II OSK 2462/12

Uzasadnienie

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 14 czerwca 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 599/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę [...] Sp. z o.o. z siedzibą w Kuzkach na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2012 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności postanowienia.

W uzasadnieniu orzeczenia Sąd I instancji przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] grudnia 2011 r., znak: [...], na podstawie art. 157 § 1 oraz 158 § 1 w związku z art. 156 § 1 i art. 126 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98 poz. 1071 ze zm., zwanej dalej "k.p.a."), po rozpatrzeniu wniosku [...] Sp. z o.o., odmówił stwierdzenia nieważności postanowienia Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2006 r., znak: [...] oraz poprzedzającego go postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Włoszczowie z dnia [...] kwietnia 2006 r., znak: [...] w przedmiocie ustalenia dla [...] Sp. z o.o. opłaty legalizacyjnej w wysokości 625.000 zł za legalizację budowy hali stalowej do produkcji prefabrykatów z betonu realizowanej na działkach o nr A i B w miejscowości Czarnca, gm. Włoszczowa. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ omówił stan faktyczny sprawy i zasady postępowania o stwierdzenie nieważności oraz zauważył, że zgodnie z art. 48 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania rozstrzygnięcia objętego wnioskiem o stwierdzenie nieważności) w sytuacji, gdy obiekt budowlany jest realizowany bez wymaganego pozwolenia na budowę i jednocześnie budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ustaleniami ostatecznej, w dniu wszczęcia postępowania, decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem, właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych. Następnie wskazał, że PINB we Włoszczowie w dniu 22 marca 2006 r. dokonał kontroli budowy hali produkcyjnej na terenie zakładu betoniarskiego [...] (działki o nr A i B w miejscowości Czarnca, gm. Włoszczowa). W jej wyniku stwierdzono wykonanie na ww. działkach konstrukcji hali, z częściowym zadaszeniem (długość - 108 m, szerokość - 18,60 m, wysokość w kalenicy mierzona od poziomu cokołu - 10,7 m, wysokość do okapu mierzona od poziomu cokołu - 8,9 m). W protokole zawarto również oświadczenie H.M. - prezesa spółki [...] - że roboty budowlane dotyczące budowy hali produkcyjnej zostały rozpoczęte na przełomie listopada i grudnia 2005 r., bez wymaganego pozwolenia na budowę.

W związku z powyższym organ stopnia powiatowego postanowieniem z dnia [...] marca 2006 r., znak: [...] wstrzymał prowadzenie robót budowlanych dotyczących budowy hali produkcyjnej i nałożył na inwestora obowiązek przedstawienia w terminie do dnia 10 kwietnia 2006 r. zaświadczenia burmistrza o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej, w dniu wszczęcia postępowania, decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego oraz czterech egzemplarzy projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi oraz zaświadczeniem o wpisie na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego autora projektu aktualnym na dzień opracowania projektu, oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Inwestor wywiązał się z ww. obowiązku, w związku z czym PINB we Włoszczowie na podstawie art. 49 ust. 1 i 2 oraz art. 59f ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r., Nr 207, poz. 2016 ze zm., zwanej dalej Prawo budowlane) wydał postanowienie z dnia [...] kwietnia 2006 r. w przedmiocie ustalenia opłaty legalizacyjnej, zaś Świętokrzyski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] czerwca 2006 r. uchylił w części dotyczącej rozstrzygnięcia i określonych punktów pouczenia ww. postanowienie PINB we Włoszczowie z dnia [...] kwietnia 2006 r. i ustalił dla [...] Sp. z o.o. opłatę legalizacyjną w wysokości 625000,00 złotych za legalizację budowy hali stalowej do produkcji prefabrykatów z betonu realizowanej na działkach o nr A i B w miejscowości Czarnca, gm. Włoszczowa. Organ podał, że w przypadku rozpoczęcia robót budowlanych bez wymaganego pozwolenia na budowę obowiązuje procedura określona w art. 48 i 49 Prawa budowlanego, która w przedmiotowej sprawie została właściwie zastosowana. Organy nadzoru budowlanego prawidłowo również wyliczyły nałożoną na inwestora opłatę legalizacyjną, zgodnie z zasadami określonymi w art. 49 ust. 2 i art. 59f ust. 1 Prawa budowlanego. Kara ta stanowi iloczyn stawki opłaty (500 zł), współczynnika kategorii obiektu budowlanego (10,0), współczynnika wielkości obiektu budowlanego (2,5). Wyliczona stawka uległa pięćdziesięciokrotnemu podwyższeniu, co dało kwotę 625000,00 zł. Odnosząc się do zarzutów zawartych we wniosku o stwierdzenie nieważności organ wyjaśnił, że przywołane przez stronę wyroki, np. wyrok NSA z dnia 03.01.2008 r., sygn. akt II OSK 1768/2006 i wyrok WSA w Poznaniu z dnia 04.06.2008 r., sygn. akt II SA/Po 250/08 mające wskazywać na błędne zastosowanie przez organy trybu określonego w art. 48 i 49 Prawa budowlanego, odnoszą się do innego stanu faktycznego, w którym inwestor rozpoczął roboty budowlane po uzyskaniu pozwolenia na budowę, które jednak nie nabyło jeszcze waloru ostateczności. W przedmiotowej sprawie inwestor uzyskał decyzję o pozwoleniu na budowę hali produkcyjnej elementów betonowych, kategoria obiektu XVIII, na działkach o nr A i B w miejscowości Czarnca (decyzja Starosty Powiatowego we Włoszczowie z dnia [...] marca 2006 r., nr [...]) już po rozpoczęciu robót budowlanych i wykonaniu znacznej części zamierzonej inwestycji (konstrukcja hali z częściowym zadaszeniem), co potwierdziła kontrola przedmiotowego obiektu w dniu 22 marca 2006 r. Jednocześnie zaznaczył, że decyzja o pozwoleniu na wykonywanie robót budowlanych może dotyczyć wyłącznie przyszłych zamierzeń inwestycyjnych, nie można jej wydawać w odniesieniu do robót już zrealizowanych (wyrok WSA w Kielcach z dnia 25.08.2008 r., sygn. akt: II SA/Ke 187/08). Prowadzone roboty budowlane były więc samowolą budowlaną zrealizowaną bez żadnego pozwolenia na budowę. Organ stwierdził, że kontrolowane postanowienie Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2006 r. nie jest dotknięte wadą rażącego naruszenia prawa. Przedmiotowe postanowienie nie wypełnia też żadnej z pozostałych przesłanek art. 156 § 1 k.p.a. skutkujących stwierdzeniem nieważności - nie narusza przepisów o właściwości, nie dotyczy sprawy rozstrzygniętej innym postanowieniem ostatecznym, zostało skierowane do prawidłowo określonych stron postępowania, nie zawiera wady powodującej jego nieważność z mocy prawa, zaś jego wykonanie nie wywołuje czynu zagrożonego karą. Postanowienie nie było ponadto niewykonalne w dniu jego wydania. Powyższe odnosi się również do postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Włoszczowie z dnia [...] kwietnia 2006 r., w części utrzymanej w mocy postanowieniem Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2006 r.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] stycznia 2012 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 i art. 144 k.p.a., po rozpoznaniu wniosku [...] Sp. z o.o. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2011 r. W uzasadnieniu wskazał, że właściwy organ orzeka o stwierdzeniu nieważności badanej decyzji administracyjnej, tylko wtedy, jeżeli równocześnie stwierdzi, iż wystąpiła przynajmniej jedna z podstaw stwierdzenia nieważności, wyczerpująco wyliczonych w art. 156 § 1 k.p.a. oraz nie zachodzi żadna z negatywnych przesłanek stwierdzenia nieważności, a więc nie upłynął termin dopuszczalności stwierdzenia nieważności badanej decyzji, ani też decyzja nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych. Dokonując oceny czy zachodzą przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji, organ orzekający bada w tym zakresie stan faktyczny i prawny z daty jej wydania. W przedmiotowej sprawie bezspornym jest, że inwestor na przełomie listopada i grudnia 2005 r. rozpoczął roboty budowlane bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę. Kontrola przeprowadzona na przedmiotowej nieruchomości w dniu 22 marca 2006 r. wykazała wykonanie na terenie działki o nr A i B w miejscowości Czarnca gm. Włoszczowa konstrukcji hali, z częściowym zadaszeniem. W myśl art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. Rozpoczęcie robót budowlanych przed uzyskaniem ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę stanowi rażące naruszenie art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego (por. wyrok NSA z dnia 25 sierpnia 2010 r., sygn. akt II OSK 1318/09). Decyzja o pozwoleniu na budowę ma charakter decyzji uprawniającej inwestora do rozpoczęcia robót. Może więc dotyczyć wyłącznie przyszłych zamierzeń inwestycyjnych. Zatem gdy inwestor rozpoczął roboty budowlane wydanie takiej decyzji zezwalającej na te działania jest niemożliwe, bowiem nie można w tym przypadku wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie co do istoty (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 18 grudnia 2008 r., sygn. akt II SA/Wr 432/08). W myśl art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Na uwagę zasługuje fakt, że nakaz rozbiórki obiektu może być orzeczony dopiero wówczas, gdy okaże się, że nie ma prawnych możliwości jego legalizacji, z tym że oczywiście legalizacja samowoli budowlanej nie jest obowiązkiem, a uprawnieniem inwestora. Organ wskazując na treść art. 49 ust. 1 Prawa budowlanego wyjaśnił, iż ustalenie w drodze postanowienia wysokości opłaty legalizacyjnej jest rozstrzygnięciem związanym, determinowanym stwierdzeniem faktu samowoli budowlanej i ustaleniem istnienia prawnych, pozytywnych przesłanek jej zalegalizowania. Inwestor może podporządkować się wynikom postępowania legalizacyjnego, wnieść opłatę i zalegalizować wybudowany obiekt jako odpowiadający prawu albo też odmówić uiszczenia opłaty legalizacyjnej, a wówczas organ wyda decyzję nakazującą jego rozbiórkę na podstawie art. 48 Prawa budowlanego. Reasumując, organ wskazał, że legalizacja obiektu budowlanego łączy się z koniecznością spełnienia określonych przesłanek. Jednym z koniecznych wymogów jest uiszczenie w terminie opłaty legalizacyjnej ustalonej przez organ nadzoru budowlanego na podstawie art. 49 ust. 1 i 2 w związku z art. 59f ust. 1 Prawa budowlanego. Bez uiszczenia przez inwestora opłaty legalizacyjnej organ nie może wydać decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwoleniu na wznowienie robót (por. wyrok NSA z dnia 1 czerwca 2009 r., sygn. akt II OSK 867/08). Stosownie do art. 49 ust. 1 Prawa budowlanego, PINB we Włoszczowie, po przeprowadzeniu postępowania legalizacyjnego w trybie art. 48 Prawa budowlanego, postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2006 r. ustalił wysokość opłaty legalizacyjnej na 625.000,00 zł, stosując zasady wyliczenia zgodne z art. 49 ust. 2 i art. 59f ust. 1, 2, 3 Prawa budowlanego. Biorąc pod uwagę powyższe organ stwierdził, że postanowienie Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2006 r. nie jest dotknięte wadą rażącego naruszenia prawa. Postanowienie to nie wypełnia też żadnej z pozostałych przesłanek art. 156 § 1 k.p.a. skutkujących stwierdzeniem nieważności. Powyższe odnosi się również do postanowienia PINB we Włoszczowie z dnia [...] kwietnia 2006r. w części utrzymanej w mocy postanowieniem Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2006 r. Odnosząc się do zarzutów podnoszonych w rozpoznawanym wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy organ stwierdził, że były one już przedmiotem analizy i GINB ustosunkował się do nich w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia z dnia [...] grudnia 2011 r. Nadto podkreślił, że legalizacja samowoli budowlanej, zgodnie z procedurą przewidzianą w przepisach art. 48 i 49 Prawa budowlanego, powinna spełniać wszystkie takie same wymogi prawne, jak legalna budowa prowadzona w oparciu o pozwolenie na budowę, a inwestor na podstawie zatwierdzonego w takim trybie projektu budowlanego, może wznowić samowolnie rozpoczęte roboty budowlane. Argument podnoszony przez skarżącą, że inwestor legitymuje się ważną decyzją o pozwoleniu na budowę, w związku z czym w przedmiotowej sprawie nie ma zastosowania ww. art. 48 prawa budowlanego, organ uznał za chybiony. Przedkładana przez inwestora decyzja o pozwoleniu na budowę nr [...] wydana została z datą [...] marca 2006 r., zatem do tego dnia, wszelkie roboty budowlane, których wykonanie stwierdzono podczas kontroli w dniu 22 marca 2006r., wykonane zostały w ramach samowoli budowlanej, tj. bez decyzji o pozwoleniu na budowę. Późniejsze uzyskanie przez inwestora pozwolenia na budowę (de facto niezgodne z art. 28 Prawa budowlanego), nie ma wpływu na przyjęte rozstrzygnięcie i nie zrównuje, wbrew twierdzeniem skarżącej, sytuacji Spółki z sytuacją inwestora realizującego roboty budowlane w oparciu o nieostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę. W przedmiotowej sprawie inwestor takiej decyzji do dnia 24 marca 2006 r. w ogóle nie posiadał. Organ wskazał, że inwestor po uiszczeniu opłaty legalizacyjnej, uzyskał decyzję PINB we Włoszczowie z dnia [...] grudnia 2006 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na wznowienie robót budowlanych. W oparciu o tę decyzje inwestor dokończył zamierzenie budowlane i decyzją PINB we Włoszczowie z dnia [...] marca 2007 r. uzyskał pozwolenie na użytkowanie obiektu. Odnośnie przedłożonego przez skarżącą pisma Generalnej Dyrekcji Ochrony Środowiska z dnia 27 kwietnia 2009 r. na okoliczność niezgodnego z prawem działania organów administracji publicznej w sprawie przedmiotowych robót budowlanych, organ wskazał, że Generalna Dyrekcja Ochrony Środowiska nie jest organem właściwym w niniejszym postępowaniu i przedstawiona opinia prawna tegoż organu nie jest wiążącą do organów nadzoru budowlanego.

Na powyższe postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2012 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła Spółka [...] Sp. z o.o. wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie od organu na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzuciła:

- naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez przyjęcie, iż wszczęcie i prowadzenie postępowania legalizacyjnego, gdy inwestor legitymuje się ważną decyzją o pozwoleniu na budowę i o zatwierdzeniu projektu budowlanego nie stanowi rażącego naruszenia art. 48 Prawa budowlanego,

- naruszenie art. 7, art. 8, art. 11 w związku z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nie odniesienie się do argumentacji pełnomocnika skarżącej zawartej w piśmie z dnia 26 października 2011 r.,

- naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. poprzez nie wykonanie obowiązku "umożliwienia wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań "

- naruszenie art. 77 § 1 k.p.a. w związku z art. 7, art. 8 i art. 10 k.p.a. poprzez nie przeprowadzenie dowodów wnioskowanych przez pełnomocników skarżącej.

W uzasadnieniu skargi zarzuciła, że organ ponownie nie rozstrzygnął meritum sprawy. Rażącym naruszeniem prawa stanowiącym podstawę wniosku skarżącej jest wszczęcie i prowadzenie postępowania legalizacyjnego, gdy inwestor legitymuje się ważną decyzją o pozwoleniu na budowę.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zaskarżonym wyrokiem z dnia 14 czerwca 2012 r. stwierdził, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd I instancji wskazał, iż w niniejszym postępowaniu obowiązkiem organów nadzoru było ustalenie czy postanowienie Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2006 r., oraz poprzedzające go postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Włoszczowie z dnia [...] kwietnia 2006 r., w przedmiocie ustalenia dla [...] Sp. z o.o. opłaty legalizacyjnej w wysokości 625.000,00 zł za legalizację budowy przedmiotowej hali stalowej do produkcji prefabrykatów z betonu realizowanej dotknięte jest wadą wymienioną w art. 156 § 1 k.p.a. Sąd I instancji podkreślił, że celem instytucji stwierdzenia nieważności decyzji, ale także – stosownie do art. 126 k.p.a. – postanowień, od których przysługuje zażalenie, jest eliminacja z obrotu prawnego tego aktu administracyjnego, obarczonego ciężkimi wadami, wymienionymi w art. 156 § 1 k.p.a. Natomiast przedmiotem postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji (postanowienia) jest ustalenie istnienia jego wad. Z tych względów zasadniczym obowiązkiem organu nadzoru dokonującego oceny, czy zachodzą przesłanki z art. 156 § 1 k.p.a., jest wyjaśnienie stanu faktycznego i prawnego sprawy według daty wydania badanej decyzji (postanowienia). Zakres postępowania nadzorczego w niniejszej sprawie obejmował jedynie zbadanie przesłanek przewidzianych w art. 156 k.p.a., bowiem organ nadzoru nie orzeka co do istoty postępowania zakończonego kontrolowanym postanowieniem, ani też nie jest władny rozstrzygać o innych kwestiach dotyczących meritum tego podstępowania. W przepisie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przewidziano dwa rodzaje wadliwości decyzji (postanowienia): wadliwość polegającą na rażącym naruszeniu prawa oraz wadliwość polegającą na wydaniu decyzji (postanowienia) bez podstawy prawnej. Podstawę prawną kontrolowanego postanowienia stanowił art. 49 ust. 1 i 2 oraz art. 59f Prawa budowlanego. W ocenie Sądu I instancji nie budzą wątpliwości ustalenia organu, co do stanu faktycznego sprawy, że skarżąca roboty budowlane dotyczące budowy hali produkcyjnej rozpoczęła w warunkach samowoli budowlanej. Powyższe ustalenia znajdują potwierdzenie w takim materiale dowodowym jak protokół kontroli z dnia 22 marca 2006 r. przeprowadzonej przez pracowników PINB we Włoszczowe na terenie zakładu betoniarskiego [...] (działki o nr A i B w miejscowości Czarnca, gm. Włoszczowa). W wyniku której stwierdzono wykonanie na ww. działkach konstrukcji hali, z częściowym zadaszeniem (długość - 108 m, szerokość - 18,60 m, wysokość w kalenicy mierzona od poziomu cokołu - 10,7 m, wysokość do okapu mierzona od poziomu cokołu - 8,9 m). W protokole zawarto również oświadczenie H.M. - prezesa spółki [...], że roboty budowlane dotyczące budowy hali produkcyjnej zostały rozpoczęte na przełomie listopada i grudnia 2005 r., bez wymaganego pozwolenia na budowę. W świetle art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego decyzja o pozwoleniu na budowę może dotyczyć jedynie przyszłych zamierzeń inwestycyjnych. Dlatego też realizacja robót budowlanych przed uzyskaniem ostatecznej w tym względzie decyzji, nawet, jeżeli nie została wykonana całość tych robót, uniemożliwia uwzględnienie zgłoszonego wniosku, co wynika także jednoznacznie z zapisu art. 32 ust. 4a Prawa budowlanego, zgodnie, z którym nie wydaje się pozwolenia na budowę w przypadku rozpoczęcia robót budowlanych z naruszeniem przepisu art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 listopada 2000 r., sygn. akt IV SA 1164/98). W konsekwencji, więc oczywistym winno być, że pozwolenie na budowę mogło być udzielone przed rozpoczęciem robót budowlanych. Sąd wskazał, iż zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane roboty budowlane można rozpocząć dopiero na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Odstępstwo od tej zasady określają przepisy art. 29-31. Pozwolenie na budowę jest rozstrzygnięciem administracyjnym, kończącym postępowanie toczące się przed organem administracji architektoniczno-budowlanej, które ma na celu zbadanie, czy projektowana inwestycja nie będzie naruszała takich wartości jak np.: ochrona środowiska, krajobrazu, bezpieczeństwo, ochrona dóbr kultury oraz prawa osób trzecich. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowane jest stanowisko, w myśl, którego w sytuacji, gdy roboty budowlane zostały rozpoczęte (nawet, jeśli nie została wykonana całość tych robót), brak jest podstaw do wydawania decyzji o udzieleniu pozwolenia na budowę, postępowanie w przedmiocie pozwolenia na budowę jest bezprzedmiotowe i winno w tym zakresie, z mocy art. 105 § 1 k.p.a., ulec umorzeniu, a wydanie decyzji o udzieleniu pozwolenia na budowę po rozpoczęciu realizacji inwestycji nie miałoby żadnego oparcia w przepisach Prawa budowlanego. Zatem trafnie organ w postępowaniu zwykłym zakończonym wydaniem badanego postanowienia stwierdził, że przedmiotową inwestycję należy traktować, jako samowolę budowlaną w rozumieniu art. 48 Prawa budowlanego, której doprowadzenie do zgodności z przepisami prawa opierać się powinno o obowiązujące normy prawa materialnego i w sprawie winien znaleźć zastosowanie tryb postępowania określony w art. 48 i 49 Prawa budowlanego. Wobec wywiązania się przez inwestora z obowiązku przedłożenia wszystkich określonych postanowieniem z dnia [...] marca 2006 r. dokumentów organ nadzoru budowlanego prawidłowo wydał badane postanowienie w przedmiocie ustalenia dla [...] Sp. z o.o. opłaty legalizacyjnej w wysokości 625.000,00 zł za legalizację budowy hali stalowej do produkcji prefabrykatów z betonu. Sąd I instancji stwierdził, że kontrolowane w trybie nadzoru postanowienie było podjęte przez właściwy rzeczowo organ, wydane zgodnie z obowiązującymi przepisami, skierowane było do podmiotu będącego stroną w sprawie, nie dotyczyło sprawy rozstrzygniętej wcześniej inną decyzją ostateczną, nie było niewykonalne, jego wykonanie nie powoduje czynu zagrożonego karą. Prawidłowo, zatem Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w zaskarżonym postanowieniu przyjął, że badane postanowienie Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2006 r. oraz poprzedzające go postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Włoszczowie z dnia [...] kwietnia 2006 r. nie jest dotknięte żadną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Z powyższych względów Sąd I instancji uznał, że zaskarżone postanowienie nie narusza prawa i na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2012 r., poz. 270, ze zm., dalej jako "p.p.s.a."), oddalił skargę.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła [...] sp. z o.o. reprezentowana przez adwokata. Wyrok zaskarżono w całości zarzucając mu naruszenie:

- art. 134 § 1 p.p.s.a. przez nieuwzględnienie skargi mimo niewłaściwego zastosowania przez organ administracyjny art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez przyjęcie, iż wszczęcie i prowadzenie postępowania legalizacyjnego, gdy inwestor legitymuje się ważną decyzją o pozwoleniu na budowę i o zatwierdzeniu projektu budowlanego nie stanowi rażącego naruszenia art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane.

Wskazując na powyższy zarzut wniesiono o uchylenie wyroku w całości lub uchylenie wyroku oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, iż decyzją z dnia [...] października 2011 r. Wojewoda Świętokrzyski stwierdził nieważność decyzji Starosty Włoszczowskiego z dnia [...] kwietnia 2006 r. "uchylającą decyzję ostateczną z dnia [...] marca 2006 r. o udzieleniu pozwolenia na budowę hali produkcyjnej". Powyższa decyzja o stwierdzeniu nieważności wywołuje skutki ex tunc, czyli wyeliminowano z obrotu prawnego decyzję Starosty Włoszczowskiego od chwili jej wydania. W konsekwencji oznacza to, iż w obrocie prawnym istniała i istnieje ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę, która została wydana w dnia [...] marca 2006 r. i stała się ostateczna w dniu [...] kwietnia 2006 r. Zdaniem skarżącej kasacyjnie rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. jest wydanie zaskarżonego postanowienia w przedmiocie ustalenia opłaty legalizacyjnej za legalizację budowy hali, kiedy to inwestor - skarżąca legitymuje się ważną decyzją o pozwoleniu na budowę i o zatwierdzeniu projektu budowlanego. Nadto podniesiono, iż podstawowym celem postępowania legalizacyjnego jest doprowadzenie wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. Regulacja ma charakter restytucyjny, a nie represyjny. Opłata legalizacyjna jest sankcją administracyjną przewidzianą przez ustawodawcę za samowolne prowadzenie procesu inwestycyjnego w sprawach objętych przepisami art. 48 ustawy prawo budowlane. Sankcja administracyjna nie jest bowiem odpłatą za popełniony czyn, lecz stanowi środek przymusu służący zapewnieniu realizacji zadań administracji. Stąd też postępowanie prowadzące do jej naliczenia i uiszczenia opisane w art. 48 prawa budowlanego ma więc na celu likwidację stanu niezgodności z prawem. Sytuacja taka nie zachodzi, gdy w momencie orzekania w przedmiocie kwestii samowoli budowlanej inwestor posiada ostateczne pozwolenie na budowę, a wybudowane obiekty są zgodne z jego warunkami.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Podstawy te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny wskazanych w skardze podstaw kasacyjnych.

Skarga kasacyjna analizowana pod tym kątem nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, co sprawia, że nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że obowiązkiem Sądu jest zbadanie i ocena z urzędu zaskarżonego aktu administracyjnego bądź czynności, czy bezczynności organu administracji publicznej pod względem legalności, czyli zgodności z prawem, bez względu na zarzuty podniesione w skardze. Wobec wskazywania przez skarżącą na rażące naruszenie prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., trzeba mieć na względzie, że o rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy zachodzą trzy przesłanki: 1) oczywistość naruszenia prawa, 2) charakter przepisu który został naruszony, 3) racje ekonomiczne i gospodarcze, czyli skutki, które wywołuje decyzja. Jeżeli chodzi o skutki, które wywołuje decyzja, to za rażące należy uznać takie naruszenie prawa, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. Dlatego też w świetle art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. konieczność wyeliminowania decyzji z obrotu prawnego zachodzi wówczas, gdy istnieją w niej wady o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w niniejszej sprawie przy wydawaniu zaskarżonych postanowień nie doszło do rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., a Sąd I instancji nie naruszył normy wywiedzionej z art. 134 § 1 p.p.s.a. przez nieuwzględnienie skargi bowiem słusznie uznał, że sprawa winna być rozstrzygana w trybie art. 48 i art. 49 ustawy Prawo budowlane.

Jak wynika z art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. W ust. 2 art. 48 ustawy Prawo budowlane określone zostały przesłanki wszczęcia procedury legalizacji samowolnie zrealizowanego obiektu budowlanego. Możliwość wszczęcia tej procedury uwarunkowana jest m.in. tym, by samowolnie wzniesiony obiekt nie naruszał przepisów, w tym przepisów techniczno - budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem.

Podkreślić należy, iż bezspornym jest, że inwestor na przełomie listopada i grudnia 2005 r. rozpoczął roboty budowlane bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę co wynika wprost z oświadczenia Prezesa Spółki [...]. Kontrola przeprowadzona na przedmiotowej nieruchomości w dniu 22 marca 2006 r. wykazała wykonanie na terenie działki o nr A i B w miejscowości Czarnca gm. Włoszczowa konstrukcji hali, z częściowym zadaszeniem.

W myśl art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31.

Natomiast decyzja o pozwoleniu na budowę wydana została dopiero w dniu [...] marca 2006 r., zatem do tego dnia, wszelkie roboty budowlane, których wykonanie stwierdzono podczas kontroli w dniu 22 marca 2006r., wykonane zostały w ramach samowoli budowlanej tj. bez decyzji o pozwoleniu na budowę. Zatem późniejsze uzyskanie przez inwestora pozwolenia na budowę (de facto niezgodne z art. 28 Prawa budowlanego), nie ma wpływu na przyjęte rozstrzygnięcie i nie zrównuje, wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie, sytuacji Spółki z sytuacją inwestora realizującego roboty budowlane w oparciu o nieostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę. Wskazać należy, że na skutek wydania postanowienia o ustaleniu opłaty legalizacyjnej doszło w tej sprawie zarówno do podjęcia czynności materialno-technicznych (uiszczenia opłaty legalizacyjnej przez inwestora), jak i wydania przez organ kolejnych rozstrzygnięć w procedurze legalizacyjnej ( tj. decyzji PINB z dnia [...] grudnia 2006 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na wznowienie robót budowlanych, obiektu objętego procedurą legalizacyjną oraz decyzji PINB z dnia [...] marca 2007 r. o udzieleniu pozwolenia na użytkowanie.

Zatem postępowanie w sprawie ustalenia opłaty legalizacyjnej jest częścią postępowania w sprawie samowoli budowlanej i ma ono na celu zalegalizowanie samowolnie wzniesionego obiektu. Natomiast wydanie w trakcie postępowania legalizacyjnego przez organ architektoniczno – budowlany pozwolenia na budowę nie powoduje legalizacji prac budowlanych rozpoczętych przed wydanym pozwoleniem na budowę.

Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko zaprezentowane zarówno przez organ odwoławczy jak i przez Sąd I instancji, iż w przypadku rozpoczęcia robót budowlanych bez wymaganego pozwolenia na budowę obowiązuje procedura określona w art. 48 i art. 49 ustawy Prawo budowlane, która została właściwie zastosowana w niniejszej sprawie. Wbrew zarzutom zawartym w skardze kasacyjnej Sąd I instancji nie naruszył granic orzekania, bowiem dokonał właściwej oceny legalności zaskarżonego postanowienia w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności postanowienia Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2006 r. Wobec powyższego należało uznać, że Sąd I instancji zbadał legalność zaskarżonego postanowienia, mając na uwadze wszystkie przepisy mające zastosowanie w sprawie, a stan faktyczny niniejszej sprawy ustalony w postępowaniu administracyjnym jest bezsporny. Również fakt, iż w trybie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji w dniu [...] marca 2011 r. została wyeliminowana z obiegu prawnego decyzja Starosty Włoszczowskiego z dnia [...] kwietnia 2006 r. uchylającą decyzję ostateczną z dnia [...] marca 2006 r. o udzieleniu pozwolenia na budowę hali produkcyjnej nie ma żadnego wpływu na przeprowadzone prawidłowo postępowanie legalizacyjne w trybie art. 48 i 49 Prawa budowlanego. Decyzja ta została wyeliminowana tylko i wyłącznie z uwagi na wady formalnoprawne wobec nieprawidłowego postępowania organu architektoniczno – budowlanego i nie zmienia to faktu, iż decyzja o pozwoleniu na budowę z dnia [...] marca 2006 r. nie powinna być wydana.

Skoro skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.