niezastosowanie art. 77 Konstytucji RP w zw. z art. 417¹ § 2 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz.U.1964.16.93, dalej jako: "k.c.") poprzez uniemożliwienie skarżącej dochodzenia we właściwym postępowaniu stwierdzenia niezgodności z prawem ostatecznej decyzji organu, a przez to uniemożliwienie jej warunkowanego ww. stwierdzeniem dochodzenia naprawienia szkody wyrządzonej przez wydanie ww. decyzji;

- niewłaściwe zastosowanie art. 6 k.p.a., wyrażające się w uznaniu Sądu I instancji, że organ wydający decyzję działał na podstawie przepisów prawa mających zastosowanie w przedmiotowej sprawie;

- niezastosowanie art. 1 k.p.a., prowadzące do uznania, iż w przedmiotowej sprawie organ administracji publicznej w swoich działaniach nie był związany przepisami k.p.a.;

- niezastosowanie art. 104 k.p.a. mimo, iż w przedmiotowym stanie faktycznym istniały podstawy do dokonania subsumcji, organ bowiem objawił swoją wolę poprzez wydanie aktu administracyjnego w rozumieniu ww. przepisu;

- błędną wykładnię treści normatywnej art. 107 k.p.a. prowadzącą do uznania, że przedmiotowy stan faktyczny nie wypełnił znamion ww. przepisu, a stąd nie można mu przypisać miana decyzji administracyjnej;

- błędną wykładnię treści normatywnej art. 50, art. 51 i art. 52 rozporządzenia (WE) nr 178/2002 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 28 stycznia 2002 r. ustanawiającego ogólne zasady i wymagania prawa żywnościowego, powołującego Europejski Urząd ds. bezpieczeństwa żywności oraz ustanawiającego procedury iv zakresie bezpieczeństwa żywności - dalej: rozporządzenie 178/2002, polegającą na uznaniu, iż przepisy te zawierają zasady postępowania organów administracji w ramach systemu RASFF wyłączające stosowanie k.p.a.;

- błędną wykładnię treści normatywnej art. 2 ust. 1 oraz art. 3 rozporządzenia (UE) nr 16/2011 z dnia 10 stycznia 2011 r. ustanawiającego środki wykonawcze dla systemu wczesnego ostrzegania o niebezpiecznych produktach żywnościowych i środkach żywienia zwierząt (Dz. Urz. UE L 6 z 11.01.2011 r.) wyrażającą się w uznaniu, iż wyrażony w tych przepisach obowiązek zapewnienia przez członków sieci skutecznego działania systemu RASFF na obszarze swojej jurysdykcji nie oznacza konieczności ustanowienia przez ustawodawcę polskiego szczególnych przepisów postępowania organów na poziomie krajowym w ramach sieci RASFF, które to przepisy stanowiłyby lex specialis wyłączające stosowanie k.p.a. oraz zapewniające szybkie działanie systemu RASFF;

- niezastosowanie art. 54 rozporządzenia (WE) nr 882/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie kontroli urzędowych przeprowadzanych w celu sprawdzenia zgodności z prawem paszowym i żywnościowym oraz regułami dotyczącymi zdrowia zwierząt i dobrostanu zwierząt, mimo iż w danym stanie faktycznym istniały podstawy do dokonania subsumcji tj. z treści przesłanego przez organ faksu wynikało, iż organ wykrył niezgodności i podjął działania zapewniające, że podmioty gospodarcze będące adresatami ww. faksu zastosują odpowiednie środki zaradcze;

- błędną wykładnię treści normatywnej i niewłaściwe zastosowanie art. 1 ust. 2 w zw. z art. 4 ustawy z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia wyrażające się uznaniem, że przepisy tej ustawy zawierają przepisy o charakterze proceduralnym wyłączające stosowanie w przedmiotowej sprawie przepisów k.p.a.;

oraz naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy tj.:

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 141 § 4 w zw. z art. 106 § 3 p.p.s.a. oraz w zw. z art. 156 § 1 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a. poprzez oddalenie skargi pomimo istnienia przesłanek do jej uwzględnienia, dokonanie błędnej oceny prawnej z pominięciem faktów sprawy, nieprzeprowadzenie z urzędu dodatkowych dowodów niezbędnych do wyjaśnienia istotnych wątpliwości co do wykładni złożonego przez organ w przedmiotowym faksie oświadczenia woli oraz zakresu obowiązków organu działającego w ramach sieci wynikających z powiadomienia informacyjnego RASFF, a także poprzez niezawarcie w uzasadnieniu wyroku dostatecznego wyjaśnienia podstawy rozstrzygnięcia.

Wskazując na powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie i przekazanie sprawy temu Sądowi do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, iż Sąd I instancji błędnie wywodzi, że do działania organów w ramach systemu RASFF nie może mieć zastosowania Kodeks postępowania administracyjnego, z uwagi na to, że w ww. artykułach wskazano konieczność natychmiastowego działania członków sieci i szybkiego przepływu informacji. Zdaniem skarżącej Sąd I instancji badając podstawy prawne działania systemu RASFF dokonał błędnej wykładni postanowień rozporządzenia 16/2011, które jak jego nazwa wskazuje, stanowi rozporządzenie wykonawcze względem ww. rozporządzenia 178/2002. Zgodnie z ww. rozporządzeniem 16/2011, art. 50 rozporządzenia 178/2002 określa jedynie ogólnie zakres i wymogi dotyczące funkcjonowania systemu RASFF (punkt (1) wstępu), natomiast uszczegółowienie kwestii dotyczących funkcjonowania systemu RASFF zawiera rozporządzenie wykonawcze 16/2011. W art. 2 tego rozporządzenia zawarto obowiązki członków sieci - m.in. obowiązek zapewnienia skutecznego działania sieci na obszarze jurysdykcji każdego członka sieci, obowiązek wyznaczenia punktu kontaktowego oraz obowiązek zapewnienia skutecznej komunikacji członków sieci. W ocenie Skarżącej Sąd I instancji błędnie interpretuje znaczenie obowiązku zapewnienia skutecznego działania sieci na obszarze jurysdykcji każdego jej członka, skupiając się jedynie na skuteczności pojmowanej w aspekcie realnym jako szybkość działania, nie zaś na skuteczności w aspekcie normatywnym, która realizowana jest poprzez takie dostosowanie regulacji obowiązujących na obszarze jurysdykcji każdego członka sieci lub ustanowienie nowych regulacji, które od strony prawnej pozwala członkowi sieci skutecznie realizować swoje obowiązki w ramach systemu RASFF. Rozporządzenie 16/2011 nakłada więc na poszczególne państwa obowiązek określenia wewnętrznych procedur, w oparciu o które system RASFF będzie w tych państwach działał. Na takie przekazanie kompetencji jednoznacznie wskazuje pkt 1 omawianego artykułu, zgodnie z którym: "Członkowie sieci zapewniają skuteczne działanie sieci na obszarze swojej jurysdykcji" oraz pkt 5 b artykułu 2, zgodnie z którym: "Członkowie sieci określają role i obowiązki swoich punktów kontaktowych oraz role i obowiązki odpowiednich właściwych organów na obszarze swojej jurysdykcji odnośnie do przygotowywania i przekazywania powiadomień wysyłanych do punktu kontaktowego Komisji (...)." Z powyższego wynika, iż każdy członek sieci winien był w drodze stosownych przepisów ustanowić niezbędne procedury funkcjonowania systemu RASFF na obszarze jego jurysdykcji lub dostosować procedury istniejące tak by spełniały one wymóg szybkości przekazywania informacji, o którym mowa jest w uzasadnieniu wyroku. Skarżąca podniosła, iż dopełniając ww. obowiązku ustawodawca polski ograniczył się jednak do wprowadzenia jednego tylko, ogólnego artykułu 85 w ustawie o bezpieczeństwie żywności i żywienia, który nie ma charakteru proceduralnego, nie może więc stanowić podstawy prawnej postępowania organów w ramach systemu RASFF. W konsekwencji, z uwagi na to, że zarówno przepisy prawa wspólnotowego, jak i przepisy prawa krajowego nie zawierają procedur działania organów w ramach systemu RASFF, należy przyjąć, iż organy te zobowiązane są do działania w oparciu o przepisy k.p.a. Organy administracji publicznej nie mogą bowiem działać w sposób dowolny, ani też nie mogą działać jedynie w oparciu o wewnętrzne procedury, ustanowione przez organ wyższego stopnia bez stosownej delegacji ustawowej. Burzyłoby to bowiem bezpieczeństwo prawne obywateli oraz uniemożliwiałoby jakąkolwiek weryfikację prawidłowości podjętych przez organ czynności. Zdaniem skarżącej wobec braku lex specialis dla postępowania organów administracji publicznej w ramach systemu RASFF należy stosować lex generalis, którym jest Kodeks postępowania administracyjnego. Zdaniem skarżącej Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Sosnowcu musiał podjąć decyzję administracyjną. Nadto podniesiono, iż przedmiotowe powiadomienie informacyjne dotyczyło konkretnej partii towaru, nie zaś każdego towaru sprowadzonego przez skarżącą, a pochodzącego od wskazanego na wstępie chińskiego dostawcy. Organ nie miał więc podstaw w przywołanym przez niego powiadomieniu informacyjnym, by pismem z dnia 23.03.2011 r. zapytywać o inny niż wskazany w tym powiadomieniu towar. Czyniąc to, organ musiał wcześniej we własnym zakresie rozstrzygnąć, iż powiadomienie to dotyczy całości kwestionowanego przez niego towaru. W innym wypadku zawarłby on w ww. piśmie informację, iż powiadomienie to dotyczy tylko części sprowadzanego przez skarżącą towaru. Po drugie, kierując ww. pismo z zapytaniem o całość sprowadzonego przez niego towaru, organ tym samym rozszerzył zawarty w powiadomieniu informacyjnym zarzut zagrożenia tlenkiem węgla na ten towar. Musiał więc wcześniej samodzielnie rozstrzygnąć, iż kwestionowany towar zawiera tlenek węgla. W końcu, organ w przywołanym piśmie jedynie w lakoniczny sposób wskazał typ zagrożenia - obecność tlenku węgla, nie podając żadnych dodatkowych informacji, które pozwoliłyby zaalarmowanym sklepom w prawidłowy sposób ustosunkować się do sformułowanego przez organ komunikatu. Mimo iż zagrożenie to nie ma żadnego poparcia w przepisach prawa, czy też w badaniach naukowych wskazujących jego szkodliwość dla zdrowia i życia ludzkiego, organ sformułował swoje pismo w sposób wskazujący, iż zagrożenie to ma poważny charakter. Zdaniem skarżącej kasacyjnie organ musiał przed wysłaniem pisma z dnia 23.03.2011 r. samodzielnie rozstrzygnąć, czy obecność tlenku węgla w mięsie tilapii stanowi zagrożenie dla życia i zdrowia ludzkiego. Dopiero to rozstrzygnięcie skutkowało podjęciem działań kontrolnych organu i skierowaniem rzeczonego pisma z dnia 23.03.2011 r. Zdaniem skarżącej kasacyjnie o tym, iż Sąd I instancji naruszył przepisy postępowania w zakresie wskazanym art. 106 § 3 oraz 141 § 4 p.p.s.a. świadczy to, że do przedstawionych argumentów skarżącej świadczących o "decyzyjnej aktywności" organu Sąd I instancji w żaden sposób się nie odniósł ani w toku postępowania, poprzez powołanie dodatkowych dowodów z urzędu, ani w uzasadnieniu wyroku. Nadto podniesiono, iż argumentem na rzecz stanowiska zajętego przez Sąd I instancji nie jest również to, że organ wydający dane rozstrzygnięcie nie nadał mu nazwy i formy decyzji. W orzecznictwie uznaje się bowiem, iż akty organów administracji publicznej kierowane do obywateli i jednostek im niepodporządkowanych powinny być oceniane pod kątem ich treści, a nie nazwy (tak wyrok SN z dnia 18.10.1985 r., II Cr 320/85, OSNCP 1986, nr 10, poz. 158; NP 1987, nr 6, z glosą W. Tarasa). Skarżąca kasacyjnie spółka wskazała, że w doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się ponadto, że "pisma zawierające rozstrzygnięcia w sprawie załatwianej w drodze decyzji są decyzjami, pomimo nieposiadania w pełni formy przewidzianej w art. 107 § 1 k.p.a., jeśli tylko zawierają minimum elementów niezbędnych do zakwalifikowania ich jako decyzji" (tak wyrok NSA z dnia 20.07.1981 r., SA 1163/81, OSP 1982, z. 9-10, poz. 169, z glosą J. Borkowskiego). Zdaniem skarżącej kasacyjnie w przedmiotowym stanie faktycznym organ działający w ramach sieci RASFF był zobowiązany działać zgodnie z k.p.a. Z treści rozesłanego przez organ faksu wynika również, iż spełnione zostały przesłanki wszczęcia postępowania zgodnie z art. 54 rozporządzenia 882/2004. Organ prowadził więc postępowanie administracyjne zakończone wydaniem decyzji administracyjnej. Skarżąca podniosła, iż Sąd I instancji odwołując się do art. 4 ustawy nie wskazał jednak, jaki dokładnie przepis stanowi o wyłączeniu stosowania w przedmiotowej sprawie przepisów k.p.a. Zdaniem skarżącej taki przepis nie istnieje, a Sąd I instancji błędnie zwolnił organ administracji publicznej z ustawowego obowiązku stosowania przepisów k.p.a. Zdaniem skarżącej kasacyjnie w toku całego postępowania przed Sądem I instancji przedstawione przez skarżącą wątpliwości co do zasadności postępowania organów administracji nie zostały przez Sąd zażegnane poprzez przeprowadzenie dodatkowych dowodów z urzędu. Konieczności podjęcia takich działań na etapie postępowania w I instancji w ocenie skarżącej dowodzi lakoniczność i niepełność uzasadnienia wyroku, które winno stanowić odwzorowanie rozumowania przeprowadzonego przez Sąd oraz dostatecznie przedstawiać powody, dla których Sąd dokonał takiego, a nie odmiennego rozstrzygnięcia. Zdaniem skarżącej z uwagi na powyższe uzasadnia zarzut naruszenia prawa procesowego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Główny Inspektor Sanitarny wniósł o jej oddalenie i obciążenie skarżącej obowiązkiem zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu odpowiedzi podniesiono, iż argumentacja skargi kasacyjnej pokrywa się z argumentacją podnoszoną w toku postępowania administracyjnego. Organ podtrzymał swoje stanowisko.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.- dalej powoływana jako p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał sprawę zgodnie z zarzutami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna rozpoznawana w tych granicach nie mogła być uwzględniona, gdyż podniesione w niej zarzuty przeciwko zaskarżonemu wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie są nietrafne.

Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm., dalej jako p.u.s.a.), wojewódzki sąd administracyjny sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeśli ustawa nie stanowi inaczej. Kontrola ta powinna zawsze przebiegać w trzech płaszczyznach: a) oceny zgodności rozstrzygnięcia (decyzji innego aktu) lub działania z prawem materialnym, b) dochowania wymaganej prawem procedury, c) respektowania reguł kompetencji (por. A. Kabat [w:] B.Dauter, B. Gruszczyński, A.Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Zakamycze, 2006, wyd. II). Sąd ten ma obowiązek rozpatrzyć sprawę rozstrzygniętą zaskarżoną decyzją z punktu widzenia zgodności z prawem całego postępowania administracyjnego. Stwierdzić należy, że określona przez ustawę kontrola została przez ten Sąd w stosunku do zaskarżonej decyzji zrealizowana zgodnie z art. 1 p.u.s.a.

Skarga kasacyjna w niniejszej sprawie została oparta na obydwu podstawach wymienionych w art. 174 p.p.s.a., mając na uwadze istotę kontrolowanego postępowania Naczelny Sąd Administracyjny odniesie się do kilku kwestii podniesionych w zarzutach bez konieczności przedstawiania argumentacji oddzielnie do obydwu podstaw zaskarżenia wyroku. Przede wszystkim kwestią podstawową, która ma zasadnicze znaczenie dla prawidłowego rozstrzygnięcia niniejszej sprawy jest ustalenie, czy istnieje przedmiot kontrolowanego postępowania nadzwyczajnego. Skarżący kasacyjnie wskazuje, iż musiał on istnieć (poprzez wydanie decyzji) przed wysłaniem przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Sosnowcu pisma z dnia 23 marca 2011 do sieci sklepów będących klientami skarżącej spółki. Prawidłowo postępowanie organów administracyjnych ocenił Sąd I instancji uznając, iż organy w ogóle nie objawiły swojej woli poprzez wydanie aktu administracyjnego w rozumieniu art. 104 k.p.a. Bez wpływu na rozstrzygnięcie pozostawały zatem rozważania przedstawione w skardze odnośnie konieczności doręczenia i wejścia z tym momentem decyzji do obrotu prawnego, czy cech konstytutywnych pozwalających dany akt, czy pismo uznać za decyzję administracyjną. Skarżąca kasacyjnie nie wskazała na żadne przesłanki, które by w jakikolwiek sposób uprawdopodobniły, iż w kontrolowanym postępowaniu doszło do wydania decyzji administracyjnej. Jeżeli więc brak jest przedmiotu postępowania to organy podjęły prawidłowe postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania nadzwyczajnego o stwierdzenie nieważności decyzji na podstawie art. 61a k.p.a., nie można bowiem prowadzić postępowania wobec decyzji nieistniejącej. A jak wspomniano wyżej skarżąca kasacyjnie nie wykazała w żaden sposób podstaw materialnoprawnych do wydania takiej decyzji. Wobec więc braku przedmiotu postępowania stanowiącego istotę rozstrzygania przez organy administracyjne, zarówno wyrok Sądu I instancji jak i postanowienia organów administracji w kontrolowanej sprawie należy uznać za prawidłowe.

Wobec powyższego odnoszenie się do pozostałych argumentów skargi kasacyjnej nie związanych z istotą kontrolowanego postępowania jest zbędne, ale Naczelny Sąd Administracyjny w związku z przedstawionymi zarzutami w skardze kasacyjnej odniesie się do kilku kwestii. Absolutnie niedopuszczalnym byłoby przyjęcie stanowiska skarżącej kasacyjnie, iż do postępowania prowadzonego w oparciu o procedury Systemu Wczesnego Ostrzegania o Niebezpiecznej Żywności i Paszach (RASFF), który jest systemem wspólnym Unii Europejskiej, stosuje się przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. System ten funkcjonuje na zasadzie sieci, którą definiuje rozporządzenie Komisji nr 16/2011 i jej podstawowym zadaniem jest możliwość natychmiastowej reakcji na bezpośrednie lub pośrednie zagrożenia życia i zdrowia ze strony żywności lub paszy w każdym państwie będącym członkiem sieci. Uruchomienie procedur systemu RASFF nie może być uzależnione od uprzedniego wydania decyzji administracyjnej, ponieważ uniemożliwiałoby szybki przepływ informacji oraz reagowanie i podważałoby sprawność funkcjonowania tego systemu. Byłoby to również niezgodne z art. 2 ust. 1 rozporządzenia (UE) nr 16/2011, zobowiązującym członków sieci RASFF do zapewnienia skutecznego działania sieci na obszarze ich jurysdykcji. W Polsce podstawą prawną działania RASFF jest ustawa z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia (Dz. U. z 2010 r. Nr 136, poz. 914 ze zm.). Przepis art. 3 pkt 42 ww. ustawy definiuje system RASFF jako "postępowanie organów urzędowej kontroli żywności i innych podmiotów realizujących zadania z zakresu bezpieczeństwa żywności". W związku z powyższym Główny Inspektor Sanitarny, który kieruje systemem i prowadzi krajowy punkt kontaktowy, ustanowił procedurę funkcjonowania systemu RASFF, która szczegółowo określa m.in. zasady zbierania i przekazywania informacji dot. żywności i pasz przez ww. organy (Procedury funkcjonowania systemu wczesnego ostrzegania o niebezpiecznej żywności i paszach – RASFF, Warszawa 2011). Swoją instrukcję w zakresie powyższego działania przedstawił również Główny Lekarz Weterynarii (nr GIWBż-500-1/12 z dnia 19 stycznia 2012), który odpowiada za podpunkt krajowego punktu kontaktowego (art. 85 ust. 3 w/w ustawy). Jak wynika z w/w przedstawionych procedur zgłoszeń należy dokonywać pod warunkiem "że produkty będące przedmiotem powiadomienia mają lub mogą mieć bezpośredni lub pośredni wpływ na zdrowie ludzi, a tym samym mogą stwarzać poważne zagrożenie dla zdrowia człowieka". Jednym z takich zagrożeń jest "przekroczenie dozwolonych poziomów substancji niepożądanych lub szkodliwych dla zdrowia ludzi ...". W przedmiotowej sprawie przyczyną wystosowania powiadomienia informacyjnego nr 2011.20 były przekroczenia norm obecności tlenku węgla w filetach z tilapii, pochodzących z Chin, których importerem była skarżąca spółka. Jak wynika natomiast ze znajdującego się w aktach postępowania administracyjnego pisma kierownika Zakładu Badania Żywności i Przedmiotów Użytku Państwowego Zakładu Higieny z dnia 28 września 2011 r. kierowanego do Głównego Inspektora Sanitarnego kwestia ta nie jest jednoznaczna. Jednakże jak wspomniano wyżej nie jest to przedmiotem postępowania objętego kontrolą w niniejszej sprawie. Natomiast co do braku stosowania art. 54 rozporządzenia (WE) nr 882/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie kontroli urzędowych przeprowadzanych w celu sprawdzenia zgodności z prawem paszowym i żywnościowym oraz regułami dotyczącymi zdrowia zwierząt i dobrostanu zwierząt, to właśnie na tym etapie postępowania znajdują zastosowanie przepisy kodeksu postępowania administracyjnego co wprost wynika z art. 4 ustawy z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia, jednakże w przedmiotowej sprawie ten etap postępowania nie był objęty kontrolą, gdyż brak jest informacji, czy w ogóle został zainicjowany.

Z powyższych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.