II SA/Kr 132/14

Uzasadnienie

Burmistrz Nowego Wiśnicza wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na decyzję Okręgowego Inspektora Pracy w Krakowie z dnia 28.11.2013r. nr Kr-5111-0427/13 w przedmiocie odmowy udzielenia informacji publicznej, wnosząc o

1) uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji I instancji,

2) zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi Burmistrz wskazał, że pismem z dnia 21.10.2013r. znak SK.1431.25.2013 wniósł do Państwowej Inspekcji Pracy – Okręgowy Inspektorat Pracy w Krakowie Odział w Tarnowie o udostępnienie informacji "w zakresie kopii pism, które wpłynęły do Państwowej Inspekcji Pracy (...) odnoszących się do inwestycji prowadzonych przez Gminę Nowy Wiśnicz w roku bieżącym." Jednak organ ten wydał decyzję odmowną powołując się na brzmienie art.44 ustawy z 13.04.2007r. o Państwowej Inspekcji Pracy wskazując, że pracowników PIP obowiązuje tajemnica skargowa. Pomimo wniesienia odwołania decyzja ta została utrzymana w mocy przez organ odwoławczy. Z rozstrzygnięciami tymi nie zgadza się skarżący uznając, że organy dokonały złej interpretacji przepisów art.44 ust.3 ustawy o PIP w kontekście art.5 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Ochrona obejmuje jedynie "dane osobowe, a nie treść dokumentu wytworzonego przez osobę zgłaszającą skargę. Nadto (...) złożony wniosek nie odnosił się jedynie do skarg w wyniku, których prowadzono kontrole, a do wszelkich pism które wpłynęły do Państwowej Inspekcji Pracy – Okręgowego Inspektoratu Pracy w Krakowie – Oddział w Tarnowie, odnoszących się do inwestycji prowadzonych przez Gminę Nowy Wiśnicz w roku 2013. Organ celem zachowania przesłanek z przepisu art.44 ust.3 ww. ustawy winien udostępnić kopie żądanych pism po ich ewentualnym zanonimizowaniu, nawet jeśli wyłączyłby z zakresu udostępnienia skargi."

W odpowiedzi na skargę Okręgowy Inspektor Pracy w Krakowie wniósł o jej oddalenie. Dodatkowo pismem procesowym z 20.02.2014r. organ poszerzył swoją argumentację i wniósł o odrzucenie skargi podnosząc, że Burmistrz Nowego Wiśnicza jako organu administracji publicznej nie posiada legitymacji procesowej do wniesienia skargi na decyzję innego organu administracji publicznej w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1- 4a) p.p.s.a. Natomiast w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. zostały wymienione -inne niż decyzje i postanowienia - akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa.

Przed przystąpieniem do rozpoznania sprawy sąd administracyjny bada, czy skarga, która ją inicjuje, spełnia przesłanki określone przepisami ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Sąd zobowiązany jest odrzucić skargę bez jej merytorycznego rozpatrzenia, jeśli stwierdzi, że zachodzi jedna z podstaw przewidzianych w art. 58 § 1 pkt 1 - 6 p.p.s.a.

W ocenie Sądu rozpoznającego w niniejszej sprawie nie zachodzą okoliczności uzasadniające jej odrzucenie. Podkreślić bowiem należy, że skarga Burmistrza Nowego Wiśnicza dotyczy decyzji administracyjnej Okręgowego Inspektora Pracy w Krakowie z dnia 28.11.2013r. nr Kr-5111-0427/13 w przedmiocie odmowy udzielenia informacji publicznej, której adresatem jest strona skarżąca. Z tego też tytułu może on wnieść skargę do sądu administracyjnego na przedmiotową decyzję. Gdyby nie ta okoliczność, a skarga dotyczyłaby nie wydanej decyzji administracyjnej, lecz bezczynności organu w udzieleniu informacji publicznej, to wówczas należałoby w pełni podzielić argumentację o odrzuceniu skargi z powodu braku legitymacji procesowej Burmistrza Nowego Wiśnicza do wniesienia skargi.

Natomiast merytorycznie rozpatrując skargę stwierdzić należy, że brak jest jakikolwiek podstaw do jej uwzględnienia, a argumentacja zawarta w skardze jest całkowicie bezzasadna. W pierwszej kolejności należy zauważyć, że w charakterze skarżącego występuje w niniejszej sprawie Burmistrz Nowego Wiśnicza, a więc organ administracji publicznej. Z treści skargi oraz akt sprawy - korespondencji ją poprzedzającej wynika, że skarżący działa jako organ administracji publicznej, a nie jako osoba fizyczna – S.G.

Wobec powyższego rozważenia wymaga, czy organ administracji publicznej jest uprawniony do składania wniosków o udostępnienie informacji publicznej oraz czy ma legitymację do wniesienia w takiej sprawie skargi do sądu administracyjnego.

Zgodnie z art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 2 kwietnia 1997 r. - Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.) obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Zakres prawa do informacji określa art. 61 ust. 2 Konstytucji, zgodnie z którym "Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu. Z kolei ust. 3 art. 61 stanowi: "Ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa".

Z art. 61 ust. 1 Konstytucji RP wynika więc, że dostęp do informacji publicznej przysługuje "obywatelowi. Z kolei art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 1122, poz. 1198 ze zm.) dostęp taki przyznaje "każdemu".

Kwestia ustalenia kręgu podmiotów uprawnionych do uzyskania informacji publicznej była kilkakrotnie przedmiotem rozważań sądów administracyjnych. I tak Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 13 grudnia 2012 r. II SAB/Wa 386/12 (LEX nr 1246684) stwierdził: "Ustawa o dostępie do informacji publicznej służy realizacji konstytucyjnego prawa dostępu do wiedzy na temat funkcjonowania organów władzy publicznej. Racjonalny ustawodawca, używając w art. 2 ust. 1 ustawy pojęcia "każdemu", precyzuje zastrzeżone w Konstytucji obywatelskie uprawnienie, wskazując, że każdy może z niego skorzystać na określonych w tej ustawie zasadach. Przy czym sformułowanie "każdy" należy rozumieć, jako każdy człowiek (osoba fizyczna) lub podmiot prawa prywatnego".

Ten sam Sąd w postanowieniu z dnia 18 lutego 2010 r., sygn. II SAB/Wa 197/09 (OSP 2011/9/94) podkreślił, że "Celem ustawy o dostępie do informacji publicznej jest informowanie obywateli o stanie "spraw publicznych", a nie zdobywanie przez organy administracji publicznej informacji od innych podmiotów. Tak więc, biorąc pod uwagę cel i sens ustawy o dostępie do informacji publicznej, przyjętej przecież dla urzeczywistnienia idei transparentności władzy publicznej, należy wskazać, iż sformułowanie "każdy" oznacza każdego człowieka lub podmiot prawa prywatnego".

Podobnie wypowiedział się Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w wyroku z dnia 13 grudnia 2012 r., sygn. akt II SA/Ol 1316/12 (LEX nr 1235179): "Ustawa o dostępie do informacji publicznej służy realizacji konstytucyjnego prawa do wiedzy na temat funkcjonowania organów władzy publicznej (art. 61 Konstytucji RP). Analiza art. 2 ust. 1 tej ustawy zawierającego pojęcie "każdemu" oznacza, że ustawodawca precyzuje zastrzeżone w Konstytucji uprawnienia obywatelskie, wskazując, że każdy może z niego skorzystać na zasadach określonych w tej ustawie. Przy czym słowo "każdy" należy rozumieć jako każdy człowiek (osoba fizyczna) lub podmiot prawa prywatnego".

Podzielając powyższe rozważania należy stwierdzić, że przy dokonywaniu wykładni użytego w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP pojęcia "obywatel" oraz użytego w art. 2 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej pojęcia "każdy" należy mieć na względzie przede wszystkim cel przepisów dotyczących dostępu do informacji publicznej. Celem tym jest zapewnienie swego rodzaju "społecznej kontroli" nad organami władzy publicznej, transparentności działania tych organów. Prawo do informacji o działalności władz jest ważnym elementem kontroli opinii publicznej nad działalnością podmiotów, którym powierzono wykonywanie zadań publicznych. Nie chodzi więc o zawężenie dostępu do informacji publicznej wyłącznie do osób fizycznych posiadających obywatelstwo polskie. W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalił się już pogląd, iż omawiane uprawnienie przysługuje także obywatelom innych państw, bezpaństwowcom oraz osobom prawnym i jednostkom organizacyjnym nieposiadającym osobowości prawnej. Nie ma więc żadnych przeszkód, by o informację publiczną ubiegało się np. stowarzyszenie. Niemniej jednak zasadne jest przyznanie takich uprawnień wyłącznie podmiotom prawa prywatnego. Termin "każdy", użyty w art. 2 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej nie może odnosić się do organów administracji publicznej, gdyż celem ustawy jest zapewnienie dostępu do informacji o stanie spraw publicznych, a nie umożliwienie organom administracji pozyskiwania informacji od innych podmiotów publicznych. Zgodzić się bowiem należy, że "przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej nie są narzędziem prawnym, które ma służyć organom administracji publicznej do wzajemnego przekazywania informacji. Tutaj mają zastosowanie przepisy konstytucyjne oraz administracyjne przepisy ustrojowe. Natomiast ustawa o dostępie do informacji publicznej służy społecznej kontroli władzy publicznej przez społeczeństwo." – P.Szustakiewicz, Ius Novum z 2010r., nr 2 s.197. W tej sytuacji należało dojść do wniosku, że Burmistrz Nowego Wiśnicza działając jako organ administracji publicznej nie był uprawniony do wystąpienia o udzielenie informacji publicznej w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, a więc wystarczyłoby poinformowanie go o tym w trybie zwykłego pisma o charakterze informacyjnym. Organ jednak poszedł krok dalej i sensie formalnym wydał mu decyzję odmawiającą udzielenia informacji publicznej.

Zgodnie z obowiązującym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego jak również sądów administracyjnych art. 2 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej nie przewiduje uprawnienia organu administracji publicznej do występowania do innego podmiotu, zobowiązanego na podstawie art. 4 ustawy do udostępnienia informacji publicznej, o udzielenie informacji. Celem ustawy o dostępie do informacji publicznej jest informowanie obywateli o stanie "spraw publicznych", a nie zdobywanie przez organy administracji publicznej informacji od innych podmiotów. Tak więc, biorąc pod uwagę cel i sens ustawy o dostępie do informacji publicznej, przyjętej przecież dla urzeczywistnienia idei transparentności władzy publicznej, należy wskazać, iż sformułowanie "każdy" oznacza każdego człowieka lub podmiot prawa prywatnego. Konsekwencją takiego stanu rzeczy jest przyjęcie, że organ administracji publicznej nie jest on uprawniony do żądania informacji publicznej od innego organu administracji publicznej na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej. W niniejszej sprawie mamy do czynienia właśnie z taką sytuacją, w której organ administracji publicznej powołując się na ustawę o dostępie do informacji publicznej żąda informacji od innego organu administracji publicznej.

Po drugie podzielić należy argumentację organu – Okręgowego Inspektora Pracy, że w świetle art.44 ust.3 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy mamy do czynienia z przedmiotem objętym tajemnicą – nie tylko w zakresie danych osoby skarżącej, ale również samego faktu czy do organu wpłynęła skarga, czy też nie. Prawo do jawności życia publicznego i dostępu do informacji publicznej musi ustąpić przed ochroną innych wartości. Powołany wyżej przepis stanowi podstawę funkcjonowania PIP i budowania zaufania obywateli / pracowników do tej instytucji. Istotą działalności tego organu, powołanego do kontroli podmiotów w zakresie przestrzegania przepisów prawa pracy, jest więc nie tylko nieujawnianie osoby skarżącej, czy też wnoszącej pisma do PIP, ale przede wszystkim treści takich pism, a nawet samego faktu ich wpłynięcia do organu. Istotny dla takiej interpretacji jest również cel działania Inspekcji oraz problematyka jaką się ona zajmuje. W konsekwencji podzielić należy argumentację organu, że celem który przyświecał mu przy wydaniu decyzji odmawiającej udzielenia informacji publicznej było zapewnienie poufności w relacji organ a skarżący/wnioskodawca, zapewnienie i budowanie zaufania między nimi oraz ochrona przed bezpośrednimi a nawet pośrednimi wpływami podmiotów trzecich. Cele te i związane z nimi wartości są na tyle istotne i ważne z punktu widzenia zapewnienia prawidłowej ochrony praw pracownika, a przez to funkcjonowania systemu społecznego i prawnego, że należy im dać pierwszeństwo przed ogólnie dość szeroko ujętym w prawie polskim dostępem do informacji publicznej. Istotna jest ochrona osoby składającej skargę przed szeroko rozumianymi restrykcjami, jakie mogłyby zostać zastosowane przez podmiot podlegający kontroli po ujawnieniu przez inspektora pracy danych osoby skarżącej. Samo zanonimizowanie skargi /wniosku w większości przypadków nie skutkowałoby niemożnością ujawnienia osoby składającej stosowne pismo do PIP. Pracownicy w swoich pismach wskazują często na naruszenia przepisów prawa pracy, jakich w stosunku do nich dopuszcza się pracodawca a opis lub kontekst faktyczny (np. jest zatrudniony tylko jeden pracownik, warunki pracy) pomimo zanonimizowania pozwalałby pośrednio na wywnioskowanie kto jest autorem pisma. Objęcie tajemnica chroniona z art.44 ust.3 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy nie tylko danych osobowych skarżącego, ale również treści skargi i samego faktu jej złożenia jest więc w pełni uzasadnione. Wsparcia dla takiej argumentacji dostarcza również ratyfikowana przez Rzeczpospolitą Polską Konwencja nr 81 dotycząca inspekcji pracy w przemyśle i handlu (Dz.U. z 1997r., nr 72, poz.450) art.15 lit. c zgodnie, z którym inspektorzy pracy mają traktować jako absolutnie poufne źródło jakiekolwiek skargi informujące ich o naruszeniu lub złamaniu przepisów prawnych i nie będą dawać wskazówki pracodawcy lub jego przedstawicielowi, że inspekcję przeprowadzono w następstwie otrzymania skargi.

Słusznie również organ wskazuje, że jeżeli strona skarżąca uważa, iż nie udostępniono (odmówiono) jej wszystkich wnioskowanych informacji, a więc że PIP pozostaje w tym zakresie w bezczynności, to przysługuje jej prawo wniesienia odrębnej skargi.

Dlatego na zasadzie art. 151 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę należało oddalić.