VIII SA/Wa 952/13

Uzasadnienie

Decyzją znak [...] z dnia [...] sierpnia 2013 r. Prezydent Miasta R. (dalej: "Prezydent", "organ I instancji"), działając na podstawie art. 3 - 8, art. 14, art. 17, art. 39, art. 101 i art. 110 ust. 7 i 8 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2013 r. poz. 182 ze zm., zwanej dalej "u.p.s.") oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., zwanej dalej "k.p.a."), orzekł o odmowie przyznania G. M. (dalej: "skarżąca", "strona") zasiłku celowego niezbędnego do ekonomicznego usamodzielnienia się.

Organ I instancji wskazał, że pismem z dnia [...] sierpnia 2013 r. skarżąca złożyła wniosek o przyznanie świadczeń z pomocy społecznej, których uszczegółowienie nastąpiło podczas wywiadu środowiskowego. Organ ustalił, że strona jest osobą samotnie gospodarującą, której dochodem jest zasiłek okresowy w wysokości [...] zł oraz pożyczka z firmy [...] w kwocie [...] zł, otrzymana w dniu [...] lipca 2013 r.

Organ I instancji powołał się na art. 8 ust. 3 u.p.s., uznając za dochód skarżącej sumę miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku, bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania. W art. 8 ust. 4 u.p.s. ustawodawca sprecyzował katalog wydatków zmniejszających uzyskiwany przez wnioskodawcę dochód, a także katalog przychodów, których nie traktuje się jako dochód w rozumieniu przepisów ustawy. Oba te katalogi mają charakter zamknięty, co nie dopuszcza możliwości wykładni rozszerzającej. Wśród przychodów, które nie są traktowane jako dochód, nie wskazano kwot pożyczek czy kredytów bankowych, a więc przychody te stanowią z punktu widzenia u.p.s. dochód podlegający wliczeniu do dochodu. Z uwagi na fakt, iż uzyskana kwota pożyczki nie przekracza pięciokrotności kwoty kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej, pożyczkę tę wliczono jednorazowo do dochodu strony w miesiącu otrzymania tego świadczenia, tj. w miesiącu lipcu 2013 r. Łączny dochód skarżącej w miesiącu poprzedzającym zgłoszenie, tj. w lipcu 2013 r., wyniósł zatem [...] zł, a tym samym przekroczył ustawowe kryterium dochodowe dla osoby samotnie gospodarującej.

W dniu [...] sierpnia 2013 r. skarżąca złożyła w organie pismo, z którego wynika, że ubiega się o pomoc niezbędną do ekonomicznego usamodzielnienia. Prezydent wskazał, iż zgodnie z art. 39 ust 1 i 2 u.p.s., pomoc w formie zasiłku celowego może być przyznana w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej,

w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków

i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu. Potrzeba, o jaką ubiega się strona, tj. zasiłek niezbędny do ekonomicznego usamodzielnienia, nie mieści się w katalogu potrzeb u.p.s.; może być uznana za zasadną pod warunkiem, że jest jasno określona przez wnioskodawcę. Tymczasem zgłaszana przez stronę potrzeba podana jest w sposób bardzo ogólny i nie może być rozpatrzona pozytywnie. Ponadto dochód skarżącej przekracza ustawowe kryterium dochodowe i nie jest możliwe udzielenie pomocy na zgłaszaną potrzebę.

Organ I instancji podniósł, że odrębną decyzją przyznano skarżącej zasiłek celowy specjalny na środki czystości, żywność, odzież i obuwie jesienne. Jest ona również objęta pomocą w formie zasiłku okresowego na miesiąc wrzesień 2013 r.

W odwołaniu wniesionym na powołaną decyzję skarżąca zakwestionowała wliczenie do dochodu kwoty pożyczki, jaką otrzymała w miesiącu lipcu 2013 r. od firmy [...]. Podała, że kredyt ten wzięła z uwagi na brak pomocy organu pomocy społecznej na uregulowanie zadłużenia wobec PGNiG za paliwo gazowe oraz konieczność spłaty poprzedniego kredytu. Jednocześnie strona wskazała, iż znajduje się w bardzo trudnej sytuacji materialnej. Aktualnie poszukuje pracy, jednak ze względu na odmowę przyznania pomocy na zakup biletu sieciowego poszukiwania te są mało efektywne. Utrzymuje się z zasiłku okresowego w kwocie [...] zł, który nie wystarcza nawet na spłatę zobowiązania wobec firmy [...].

Decyzją znak [...] z dnia [...] września 2013 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. (dalej: "Kolegium", "organ odwoławczy"), biorąc za podstawę art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu podjętej decyzji organ odwoławczy przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania w sprawie oraz treść przepisów regulujących przedmiotową materię. Wskazał, iż z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie wynika, że skarżąca prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe, jest osobą bezrobotną, zarejestrowaną w Powiatowym Urzędzie Pracy, bez prawa do zasiłku. Źródłem utrzymania strony jest zasiłek okresowy w wysokości [...] zł. Ponadto w miesiącu lipcu 2013 r. uzyskała od firmy [...] dochód w postaci pożyczki w kwocie [...] zł. Dochód skarżącej w miesiącu lipcu 2013 r., tj. w miesiącu poprzedzającym złożenie wniosku o przyznanie pomocy, wyniósł zatem [...] zł i przekroczył kryterium dochodowe osoby samotnie gospodarującej (542 zł), co w świetle regulacji art. 8 ust. 1 pkt 1 u.p.s. uniemożliwiało przyznanie zasiłku.

Kolegium podzieliło argumentację organu I instancji, że wśród wpływów, które nie są traktowane jako dochód ustawodawca nie zamieścił pożyczek ani kredytów bankowych, co oznacza, że przychody te stanowią z punktu widzenia u.p.s. wpływy podlegające wliczeniu do dochodu. Zgodziło się także ze stanowiskiem Prezydenta, iż zgłoszona potrzeba nie została sprecyzowana, a tym samym niemożliwe stało się określenie celu, na jaki miałaby zostać przeznaczona pomoc społeczna w postaci zasiłku celowego. Wywiodło w tym zakresie, że zgodnie z art. 39 ust. 1 i 2 u.p.s., zasiłek celowy może być przyznany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej, w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Konieczne jest zatem określenie przez wnioskodawcę konkretnej potrzeby bytowej w celu dokonania oceny, czy zgłoszona potrzeba jest faktycznie niezbędna i odpowiada celom pomocy społecznej. Istotą pomocy społecznej nie jest bowiem permanentne zaspokajanie potrzeb osób i pokrywanie pełnych kosztów utrzymania, ale wspomaganie w pokonywaniu trudności materialnych i życiowych.

Na podstawie materiału dowodowego sprawy wskazało, że organ I instancji w miarę możliwości stara się udzielać skarżącej wsparcia i pomimo przekroczenia kryterium dochodowego przyznał jej specjalny zasiłek celowy na potrzeby zgłoszone w trakcie wywiadu środowiskowego, tj. na dofinansowanie zakupu żywności, środków czystości oraz obuwia i odzieży jesiennej. Możliwość taką daje art. 41 pkt 1 u.p.s., zgodnie z którym w szczególnie uzasadnionych przypadkach osobie nie spełniającej kryterium dochodowego może być przyznany specjalny zasiłek celowy w wysokości nie przekraczającej kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej, który nie podlega zwrotowi. Jest to świadczenie fakultatywne, które może, ale nie musi być przyznane.

W konsekwencji organ odwoławczy stwierdził zasadność podjętej przez Prezydenta decyzji.

W skardze złożonej na powołane rozstrzygnięcie skarżąca podniosła, że zaskarżona decyzja nie spełnia europejskich wymogów obiektywnego i rzetelnego rozpatrzenia odwołania. Podała, iż organ odwoławczy w sposób rażący zlekceważył przedstawione w sprawie dowody. W uzasadnieniu podjętej decyzji występują sprzeczności. Z jednej strony organ wskazał, że zgłoszona potrzeba nie została należycie sprecyzowana, a jednocześnie stwierdził, iż potrzeba ta nie mieści się w katalogu potrzeb zawartych w u.p.s. Nieprawidłowe jest także stanowisko tego organu w odniesieniu do sposobu obliczenia jej dochodu poprzez uwzględnienie pożyczki zaciągniętej w firmie [...] na pokrycie opłat za zużyte paliwo gazowe.

Odpowiadając na skargę, Kolegium podtrzymało argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji i wniosło o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna, aczkolwiek nie wszystkie zarzuty skarżącej zostały uwzględnione.

Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo

o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, zwanej dalej p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 powołanej wyżej ustawy Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Nie może przy tym wydać orzeczenia na niekorzyść strony skarżącej, chyba że dopatrzy się naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności.

Pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości (art. 2 ust. 1 u.p.s.). Rodzaje świadczeń z pomocy społecznej określa przepis art. 36 u.p.s., który wymienia świadczenia pieniężne i niepieniężne. Wśród świadczeń pieniężnych są m.in.: zasiłek stały, zasiłek okresowy, zasiłek celowy i specjalny zasiłek celowy, zasiłek i pożyczka na ekonomiczne usamodzielnienie, pomoc na usamodzielnienie oraz na kontynuowanie nauki.

W piśmie z dnia [...] sierpnia 2013 r. skarżąca wskazała, że prosi o pomoc finansową niezbędną do ekonomicznego usamodzielnienia i takie świadczenie powinno być przedmiotem rozpoznania przez organy administracji. Świadczenie zgłoszone przez skarżącą jest przewidziane w art. 36 pkt 1 lit. "d" u.p.s., stąd niezasadne jest stanowisko organów administracji, iż nie mieści się ono w katalogu zawartym w tejże ustawie. Przepis art. 43 ust. 1 u.p.s. przewiduje, że osobie albo rodzinie gmina może przyznać pomoc w formie pieniężnej lub rzeczowej w celu ekonomicznego usamodzielnienia. Pomoc w formie pieniężnej w celu ekonomicznego usamodzielnienia może być przyznana w formie jednorazowego zasiłku celowego lub nieoprocentowanej pożyczki (ust. 2).

Organy obu instancji nie rozpoznały więc istoty sprawy, interpretując pismo skarżącej z dnia [...] sierpnia 2013 r. jako wniosek o przyznanie zasiłku celowego, przewidzianego w art. 36 pkt 1 lit. "c" u.p.s. Organy administracji w obu decyzjach zacytowały przepis art. 39 ust. 1 u.p.s., z którego wynika, że w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy. W szczególności zasiłek celowy może być przyznany na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu (ust. 2). Taką też podstawę prawną organ I instancji wskazał w sentencji decyzji z dnia [...] sierpnia 2013 r., w ogóle nie analizując, czy skarżąca spełnia przesłanki przyznania żądanego przez nią zasiłku na ekonomiczne usamodzielnienie.

Należy zgodzić się z organami, że skarżąca wskazała te potrzebę bardzo ogólnie, brak jest uzasadnienia, na czym konkretnie ma polegać to ekonomiczne usamodzielnienie w jej przypadku. Jednak w takiej sytuacji organ I instancji winien wezwać skarżącą do sprecyzowania jej wniosku z dnia [...] sierpnia 2013 r., aby móc podjąć działania we właściwym zakresie. Dopiero po wyjaśnieniu tej okoliczności mógł określić, czy wnioskowane przez skarżącą świadczenie jest świadczeniem określonym w u.p.s., czy jego realizacja jest uzależniona od kryterium dochodowego, przewidzianego w art. 8 ust. 1 pkt 1 u.p.s., czy też może nastąpić pomimo jego przekroczenia (art. 41 u.p.s.). Tymczasem organy obu instancji błędnie uznały, że brak skonkretyzowania potrzeby przez skarżącą stanowi przesłankę do odmówienia jej przyznania pomocy w powyższym zakresie.

Wskazać w tym miejscu także należy, iż wszczęcie przez organ postępowania administracyjnego i następnie wydanie decyzji w przedmiocie przyznania bądź odmowy przyznania świadczenia z pomocy społecznej wymaga stanowczego ustalenia, że strona w istocie zwróciła się o przyznanie świadczenia w konkretnej formie tej pomocy. Zgodnie bowiem z art. 102 ust. 1 u.p.s., świadczenia z pomocy społecznej są udzielane na wniosek osoby zainteresowanej, jej przedstawiciela ustawowego albo innej osoby, za zgodą osoby zainteresowanej lub jej przedstawiciela ustawowego.

Należy pamiętać, że rozstrzyganie w ramach uznania administracyjnego wymaga od organu poczynienia szczegółowych ustaleń na podstawie całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego i zbadanego w sposób wyczerpujący, tj. przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, a także załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). Obowiązek zebrania całego materiału dowodowego (art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.) oznacza, że organ administracji publicznej winien z własnej inicjatywy gromadzić w aktach dowody, które jego zdaniem są konieczne do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. Ocena całokształtu zgromadzonego materiału dowodowego, stosownie do treści art. 107 k.p.a., stanowi integralną część decyzji. Uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa (§ 3 art. 107 k.p.a.).

Odnosząc się do kwestii ustalenia dochodu skarżącej za miesiąc lipiec 2013 r. Sąd stoi na stanowisku, iż dochód ten został przez organy ustalony właściwie, zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami u.p.s. Jak wynika bowiem z art. 8 ust. 3 u.p.s., za dochód uważa się sumę miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku lub w przypadku utraty dochodu z miesiąca, w którym wniosek został złożony, bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania. Ustawodawca sprecyzował nadto katalog wydatków zmniejszających uzyskiwany przez wnioskodawcę dochód, a także katalog przychodów, których nie traktuje się jako dochód w rozumieniu u.p.s. (art. 8 ust. 4 tej ustawy). Oba te katalogi mają charakter zamknięty, co nie dopuszcza możliwości wykładni rozszerzającej. Wśród wpływów, które nie są z woli ustawodawcy traktowane jako dochód, nie zamieszczono kwot pożyczek czy kredytów bankowych, a jednolite w tym zakresie stanowisko orzecznictwa sądów administracyjnych pozwala bezspornie przyjąć, iż przychody te stanowią z punktu widzenia omawianej ustawy dochód podlegający wliczeniu do dochodu (por. wyrok NSA z dnia 8 grudnia 2006 r., sygn. akt I OSK 700/06, LEX nr 320923, wyrok WSA w Warszawie z dnia 16 lutego 2012 r., I SA.Wa 2412/11, Lex nr 1125411, wyrok WSA w Gliwicach z dnia 9 grudnia 2010 r., sygn. akt IV SA/GL 418/10, publ. cbois).

Podzielając ww. pogląd i zgodnie z regulacją art. 8 pkt 11 u.p.s. Sąd uznał, że w przypadku uzyskania przez skarżącą w ciągu 12 miesięcy poprzedzających miesiąc złożenia wniosku pożyczki pieniężnej w kwocie nie przekraczającej pięciokrotnie kwoty kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej, należało wliczyć ten rodzaj przychodu w całości do jej dochodu za miesiąc lipiec 2013 r., obliczanego dla potrzeb załatwienia jej wniosku o udzielnie pomocy społecznej.

Mając na uwadze powołane okoliczności Sąd uznał, że organy administracji w przedmiotowej sprawie naruszyły przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a.), nieprawidłowo gromadząc materiał dowodowy w kontekście rozpoznania wniosku skarżącej o przyznanie świadczenia przewidzianego w art. 36 pkt 1 lit. "d" u.p.s. Dlatego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" w związku z art. 135 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. Ponownie rozpoznając sprawę organ I instancji przeprowadzi postępowanie wyjaśniające zgodnie ze wskazaniami Sądu, czemu da wyraz w podjętej decyzji, uzasadnionej zgodnie z wymogami art. 107 § 3 k.p.a.