II GSK 2037/12

Uzasadnienie

Wyrokiem z 1 marca 2012 r., sygn. akt V SA/Wa 1950/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalił skargę S. T. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] lipca 2011 r. w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu nienależnie pobranych płatności bezpośrednich do gruntów rolnych.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy:

Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (ARiMR) w S., działając z upoważnienia Prezesa ARiMR, decyzją z [...] grudnia 2010 r. ustalił kwotę nienależnie pobranych płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania w wysokości 1.481,04 zł.

S. T. [...] grudnia 2010 r., a następnie [...] lutego 2011 r. złożyła wniosek o umorzenia tej kwoty.

Prezes ARiMR decyzją z [...] kwietnia 2011 r. odmówił umorzenia należności przypadających agencjom płatniczym w ramach Wspólnej Polityki Rolnej. Zdaniem organu nie została spełniona przesłanka warunkująca umorzenie należności określona w § 4 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 grudnia 2010 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu umarzania, odraczania lub rozkładania na raty spłat należności przypadających agencjom płatniczym w ramach Wspólnej Polityki Rolnej (Dz.U. Nr 258, poz. 1747; dalej rozporządzenie RM), zadłużenie S. T. wynosiło 1.481,04 zł, a tym samym przekroczyło równowartość 100 euro.

Ponadto nie zachodzą przesłanki umorzenia należności określone w § 3 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia RM, gdyż sytuacja materialna skarżącej nie uzasadnia przypuszczenia, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwoty wyższej od kosztów dochodzenia i egzekucji należności ustalonej stronie na podstawie decyzji Prezesa ARiMR z [...] grudnia 2010 r.

Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z [...] lipca 2011 r. powyższą decyzję utrzymał w mocy, nie znajdując podstaw do jej zmiany. Wykazał, że strona zwracając się z wnioskiem o umorzenie należności poinformowała, że utrzymuje się z emerytury w wysokości 883,34 zł.

Organ uznał, że skarżąca posiada stałe źródło utrzymania, mogące być przedmiotem egzekucji komorniczej, więc nie zachodzi uzasadnione przypuszczenie, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwoty wyższej od kosztów dochodzenia i egzekucji tej należności, a co za tym idzie, aby nie było możliwości zastosowania § 3 ust. 1 pkt 5 omawianego rozporządzenia RM.

Podkreślono, że przepis art. 5a rozporządzenia Komisji (WE) nr 885/2006 z dnia 21 czerwca 2006 r. ustanawiającego szczegółowe zasady rozporządzenia Rady (WE) nr 1290/2005 w zakresie akredytacji agencji płatniczych i innych jednostek, jak również rozliczenia rachunków EFGR i EFRROW (Dz. Urz. UE L 171/90, ze zm.) wskazuje na uprawnienie państwa członkowskiego do podjęcia decyzji o niekontynuowaniu windykacji, jeżeli kwota nienależnie wypłacona rolnikowi nie przekracza 100 euro w ramach jednego programu pomocy, a zatem państwo członkowskie zobowiązane jest do bezwzględnego dochodzenia należności. W związku z powyższym, organ I instancji zastosował prawidłowo przepis § 4 ust. 1 oraz § 3 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia RM i odmówił umorzenia należności przypadających agencjom płatniczym w ramach Wspólnej Polityki Rolnej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalił skargę S. T. na powyższą decyzję.

W ocenie Sądu I instancji zarzut naruszenia art. 10 k.p.a. jest nieuzasadniony. Skarżąca zarzucała, że została pozbawiona możliwości działania w niniejszej sprawie, gdyż nie została wezwana przez organ do zapoznania się z materiałem zgromadzonym w sprawie i możliwością złożenia wniosków dowodowych. Skarżąca nie podała jednak, jakich konkretnie wniosków dowodowych nie mogła złożyć w toku trwającego postępowania administracyjnego. Powołała się jedynie ogólnie na brak możliwości złożenia wniosków dowodowych, pomimo że pismem z [...] czerwca 2011 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi pouczył skarżącą o możliwości zapoznania się z aktami sprawy i wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów przed wydaniem decyzji (pismo zostało odebrane przez skarżącą w dniu [...] czerwca 2011 r.).

Zdaniem WSA zarzut dotyczący braku skuteczności egzekucji, która zdaniem skarżącej nie pozwoli na uzyskanie kwoty wyższej niż koszty jej przeprowadzenia, również nie zasługuje na uwzględnienie. Skarżąca utrzymuje się z emerytury rolniczej, mieszka z synem, ale gospodarstwo rolne prowadzi osobno, posiada kredyt konsumpcyjny w wysokości 2.000 zł, ostania rata płatna do [...] listopada 2011 r. Zatem miesięczna emerytura rolnicza pobierana przez skarżącą w kwocie 883,34 zł. jest wolna od zajęcia w kwocie 346,09 zł. (zgodnie z art. 141 ust. 1 ustawy z 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z FUS w zw. z art. 52 ustawy z 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników). Wynika z tego, że świadczenie pobierane przez skarżącą może być przedmiotem egzekucji w części przekraczającej 500 zł., zatem w postępowaniu egzekucyjnym prowadzonym z emerytury producentki rolnej uzyskana zostanie kwota przekraczająca 4% kwoty należności ustalonej decyzją z [...] grudnia 2010 r., o jakiej mowa w art. 64 § 1 ustawy z 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.

Z akt sprawy wynika, że zadłużenie wnioskodawczyni wynosi 1.481,04 zł (powiększone o odsetki), co stanowi kwotę oczywiście wyższą od wskazanej w § 7 ust. 1 rozporządzenia RM, a zatem organ trafnie uznał, iż nie można było orzec o umorzeniu należności, która jest wyższa od równowartości 100 euro (406,92 zł).

W ocenie WSA organy administracji rozważyły dostępny w sprawie materiał dowodowy. Skarżąca opisała swoją sytuację materialną, załączając dokumenty potwierdzające jej twierdzenia. Zatem organy wydając decyzję dysponowały stosownymi dokumentami i działały w oparciu o prawidłowo ustalony stan faktyczny, pomimo odmiennych twierdzeń skarżącej.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła skarżąca, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W. oraz o przyznanie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego oraz kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Zarzuciła naruszenie:

1. Prawa materialnego, a mianowicie:

przepisów art. 85 ust. 1 pkt 1 i ust. 2, art. 139 ust. 1 in principio oraz ust. 1 pkt 5 oraz art. 141 ust. 1 pkt 1 lit. c/ ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (dalej u.e.r.) w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 13 stycznia 2012 r. o zmianie ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych oraz niektórych innych ustaw (dalej ustawa zmieniająca) w związku z art. 52 ust. 1 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (dalej u.u.s.r.) oraz przepisów art. 10 § 1 i § 4 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (dalej u.p.e.a.) przez ich niewłaściwe zastosowanie, polegające na:

1 nieuwzględnieniu prawidłowej wysokości najniższej emerytury, tj. 799,18 zł,

2. błędnym obliczeniu 50% od kwoty najniższej emerytury,

1 nieuwzględnieniu, iż zgodnie z art. 10 § 4 u.p.e.a. dodatek pielęgnacyjny skarżącej w wysokości 181,10 zł wolny jest od zajęcia,

4. nieuwzględnieniu, iż zgodnie z art. 10 § 1 u.p.e.a. w zw. z art. 139 ust. 1 in principio u.e.r. w zw. z art. 52 ust. 1 u.u.s.r. w pierwszym rzędzie z części emerytury podlegającej zajęciu potrąca się zaliczkę na podatek dochodowy od osób fizycznych,

1. przepisów art. 64 § 1 pkt 2, § 6 i § 7 u.p.e.a. przez ich niewłaściwe zastosowanie, polegające na nieuwzględnieniu opłaty manipulacyjnej określonej w art. 64 § 6 u.p.e.a. oraz dokonaniu obliczenia opłat od należności głównej z pominięciem odsetek,

2. przepisu § 3 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia RM w związku z § 3 ust. 2 rozporządzenia RM oraz przepisów art. 32 ust. 6 lit. a i art. 33 ust. 7 rozporządzenia Rady (WE) nr 1290/2005 z dnia 21 czerwca 2005 r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej (dalej rozporządzenie Rady 1290/2005) przez ich błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że "koszty dochodzenia i egzekucji", o których mowa w § 3 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia RM, oraz "koszty windykacji", o których mowa w art. 32 ust. 6 lit. a/ rozporządzenia Rady nr 1290/2005, obejmują wyłącznie koszty egzekucyjne w rozumieniu przepisów u.p.e.a. i nie obejmują innych rzeczywistych kosztów związanych z dochodzeniem lub windykacją należności,

1. Naruszeniu przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

1. przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. b/ oraz lit. c/ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej p.p.s.a.) w związku z art. 10 § 1, art. 138 §1 pkt 1 i 2, art. 138 § 2 oraz z art. 145 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.; dalej k.p.a.), polegającym na nieuchyleniu zaskarżonej decyzji, mimo że decyzją tą utrzymano w mocy decyzję pierwszoinstancyjną wydaną z naruszeniem art. 10 § 1 k.p.a., tj. wydaną bez wzywania strony do wypowiedzenia się o zebranym materiale dowodowym, co stanowi wadę uzasadniającą wznowienie postępowania administracyjnego, a co najmniej uchylenie decyzji utrzymującej w mocy wadliwą z tej przyczyny decyzję pierwszej instancji,

2. przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w związku z art. 7 oraz 77 k.p.a., polegającym na nieuchyleniu decyzji mimo niedokonania przez organ prawidłowych ustaleń ani co do wysokości przewidywanych kosztów dochodzenia i egzekucji należności, ani co do przewidywanych kwot, które mogą zostać uzyskane z egzekucji.

Ponadto wniesiono o zwrócenie się do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej w trybie prejudycjalnym z następującym pytaniem:

"Czy przez "koszty windykacji", o których mowa w art. 32 ust. 6 lit. a/ rozporządzenia Rady (WE) nr 1290/2005 z dnia 21 czerwca 2005 roku w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, rozumie się przewidywane rzeczywiste koszty windykacji, czy też Państwo Członkowskie może przyjąć, że umorzenie należności może nastąpić, jeżeli przewidywana wysokość płatnych od dłużnika na rzecz tego Państwa opłat z tytułu egzekucji administracyjnej przekroczy wysokość kwot, które faktycznie uzyska się z windykacji?"

W uzasadnieniu przedstawiono argumentację dotyczącą powyższych zarzutów.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Skarga ta została oparta na obydwu podstawach wymienionych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., tj. zarówno na zarzucie naruszenia prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie, jak i naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutów skargi kasacyjnej dotyczących naruszenia przepisów postępowania, a mianowicie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w związku z art. 10 § 1 k.p.a. stwierdzić należy, iż Sąd I instancji niewadliwie ocenił, iż naruszenie przez organ art. 10 § 1 k.p.a. poprzez niezawiadomienie strony o zebranym w sprawie materialne dowodowym oraz możliwości zgłoszenia żądań nie wywołało skutku w postaci pozbawienia skarżącej czynnego udziału w postępowaniu, gdyż skarżąca nie wykazała, aby to uchybienie uniemożliwiało dokonanie jej konkretnych czynności procesowych (por. wyrok NSA z 18 maja 2006 r., II OSK 831/05). Skarżąca tylko w sposób dość ogólnikowy podnosiła, że nie mogła zgłaszać wniosków dowodowych, a takich wniosków dowodowych nie zgłosiła nawet wówczas, gdy w postępowaniu przed organem drugiej instancji pismem z dnia [...] czerwca 2011 r. (doręczonym w dniu [...] czerwca 2011 r.) została poinformowana o możliwości zapoznania się z aktami sprawy i wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów przed wydaniem decyzji.

Zauważyć przy tym należy, iż zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę uchyla zaskarżoną decyzję tylko wówczas, gdy doszło do naruszenia przepisów postępowania i jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Tymczasem w uzasadnieniu skargi kasacyjnej kasator nie podjął nawet próby wykazania, iż uchybienie miało wpływ na wynik sprawy i ograniczył się do stwierdzenia, iż "(...) takie naruszenie automatycznie prowadzi do uchylenia decyzji lub nawet (w razie jej niezaskarżenia) wznowienia postępowania administracyjnego".

Powyższe uwagi dotyczą również zarzutów skargi kasacyjnej dotyczących naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w związku z art. 7 i 77 k.p.a. polegających na braku dokonania prawidłowych ustaleń co do wysokości przewidywanych kosztów dochodzenia i egzekucji, należności oraz przewidywanych kwot, które mogą zostać uzyskane z egzekucji. W tym zakresie kasator podniósł w szczególności, że "organ nie dokonał żadnych ustaleń co do tego, czy toczą się lub będą się zapewne toczyć inne postępowania egzekucyjne przeciwko skarżącej (na przykład ze strony banku)". Rzecz jednak w tym, iż te ostatnie ustalenia dotyczyłyby jedynie pewnych hipotez, gdyż na obecnym etapie postępowania zarówno organ, jak też Sąd I instancji nie miałby możliwości zweryfikowania, czy w przyszłości organ egzekucyjny prowadzący łączną egzekucję z różnych tytułów miałby możliwość wyegzekwowania należności przysługującej organowi.

Wbrew zarzutom zawartym w skardze kasacyjnej, Sąd I instancji nie naruszył też powołanych w skardze przepisów prawa materialnego.

Podstawę materialną zaskarżonej decyzji, którą odmówiono skarżącej umorzenia należności, stanowił § 3 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 grudnia 2010 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu umarzania, odraczania lub rozkładania na raty spłat należności przypadających agencjom płatniczym w ramach Wspólnej Polityki Rolnej (Dz.U. Nr 258, poz. 1747), zgodnie z którym Prezes ARiMR i Prezes ARR mogą z urzędu umarzać w całości lub w części należności (...) w przypadku ich całkowitej nieściągalności, jeżeli zachodzi uzasadnione przypuszczenie, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwoty wyższej od kosztów dochodzenia i egzekucji tej należności.

O naruszeniu tego przepisu można byłoby zatem mówić tylko wówczas, gdyby w postępowaniu egzekucyjnym nie można było uzyskać kwoty wyższej od kosztów dochodzenia i egzekucji tej należności.

Taka zaś sytuacji w przedmiotowej sprawie nie miała miejsca. Przyjmując bowiem nawet – w ślad za wywodami skargi kasacyjnej – iż Sąd I instancji wadliwie przyjął, iż najniższa emerytura wynosi 728,18 zł oraz że wolna od egzekucji jest kwota 399,59 zł, a nie 346,09 zł, a nadto iż nie podlega egzekucji zaliczka na podatek dochodowy od osób fizycznych, która wynosi 99,94 zł, to i tak potencjalnie egzekucji podlega kwota 202,71 zł, która jest wyższa od szacunkowych kosztów egzekucji w wysokości 100 zł.

Stąd też, jeżeli ta różnica wynosi 100 zł, to i tak nie można mówić o tym, iż w postępowaniu egzekucyjnym nie można uzyskać kwoty wyższej od kosztów dochodzenia i egzekucji należności głównej. W konsekwencji zarzut, iż Sąd I instancji naruszył § 3 ust. 1 pkt 5 powołanego wyżej rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 grudnia 2010 r. należy uznać za nieusprawiedliwiony.

Odnosząc się z kolei do wniosku o przedstawienie Trybunałowi Sprawiedliwości Unii Europejskiej (TS UE) pytania prejudycjalnego o treści podanej w skardze kasacyjnej, należy zauważyć, że przesłanki dopuszczalności pytania prawnego do TS UE zostały określone w art. 267 TF UE. Są one następujące: pytanie prawne musi dotyczyć wykładni lub/i ważności przepisów prawa wspólnotowego, kwestia wykładni lub/i obowiązywania prawa wspólnotowego została podniesiona przed sądem lub trybunałem państwa członkowskiego oraz rozstrzygnięcie tej kwestii jest niezbędne do wydania przez sąd lub trybunał orzeczenia. Z użytego w art. 267 TF UE pojęcia "niezbędne" należy wnioskować, że ostatnio wymieniona przesłanka nie zachodzi w sytuacjach, gdy odpowiedź na pytanie prawne w żaden sposób nie wpłynie na wynik sprawy lub gdy wykładnia prawa wspólnotowego nie ma odniesienia do istoty sprawy lub przedmiotu skargi.

Na ogół przyjmuje się, że przedstawienie pytania prawnego do Trybunału Sprawiedliwości należy do uznania sądu państwa członkowskiego. Uznanie to przysługuje sądom niższej instancji, które w przeciwieństwie do sądów najwyższych nie są obowiązane, lecz jedynie uprawnione do przedstawienia takiego pytania.

Trybunał Sprawiedliwości jest właściwy do orzekania w trybie prejudycjalnym o wykładni traktatów oraz o ważności i wykładni aktów przyjętych przez instytucje, organy lub jednostki organizacyjne Unii.

Analiza zaproponowanego przez skarżącą pytania prowadzi do wniosku, iż nie zachodzi potrzeba zwrócenia się do TS UE o wykładnię art. 32 ust. 6 lit. a/ rozporządzenia Rady (WE) nr 1290/2005 w kontekście pojęcia "kosztów windykacji", gdyż przepis ten nie miał w sprawie zastosowania.

Z przytoczonych powodów Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w wyroku na mocy art. 184 p.p.s.a.

W sprawie zaś kosztów nieopłaconej pomocy pełnomocnik skarżącej może się zwrócić do WSA w W. (art. 258 § 2 pkt 8 p.p.s.a.).