II SA/Wr 897/13
Wyrok
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
2014-03-06Nietezowane
Artykuły przypisane do orzeczenia
Kup dostęp i zobacz, do jakich przepisów odnosi się orzeczenie. Znajdź inne potrzebne orzeczenia.
Skład sądu
Anna Siedlecka /przewodniczący/
Ireneusz Dukiel
Mieczysław Górkiewicz /sprawozdawca/Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Siedlecka Sędziowie Sędzia WSA Ireneusz Dukiel Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Patrycja Kikosicka-Jędrzejczak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 6 marca 2014r. sprawy ze skargi A.K.i G. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia .... w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie kurnika do chowu ekologicznego kur niosek wraz z zapleczem socjalnym oraz suszarni owoców I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. na rzecz strony skarżącej kwotę 774,00 zł (słownie: siedemset siedemdziesiąt cztery) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Decyzją z dnia 9 sierpnia 2013 r. Wójt Gminy G. odmówił ustalenia na rzecz skarżących warunków zabudowy dla budowy kurnika do chowu ekologicznego kur niosek, albowiem wnioskowana inwestycja nie spełnia warunku określonego w art. 61 ust. 1 w postaci posiadania dostępu do drogi publicznej. W uzasadnieniu organ ten powołał ustalenia wynikające z analizy oraz dokumentacji geodezyjnej. Działka skarżących nr ... graniczy z działkami nr ..... Skarżący są współwłaścicielami działek nr ...., które według nich pełnią funkcję drogi i zapewniają dostęp do drogi publicznej. Skarżący uzyskali służebność drogową przez działkę nr ... do działki nr .... Jednak działki nr .... nie są drogami publicznymi, więc działka skarżących nie posiada dostępu do drogi publicznej. Działka nr ... stanowi według planu miejscowego teren zamknięty. Wobec braku dostępu do drogi nie można ustalić frontu działki oraz określić wymagania dotyczące nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji.
W odwołaniu skarżący wskazali, że działki nr .... stanowią drogi wewnętrzne na terenie ogródków działkowych, posiadają nadane nazwy ulic, przy ulicach tych położone są budynki mieszkalne (na działce nr ... przy ul. ...., na działkach nr .... przy ul. ...) lub nadające się do całorocznego zamieszkiwania (na działkach nr .....). Ulice te stykają się ze sobą i zapewniają dostęp do drogi publicznej (droga G. – S.). Mają charakter ogólnie dostępny. Działki nr .... stanowią własność siostry skarżącego. Skarżący zwrócili uwagę na znaczenie ustawowej definicji dostępu do drogi publicznej oraz powołali orzecznictwo sądowe (wyroki II OSK ....) jak też wskazali, że trudności w ustaleniu frontu działki nie uzasadniają decyzji odmownej. Niezależnie od tego nieruchomość skarżących ma dostęp do drogi publicznej poprzez ogólnie dostępną drogę przy terenach motocrossu do wsi S. oraz od strony zachodniej poprzez prywatną drogę pana B., na której możliwe byłoby ustanowienie odpowiedniej służebności gruntowej.
Zaskarżoną decyzją organ utrzymał w mocy powyższą decyzję odmowną. W uzasadnieniu organ przytoczył przepisy art. 59 ust. 1, art. 53 ust. 4, art. 61 ust. 1, art. 54 i art. 56 u.p.z.p., a przede wszystkim art. 2 pkt 14 u.p.z.p. W ocenie organu posiadanie przez skarżących służebności drogowej na działce nr ... zapewniającej dostęp do działki nr ..., a następnie poprzez drogi wewnętrzne nr ... do drogi publicznej tj. szosy G. – S., nie odpowiada legalnej definicji dostępu. Dostęp ten będzie zachowany bowiem w przypadku dostępu przez drogę wewnętrzną bądź ustanowienie służebności drogowej na tej drodze wewnętrznej (wyroki II OSK 1625/09, II SA/Kr 1526/11). Dostęp ten ma następować więc alternatywnie, gdy tymczasem skarżący mają dostęp kolejno poprzez służebność a dalej przez drogę wewnętrzną.
W skardze do sądu administracyjnego skarżący zarzucili naruszenie art. 2 ust. 1 pkt 14, art. 61 ust. 1, art. 51 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p., art. 93 ust. 3 u.g.n. i § 1 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia MJ z dnia 26 sierpnia 2003 r. (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), a także art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. Twierdzili, że mają, rzeczywisty, nieprzerwany dostęp z własnej nieruchomości do drogi publicznej, spełniający wymogi z art. 2 pkt 14 ustawy. Dostęp ten jest zagwarantowany prawnie. Zgodny z ustawą byłby dostęp kolejno poprzez nieruchomość obciążoną służebnością drogową i dalej poprzez drogę wewnętrzną o ustalonych cechach. Wymóg ten powinien być intepretowany w zgodzie z normami wynikającymi z art. 21 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP (wyrok II SA/Po 619/10). W analizie warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy pominięto wskazaną przez skarżących możliwość dostępu obok terenów motocross, a więc analiza jest niekompletna. Analiza nie została podpisana przez osobę uprawnioną (art. 60 ust. 4 ustawy). Organy nie dokonały wymaganej oceny analizy (por. wyrok II SA/Kr 49/10 i 740/06). Analiza nie objęła terenu przyległego do działki skarżących od strony południowej (tereny m.). Organy tej kwestii nie rozważyły (por. wyroki II OSK 919/07, 1872/06). Organ nie odniósł się do zarzutów odwołania związanych z kwestią ustalenia frontu działki.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w oparciu o dotychczasową argumentację. Dodatkowe zarzuty skargi były nieuzasadnione. Z załączników graficznych decyzji nie wynika, aby z działki skarżących prowadziła droga do drogi biegnącej obok terenu motocrossu. Wprawdzie załącznik graficzny nie został opatrzony podpisem, jednak właściwe podpisy zawiera decyzja oraz analiza urbanistyczna. Ten brak formalny był nieistotny.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Jak wynika z niewadliwych, przytoczonych powyżej ustaleń obu organów, dla działki skarżących ustanowiona jest służebność drogowa na sąsiedniej działce, poprzez którą działka skarżących posiada dostęp do dróg wewnętrznych, ogólnodostępnych, mających charakter ulic zabudowanych budynkami mieszkalnymi, przy czym skarżący są współwłaścicielami tych dróg, zaś drogi te łączą się z drogą publiczną. Wymagało jedynie rozstrzygnięcia, czy tak ustalony dostęp spełnia wymogi dostępu do drogi publicznej ustanowione w art. 2 pkt 14 u.p.z.p. (Dz. U. z 2012 r., poz. 647 ze zm.). Według definicji legalnej dostęp może być bezpośredni albo przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Ustawodawca posłużył się więc tutaj alternatywą rozłączną (dostęp bezpośredni albo pośredni) oraz zwykłą (dostęp pośredni drogą wewnętrzną lub przez nieruchomość obciążoną służebnością drogową). W ocenie Sądu nie ulega wątpliwości, że dostęp pośredni zostaje zachowany w przypadku korzystania przez inwestora kolejno z uprawnienia wynikającego ze służebności, a dalej wynikającego z współwłasności drogi wewnętrznej. Z uwagi na prawnorzeczowe uprawnienia skarżących nie byłyby istotne problemy szczegółowe, nie zawsze jednolicie rozstrzygane w orzecznictwie, odnoszące się do istnienia prawa do korzystania z drogi wewnętrznej lub potrzeby aktualnego posiadania służebności drogowej (por. wyroki II OSK 1880/10, 2040/10, 9/10, 1102/08 lub 1163/07). Z uwagi ponadto na posiadanie dostępu do drogi publicznej nie były obecnie istotne wątpliwości dotyczące prawidłowości wyznaczenia obszaru analizowanego (por. wyrok II OSK 1334/09 i trafna argumentacja powołana w skardze), gdyby odnosić się miały jedynie do tej przesłanki decyzji lokalizacyjnej. Należy pamiętać, że dostęp do drogi publicznej ma nie tylko istnieć w ogóle (art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy), ale ponadto powinien być wystarczający (art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy). Jak wynika z akt administracyjnych organy zaniechały wyjaśnienia pozostałych przesłanek ustalenia warunków zabudowy, co tym bardziej uzasadniało uchylenie obu decyzji, aby zapewnić należyte rozpoznanie wniosku skarżących. Wyrok w nin. sprawie przesądza bowiem wiążąco (art. 153 p.p.s.a.) jedynie kwestię spełnienia przesłanki dostępu do drogi publicznej (art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p.). Podkreślić jednak należy wymóg stosowania szczegółowych wymagań zawartych w rozporządzeniu wykonawczym w zgodności z ustawą i wykładnią prokonstytucyjną, tak aby prawo zabudowy nie doznawało ograniczeń sprzecznych z podstawową zasadą i zasadniczymi wymogami ustawowymi.
Nie ulegało wątpliwości, że wskazane naruszenie prawa materialnego miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1a p.p.s.a.).
Dlatego i ponadto zgodnie z art. 152 i art. 200 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.
PM 14.03.2014 r.
Nietezowane
Artykuły przypisane do orzeczenia
Skład sądu
Anna Siedlecka /przewodniczący/Ireneusz Dukiel
Mieczysław Górkiewicz /sprawozdawca/
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Siedlecka Sędziowie Sędzia WSA Ireneusz Dukiel Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Patrycja Kikosicka-Jędrzejczak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 6 marca 2014r. sprawy ze skargi A.K.i G. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia .... w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie kurnika do chowu ekologicznego kur niosek wraz z zapleczem socjalnym oraz suszarni owoców I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. na rzecz strony skarżącej kwotę 774,00 zł (słownie: siedemset siedemdziesiąt cztery) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Decyzją z dnia 9 sierpnia 2013 r. Wójt Gminy G. odmówił ustalenia na rzecz skarżących warunków zabudowy dla budowy kurnika do chowu ekologicznego kur niosek, albowiem wnioskowana inwestycja nie spełnia warunku określonego w art. 61 ust. 1 w postaci posiadania dostępu do drogi publicznej. W uzasadnieniu organ ten powołał ustalenia wynikające z analizy oraz dokumentacji geodezyjnej. Działka skarżących nr ... graniczy z działkami nr ..... Skarżący są współwłaścicielami działek nr ...., które według nich pełnią funkcję drogi i zapewniają dostęp do drogi publicznej. Skarżący uzyskali służebność drogową przez działkę nr ... do działki nr .... Jednak działki nr .... nie są drogami publicznymi, więc działka skarżących nie posiada dostępu do drogi publicznej. Działka nr ... stanowi według planu miejscowego teren zamknięty. Wobec braku dostępu do drogi nie można ustalić frontu działki oraz określić wymagania dotyczące nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji.
W odwołaniu skarżący wskazali, że działki nr .... stanowią drogi wewnętrzne na terenie ogródków działkowych, posiadają nadane nazwy ulic, przy ulicach tych położone są budynki mieszkalne (na działce nr ... przy ul. ...., na działkach nr .... przy ul. ...) lub nadające się do całorocznego zamieszkiwania (na działkach nr .....). Ulice te stykają się ze sobą i zapewniają dostęp do drogi publicznej (droga G. – S.). Mają charakter ogólnie dostępny. Działki nr .... stanowią własność siostry skarżącego. Skarżący zwrócili uwagę na znaczenie ustawowej definicji dostępu do drogi publicznej oraz powołali orzecznictwo sądowe (wyroki II OSK ....) jak też wskazali, że trudności w ustaleniu frontu działki nie uzasadniają decyzji odmownej. Niezależnie od tego nieruchomość skarżących ma dostęp do drogi publicznej poprzez ogólnie dostępną drogę przy terenach motocrossu do wsi S. oraz od strony zachodniej poprzez prywatną drogę pana B., na której możliwe byłoby ustanowienie odpowiedniej służebności gruntowej.
Zaskarżoną decyzją organ utrzymał w mocy powyższą decyzję odmowną. W uzasadnieniu organ przytoczył przepisy art. 59 ust. 1, art. 53 ust. 4, art. 61 ust. 1, art. 54 i art. 56 u.p.z.p., a przede wszystkim art. 2 pkt 14 u.p.z.p. W ocenie organu posiadanie przez skarżących służebności drogowej na działce nr ... zapewniającej dostęp do działki nr ..., a następnie poprzez drogi wewnętrzne nr ... do drogi publicznej tj. szosy G. – S., nie odpowiada legalnej definicji dostępu. Dostęp ten będzie zachowany bowiem w przypadku dostępu przez drogę wewnętrzną bądź ustanowienie służebności drogowej na tej drodze wewnętrznej (wyroki II OSK 1625/09, II SA/Kr 1526/11). Dostęp ten ma następować więc alternatywnie, gdy tymczasem skarżący mają dostęp kolejno poprzez służebność a dalej przez drogę wewnętrzną.
W skardze do sądu administracyjnego skarżący zarzucili naruszenie art. 2 ust. 1 pkt 14, art. 61 ust. 1, art. 51 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p., art. 93 ust. 3 u.g.n. i § 1 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia MJ z dnia 26 sierpnia 2003 r. (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), a także art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. Twierdzili, że mają, rzeczywisty, nieprzerwany dostęp z własnej nieruchomości do drogi publicznej, spełniający wymogi z art. 2 pkt 14 ustawy. Dostęp ten jest zagwarantowany prawnie. Zgodny z ustawą byłby dostęp kolejno poprzez nieruchomość obciążoną służebnością drogową i dalej poprzez drogę wewnętrzną o ustalonych cechach. Wymóg ten powinien być intepretowany w zgodzie z normami wynikającymi z art. 21 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP (wyrok II SA/Po 619/10). W analizie warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy pominięto wskazaną przez skarżących możliwość dostępu obok terenów motocross, a więc analiza jest niekompletna. Analiza nie została podpisana przez osobę uprawnioną (art. 60 ust. 4 ustawy). Organy nie dokonały wymaganej oceny analizy (por. wyrok II SA/Kr 49/10 i 740/06). Analiza nie objęła terenu przyległego do działki skarżących od strony południowej (tereny m.). Organy tej kwestii nie rozważyły (por. wyroki II OSK 919/07, 1872/06). Organ nie odniósł się do zarzutów odwołania związanych z kwestią ustalenia frontu działki.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w oparciu o dotychczasową argumentację. Dodatkowe zarzuty skargi były nieuzasadnione. Z załączników graficznych decyzji nie wynika, aby z działki skarżących prowadziła droga do drogi biegnącej obok terenu motocrossu. Wprawdzie załącznik graficzny nie został opatrzony podpisem, jednak właściwe podpisy zawiera decyzja oraz analiza urbanistyczna. Ten brak formalny był nieistotny.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Jak wynika z niewadliwych, przytoczonych powyżej ustaleń obu organów, dla działki skarżących ustanowiona jest służebność drogowa na sąsiedniej działce, poprzez którą działka skarżących posiada dostęp do dróg wewnętrznych, ogólnodostępnych, mających charakter ulic zabudowanych budynkami mieszkalnymi, przy czym skarżący są współwłaścicielami tych dróg, zaś drogi te łączą się z drogą publiczną. Wymagało jedynie rozstrzygnięcia, czy tak ustalony dostęp spełnia wymogi dostępu do drogi publicznej ustanowione w art. 2 pkt 14 u.p.z.p. (Dz. U. z 2012 r., poz. 647 ze zm.). Według definicji legalnej dostęp może być bezpośredni albo przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Ustawodawca posłużył się więc tutaj alternatywą rozłączną (dostęp bezpośredni albo pośredni) oraz zwykłą (dostęp pośredni drogą wewnętrzną lub przez nieruchomość obciążoną służebnością drogową). W ocenie Sądu nie ulega wątpliwości, że dostęp pośredni zostaje zachowany w przypadku korzystania przez inwestora kolejno z uprawnienia wynikającego ze służebności, a dalej wynikającego z współwłasności drogi wewnętrznej. Z uwagi na prawnorzeczowe uprawnienia skarżących nie byłyby istotne problemy szczegółowe, nie zawsze jednolicie rozstrzygane w orzecznictwie, odnoszące się do istnienia prawa do korzystania z drogi wewnętrznej lub potrzeby aktualnego posiadania służebności drogowej (por. wyroki II OSK 1880/10, 2040/10, 9/10, 1102/08 lub 1163/07). Z uwagi ponadto na posiadanie dostępu do drogi publicznej nie były obecnie istotne wątpliwości dotyczące prawidłowości wyznaczenia obszaru analizowanego (por. wyrok II OSK 1334/09 i trafna argumentacja powołana w skardze), gdyby odnosić się miały jedynie do tej przesłanki decyzji lokalizacyjnej. Należy pamiętać, że dostęp do drogi publicznej ma nie tylko istnieć w ogóle (art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy), ale ponadto powinien być wystarczający (art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy). Jak wynika z akt administracyjnych organy zaniechały wyjaśnienia pozostałych przesłanek ustalenia warunków zabudowy, co tym bardziej uzasadniało uchylenie obu decyzji, aby zapewnić należyte rozpoznanie wniosku skarżących. Wyrok w nin. sprawie przesądza bowiem wiążąco (art. 153 p.p.s.a.) jedynie kwestię spełnienia przesłanki dostępu do drogi publicznej (art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p.). Podkreślić jednak należy wymóg stosowania szczegółowych wymagań zawartych w rozporządzeniu wykonawczym w zgodności z ustawą i wykładnią prokonstytucyjną, tak aby prawo zabudowy nie doznawało ograniczeń sprzecznych z podstawową zasadą i zasadniczymi wymogami ustawowymi.
Nie ulegało wątpliwości, że wskazane naruszenie prawa materialnego miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1a p.p.s.a.).
Dlatego i ponadto zgodnie z art. 152 i art. 200 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.
PM 14.03.2014 r.
