III SA/Lu 691/13

Uzasadnienie

Zaskarżoną uchwałą Nr [...] z dnia [...] września 2012 r. Zarząd Powiatu w [...] powołał komisję konkursową w celu przeprowadzenia konkursu na stanowisko dyrektora Samodzielnego Publicznego Zespołu Zakładów Opieki Zdrowotnej ("SPZZOZ" lub "Samodzielny Publiczny ZZOZ") w [...] (§ 1 uchwały). Jako podstawę prawną uchwały wskazano art. 32 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (tekst jednolity Dz. U. z 2013 r. poz. 595 z późn. zm.) w związku z art. 49 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej (tekst jednolity Dz. U. z 2013 r. poz. 217 z późn. zm., dalej powoływanej także jako "u.d.l.").

Pismem z dnia 24 lipca 2013 r. M. G. wezwał Zarząd Powiatu [...] do usunięcia naruszenia prawa polegającego na podjęciu wyżej wymienionej uchwały bez podstawy prawnej i wbrew kompetencjom ustawowym. W uzasadnieniu M. G. wskazał, że podmiotem odpowiedzialnym za dokonanie obsady stanowiska dyrektora SPZZOZ w [...] jest Rada Powiatu a nie Zarząd Powiatu w [...].

W odpowiedzi na wezwanie, udzielonej pismem z dnia 22 sierpnia 2013 r., Zarząd Powiatu poinformował, że nie znajduje podstaw do uchylenia uchwały, gdyż nie doszło do naruszenia przepisów prawa.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, złożonej w Starostwie Powiatowym w [...] w dniu 4 września 2013 r., M. G. wniósł o stwierdzenie nieważności wyżej wymienionej uchwały, zarzucając Zarządowi Powiatu wkroczenie w kompetencje Rady Powiatu i naruszenie art. 49 ust. 2 w związku z art. 49 ust. 1 pkt 1 ustawy działalności leczniczej oraz art.12 pkt 11 ustawy o samorządzie powiatowym.

Skarżący wskazał, że stosownie do treści art. 49 ust. 2 u.d.l., konkurs na stanowisko kierownika podmiotu leczniczego oraz zastępcy kierownika ogłasza podmiot tworzący. Definicję podmiotu tworzącego zawiera art. 2 ust. 1 pkt 6 u.d.l. Z definicji tej wynika, że jest to podmiot albo organ, który utworzył podmiot leczniczy w formie samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej albo jednostki budżetowej. Z treści § 2 Statutu Samodzielnego Publicznego ZZOZ w [...] wynika expressis verbis, że jego podmiotem tworzącym jest Rada Powiatu [...]. Identyczny zapis znajduje się w Krajowym Rejestrze Sądowym. Według skarżącego wyłącznie Rada Powiatu w [...], będąc w jego ocenie podmiotem tworzącym Samodzielny Publiczny ZZOZ w [...], ma kompetencję do ogłoszenia konkursu na stanowisko dyrektora wskazanego wyżej podmiotu leczniczego.

Uzasadniając swoją legitymację do wniesienia skargi M. G. podniósł, że istnieje związek pomiędzy jego prawnie gwarantowaną sytuacją, a zaskarżoną uchwałą, polegający na tym, że uchwała narusza jego interes prawny zarówno jako indywidualnego podmiotu, jak też członka określonej wspólnoty samorządowej. W dniu podjęcia zaskarżonej uchwały skarżący był i nadal jest mieszkańcem powiatu [...] a także radnym Rady Powiatu w [...].

Zgodnie z art. 12 pkt 11 ustawy o samorządzie powiatowym do wyłącznej właściwości rady powiatu należy podejmowanie uchwał w innych sprawach zastrzeżonych ustawami do kompetencji rady powiatu. Jako radny Rady Powiatu w [...] skarżący posiadał ustawowe uprawnienie do współdecydowania – poprzez głosowanie – w kwestiach objętych zaskarżoną uchwałą, albowiem materia nią objęta mogła być przedmiotem władczego działania wyłącznie Rady Powiatu. Poprzez podjęcie zaskarżonej uchwały Zarząd Powiatu pozbawił skarżącego ustawowego uprawnienia, przez co został naruszony jego interes prawny. Poprzez wkroczenie Zarządu w kompetencje Rady Powiatu skarżący nie mógł współdecydować o istotnych dla społeczności lokalnej kwestiach związanych z obsadą funkcji kierowniczej jedynego szpitala na terenie powiatu.

W odpowiedzi na skargę Zarząd Powiatu w [...] wniósł o jej oddalenie, podnosząc brak czynnej legitymacji procesowej po stronie skarżącego, wynikający z braku jego interesu prawnego lub uprawnienia naruszonego skarżoną uchwałą.

Zarząd podniósł także, że wbrew twierdzeniom skarżącego uchwała została podjęta zgodnie z kompetencjami Zarządu Powiatu. Przywoływane przez skarżącego przepisy nie wskazują, aby organem kompetentnym w sprawach zatrudnienia kierowników jednostek jest rada powiatu. Byłoby to sprzeczne z treścią art. 32 ust. 2 pkt 5 ustawy o samorządzie powiatowym, który wskazuje na zarząd powiatu, jako organ właściwy do nawiązywania stosunków pracy z kierownikami jednostek organizacyjnych powiatu, w tym zakładów opieki zdrowotnej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje.

Skarga podlega oddaleniu.

Legitymacja procesowa do zaskarżania uchwał organu powiatu do sądu administracyjnego wynika z art. 87 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym. Zgodnie z treścią tego przepisu, każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ powiatu w sprawie z zakresu administracji publicznej, może, po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia, zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Z powyższego unormowania wyraźnie wynika, że legitymację do zaskarżenia uchwały rady powiatu ma każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ powiatu w sprawie z zakresu administracji publicznej, a wniesienie skargi zostało poprzedzone bezskutecznym wezwaniem do usunięcia naruszenia.

Interes prawny musi wynikać z przepisu prawa materialnego. Musi to być taki przepis, z którego dla danego podmiotu wynikają prawa lub obowiązki pozostające w związku z konkretnym rozstrzygnięciem. Innymi słowy, interes prawny będzie posiadał taki podmiot, któremu obowiązujące przepisy przyznają określone uprawnienia lub nakładają na podmiot określone obowiązki. Od interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, kiedy to konkretny podmiot jest wprawdzie zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, lecz dla którego z przepisu prawa nie wynikają żadne uprawnienia lub obowiązki. Podmiot taki nie posiada zatem uprawnień lub obowiązków chronionych przepisami prawa.

W przeciwieństwie do postępowania prowadzonego na podstawie ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2013 r. poz. 267), w którym stroną może być każdy, czyjego interesu prawnego lub uprawnienia dotyczy postępowanie, stroną postępowania toczącego się na podstawie art. 87 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym może być jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone. Skarga wnoszona na podstawie art. 87 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym nie ma charakteru actio popularis - nie jest skargą wnoszoną w interesie publicznym. Nie wystarczy zatem samo powołanie się na przysługujący skarżącemu interes prawny lub wykazanie ewentualnych sprzeczności z prawem zaskarżonej uchwały. Konieczne jest wykazanie, jakie konkretne prawa lub uprawnienia danego podmiotu (skarżącego) zostały naruszone zaskarżoną uchwałą. W orzecznictwie podkreśla się, że potencjonalne zagrożenie naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia nie stwarza legitymacji skargowej na podstawie art. 87 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym.

W badanej sprawie M. G. podniósł, że interes prawny w zaskarżeniu uchwały Zarządu Powiatu w [...] wynika z art. 12 pkt 11 ustawy o samorządzie powiatowym. Skarżący zarzucił, że jako radny Rady Powiatu w [...] został pozbawiony ustawowego uprawnienia do współdecydowania - poprzez głosowanie - w kwestii objętej zaskarżoną uchwałą oraz innymi zaskarżonymi równolegle uchwałami, to jest w materii należącej, w ocenie skarżącego, do zakresu władczego działania wyłącznie Rady Powiatu w [...]. W ten sam sposób został również naruszony interes prawny skarżącego, albowiem posiadając kompetencję do władczego działania, skarżący, jako członek Rady Powiatu, nie mógł współdecydować o istotnych dla społeczności kwestiach związanych z obsadą funkcji kierowniczej w jedynym szpitalu na terenie powiatu [...].

Zdaniem skarżącego zagadnienie będące przedmiotem zaskarżonej uchwały należy do kompetencji Rady Powiatu a nie Zarządu Powiatu.

W ocenie Sądu skarżący nie wykazał, aby zaskarżona w niniejszej sprawie uchwała ingerowała w sferę jego praw i obowiązków, pozbawiając go pewnych uprawnień lub uniemożliwiając ich realizację. Zaskarżona uchwała nie narusza w szczególności uprawnień wynikających z art. 12 pkt 11 ustawy o samorządzie powiatowym, który stanowi, że do wyłącznej właściwości rady powiatu należy podejmowanie uchwał w innych sprawach zastrzeżonych ustawami do kompetencji rady powiatu. Powołany przepis ustawy o samorządzie powiatowym jest przepisem kompetencyjnym. Źródłem interesu prawnego może być natomiast skonkretyzowana norma prawa materialnego a nie ogólna kompetencja rady do podejmowania uchwał.

Legitymacji skargowej w oparciu o art. 87 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym nie można wywodzić z samego faktu bycia radnym w danym powiecie, ani też z potrzeby ochrony uprawnień radnego. Taką tezę wyrażano w licznych orzeczeniach sądów administracyjnych i Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni się z nią zgadza. Należy przy tym zaznaczyć, że choć poglądy takie były wyrażane głównie w odniesieniu do skargi na akty organów gminy, dla której podstawą jest art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r. poz. 594 z późn. zm., dalej powoływanej także jako "u.s.g.") [do dnia 1 stycznia 1999 r. – o samorządzie terytorialnym], to jednak z uwagi na analogiczność regulacji, poglądy te mają pełne zastosowanie do skarg wnoszonych na podstawie art. 87 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym (zob. wyrok NSA z dnia 25 maja 1992 r. w sprawie sygn. akt SA/Wr 601/92, ONSA 1992/3-4/89: "Korzystanie z praw radnego nie obejmuje uprawnienia do zaskarżenia uchwały rady gminy [art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie terytorialnym] przed Naczelnym Sądem Administracyjnym"; postanowienie NSA z dnia 23 marca 1994 r. w sprawie sygn. akt SA/Łd 703/94, ONSA 1995/2/73: "Korzystanie z uprawnień radnego nie obejmuje uprawnienia do zaskarżenia uchwały rady gminy w trybie art. 101 ustawy o samorządzie terytorialnym"; postanowienie NSA z 9 listopada 1995 r. w sprawie sygn. akt II SA 1933/95, ONSA 1996/4/170: "1. Radny nie jest wyodrębnionym podmiotem uprawnionym do zaskarżania do sądu administracyjnego uchwał rady gminy podjętych wbrew jego woli ujawnionej podczas głosowania. 2. Przy korzystaniu z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie terytorialnym należy wykazać już dokonane uchwałą organu gminy, a nie tylko ewentualnie zagrażające naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia podmiotu wnoszącego skargę. 3. Pełnienie funkcji radnego nie pozbawia obywatela możliwości zaskarżenia - w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie terytorialnym - uchwały organu samorządu własnej gminy, gdy został nią naruszony jego indywidualny interes prawny lub uprawnienie. Nie można natomiast traktować tego przepisu jako podstawy zaskarżenia uchwały organu gminy przez każdego, kto subiektywnie uznaje uchwałę za podjętą z naruszeniem prawa"; wyrok NSA z dnia 20 marca 1997 r. w sprawie sygn. akt II SA 8/97, Wspólnota 1997/41/26: "Przepis art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie terytorialnym nie daje radnemu prawa do zaskarżenia każdej uchwały rady gminy. Radny musi wykazać dokonanie taką uchwałą naruszenia jego interesu prawnego lub uprawnienia, co w istocie sprowadza się do ograniczenia lub pozbawienia jego własnych uprawnień"; wyrok NSA z dnia 1 października 2001 r., w sprawie sygn. akt II SA 1436/01, SIP Lex nr 53379: "Pełnienie funkcji w organach samorządu terytorialnego czy legitymowanie się mandatem radnego nie ujmuje ani zwiększa uprawnień podmiotu określonego w art. 101 ust. 1 u.s.g."; wyrok WSA w Białymstoku z 9 września 2004 r. sprawie sygn. akt II SA/Bk 364/04, LEX nr 173736: "Przepis art. 101 ust. 1 u.s.g. nie uprawnia radnego gminy do zaskarżenia uchwały podjętej przez radę gminy, jeżeli nie legitymuje się on własnym interesem prawnym jako osoby fizycznej, a jedynym uzasadnieniem skargi jest działanie w interesie mieszkańców gminy"; wyrok NSA z dnia 7 kwietnia 2011 r. w sprawie sygn. akt II OSK 2534/10, SIP Lex nr 992527: "Samo kwestionowanie legalności czy też celowości uchwały rady gminy przez jej radnego nie narusza jeszcze jego interesu prawnego lub uprawnienia w świetle art. 101 ust. 1 u.s.g.").

Skarżący nie może zatem opierać legitymacji skargowej na samym fakcie bycia radnym rady powiatu, jeżeli nie wykazuje, że skarżona uchwała dotyka bezpośrednio jego własnego, indywidualnego interesu prawnego. Określone ustawowo kompetencje przysługują organowi – a więc radzie powiatu, a nie jej poszczególnym członkom – radnym. Nawet rzeczywiste naruszenie kompetencji organu nie narusza żadnych interesów prawnych radnego, nie ma on bowiem jakiejś cząstki kompetencji przysługujących organowi jako całości.

Sąd przy tym podziela pogląd wyrażony przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w wyroku z dnia 20 sierpnia 2008 r. w sprawie sygn. akt II SA/Go 351/08 (SIP Lex, nr 519063), że art. 87 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym nie daje radnemu prawa do zaskarżenia każdej uchwały, gdyż jego intencją nie jest uczynienie z sądu organu odwoławczego, z którego mógłby zawsze korzystać radny w razie podjęcia przez radę uchwały wbrew jego stanowisku lub sprzecznie z prawem.

Pogląd ten dotyczy odpowiednio także sytuacji, kiedy radny próbuje zwalczać skargą do sądu uchwały organu wykonawczego powiatu.

Odnosząc się do argumentu skarżącego, że uprawnienie do zaskarżenia uchwały Zarządu Powiatu przysługuje mu jako mieszkańcowi powiatu [...], podnieść należy, że z samej przynależności mieszkańca do wspólnoty samorządowej (w niniejszej sprawie - powiatu) nie wynikają bezpośrednio żadne jego indywidualne prawa lub obowiązki i w związku z tym sama ta przynależność (członkostwo we wspólnocie) nie jest źródłem interesu prawnego, legitymującego do wniesienia skargi, o której mowa w art. 87 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym.

W tym zakresie znów można powołać się na liczne orzeczenia, tworzące ugruntowaną już linię orzeczniczą, w myśl której przynależność do wspólnoty gminnej (powiatowej) nie jest źródłem interesu prawnego, którego naruszenie uzasadnia wniesienie skargi na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g, czy analogicznej regulacji art. 87 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym (zob. wyrok NSA z dnia 28 czerwca 2007 r. w sprawie sygn. akt II OSK 1596/06, SIP Lex nr 360237: "1. Powszechność prawa do zaskarżania uchwał organów samorządu terytorialnego jest o tyle pozorna, że z prawa tego może korzystać tylko ten, kto wykaże naruszenie jego konkretnego, prawnego interesu lub uprawnienia. 2. Przekonanie o bezprawności bądź niesłuszności postanowień uchwały nie wystarcza do uznania, że interes prawny skarżącego jako radnego i jako mieszkańca został tą uchwałą naruszony. 3. Naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia o jakim mowa w art. 87 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym musi mieć charakter rzeczywistego naruszenia prawa, dającego się wykazać w dacie wnoszenia skargi. Nie może to być naruszenie prawa hipotetyczne, potencjalne, do którego dojść nie musi"; wyrok WSA w Gliwicach z dnia 15 lipca 2010 r. w sprawie sygn. akt II SA/Gl 87/10, SIP Lex nr 674123: "Przepis art. 87 ustawy o samorządzie powiatowym nie zawiera regulacji dającej podstawę do poddawania kontroli uchwał rady powiatu w interesie publicznym"; wyrok WSA w Białymstoku z dnia 22 lutego 2011 r. w sprawie sygn. akt II SA/Bk 629/10, SIP Lex nr 785509: "Skoro uprawnienie wynikające z art. 87 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym nie ma charakteru actio popularis, to nawet ewentualna sprzeczność uchwały z prawem nie dawałaby legitymacji do wniesienia skargi, jeżeli uchwała nie narusza prawem chronionego interesu lub uprawnienia"; wyrok NSA z dnia 1 marca 2005 r. w sprawie sygn. akt OSK 1437/04, Wokanda 2005/7-8/69: "Przynależność do wspólnoty gminnej nie jest źródłem interesu prawnego, którego naruszenie uzasadnia wniesienie skargi na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g."; wyrok NSA z dnia 7 marca 2012 r. w sprawie sygn. akt II GSK 120/11, SIP Lex nr 1137852: "Z samej przynależności mieszkańca do wspólnoty samorządowej (np. gminy) nie wynikają bezpośrednio żadne jego indywidualne prawa lub obowiązki i w związku z tym samo członkostwo we wspólnocie nie jest źródłem interesu prawnego, legitymującego do wniesienia skargi, o której mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g.").

Podsumowując, stwierdzić należy, że skarżący nie wykazał, że zaskarżona uchwała Zarządu Powiatu w [...] w sprawie powołania komisji konkursowej w celu przeprowadzenia konkursu na stanowisko dyrektora Samodzielnego Publicznego Zespołu Zakładów Opieki Zdrowotnej w [...] narusza jego interes prawny lub uprawnienie. Przekonanie o bezprawności bądź niesłuszności postanowień zaskarżonej uchwały nie wystarcza do uznania, że interes prawny skarżącego lub jego uprawnienie zostały tą uchwałą naruszone. Naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia, o jakim mowa w art. 87 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym musi mieć charakter rzeczywistego naruszenia prawa, dającego się wykazać w dacie wnoszenia skargi. Nie może to być naruszenie prawa hipotetyczne, potencjalne.

Nie uzasadnia legitymacji radnego powiatu do zaskarżenia uchwały zarządu powiatu przekonanie radnego o potrzebie obrony kompetencji rady powiatu jako całości przed przypisywaniem sobie kompetencji przez zarząd powiatu, ani przekonanie o potrzebie obrony kompetencji konkretnego radnego do udziału we współdecydowaniu w ramach działania organu kolegialnego (rady powiatu) w materii, która była przedmiotem zaskarżonej uchwały zarządu powiatu. Rozwiązanie takiego konfliktu nie może być bowiem postrzegane w kontekście potrzeby ochrony na podstawie art. 87 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym naruszonego interesu prawnego lub uprawnienia obywatela. Skarga na podstawie tego przepisu nie przysługuje członkom organów kolegialnych powiatu, jeżeli miałaby służyć do zwalczania uchwał organów powiatu, a jedynym uzasadnieniem podstawy legitymacji skargowej byłoby członkostwo w którymkolwiek z organów lub członkostwo w powiatowej wspólnocie samorządowej.

Powyższa konstatacja sprawia, że dla rozstrzygnięcia sprawy nie jest konieczne odniesienie się do meritum zarzutów skargi, bowiem kolejność badania przesłanek rozstrzygnięcia i ich wzajemna zależność są w sprawie o stwierdzenie nieważności uchwały tak ułożone, że stwierdzenie braku legitymacji skargowej prowadzi do oddalenia skargi niezależnie od merytorycznej oceny zaskarżonej uchwały.

Jednakże ze względu na wyraźnie zarysowany w niniejszej sprawie spór oraz poparte orzeczeniami sądów przekonanie skarżącego o naruszeniu przez Zarząd Powiatu kompetencji Rady Powiatu, Sąd uznał za potrzebne odniesienie się do zagadnienia legalności zaskarżonej uchwały, czyniąc to obiter dicta, poza zakresem przesłanek mających wpływ na treść rozstrzygnięcia sądu, o którym to rozstrzygnięciu przesądził brak legitymacji skargowej skarżącego.

Ze wskazanymi wyżej zastrzeżeniami wskazać można, że zaskarżona uchwała została prawidłowo podjęta przez Zarząd Powiatu w [...]. Uchwała ta jest zgodna z prawem, bowiem nie narusza właściwości wyłącznej Rady Powiatu i podjęta została w ramach kompetencji Zarządu Powiatu.

Odmienne, nie mające wystarczającego uzasadnienia prawnego, stanowisko prezentowane przez skarżącego wynika z nieprawidłowego odczytania pojęcia "podmiot tworzący" w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt 6 w związku z art. 4 ust. 1 pkt 2 i 3 u.d.l. oraz z nieprawidłowego odczytania zasad podziału kompetencji między radą powiatu jako organem stanowiącym i kontrolnym i zarządem powiatu jako organem wykonawczym.

Stosownie do art. 2 ust. 1 pkt 6 u.d.l. użyte w ustawie o działalności leczniczej określenie "podmiot tworzący" oznacza podmiot albo organ, który utworzył podmiot leczniczy w formie samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej albo jednostki budżetowej. Powstaje w związku z tym pytanie, z jakiej przyczyny definicja podmiotu tworzącego odwołuje się jednocześnie do podmiotu, który utworzył podmiot leczniczy, jaki i do organu, który taki podmiot utworzył. Odpowiedź na to pytanie znajduje się częściowo w samej definicji podmiotu tworzącego, ale przede wszystkim odpowiada na nie treść ściśle powiązanego z przepisem definiującym podmiot tworzący przepisów art. 4 ust. 1 pkt 2 i 3 u.d.l. W przepisach tych wymieniono jako podmioty lecznicze: samodzielne publiczne zakłady opieki zdrowotnej (pkt 2) oraz jednostki budżetowe, w tym państwowe jednostki budżetowe tworzone i nadzorowane przez Ministra Obrony Narodowej, ministra właściwego do spraw wewnętrznych, Ministra Sprawiedliwości lub Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego (pkt 3).

Oczywisty okazuje się wniosek, że w przepisie art. 2 pkt 6 u.d.l. przeciwstawiono podmiot organowi ("podmiot albo organ") w tym znaczeniu, że podmiotem jest ten, kto ma podmiotowość prawną (w tym przypadku osoba prawna lub inna jednostka organizacyjna, która ma odpowiednie cechy, bowiem osób fizycznych dotyczy art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.l.), natomiast organem jest ten, kto tak rozumianej podmiotowości prawnej nie ma (np. Minister Obrony Narodowej, minister właściwy do spraw wewnętrznych, Minister Sprawiedliwości lub Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego). Gdyby tego nie uczyniono, to wówczas podmiotem tworzącym dla państwowych podmiotów leczniczych, w tym państwowych jednostek budżetowych musiałby być Skarb Państwa.

Natomiast nie sposób odczytać z treści art. 2 pkt 6 u.d.l. takiego przeciwstawienia między podmiotem – osobą prawną i jej organami. Zatem, jeżeli jednostka samorządu terytorialnego zdecyduje się na utworzenie podmiotu leczniczego, to wówczas podmiotem tworzącym nie będzie ten organ osoby prawnej, do którego zgodnie z podziałem kompetencji wewnątrz tej osoby, należało podjęcie decyzji (uchwały) o utworzeniu podmiotu leczniczego, lecz podmiotem tworzącym będzie sama osoba prawna. Osoba prawna (jej organ podejmujący decyzję o utworzeniu podmiotu leczniczego) nie może też wybrać, czy podmiotem tworzącym w rozumieniu u.d.l. będzie sama osoba prawna (jednostka samorządu terytorialnego), czy jej organ.

Podmiotem tworzącym podmiot leczniczy jest więc jednostka samorządu terytorialnego, a nie jej rada. Rada będąc organem stanowiącym i kontrolnym nie realizuje własnych zadań publicznych, w tym w zakresie usług leczniczych. Zadania publiczne, w tym z zakresu promocji i ochrony zdrowia, są realizowane, zgodnie z art. 4 ustawy o samorządzie powiatowym, przez powiat, zaś rada wykonuje przyznane prawem kompetencje organu stanowiącego i kontrolnego jednostki samorządowej.

Zgodnie z tym, co wcześniej wywiedziono, w niniejszej sprawie podmiotem tworzącym Samodzielny Publiczny Zespół Zakładów Opieki Zdrowotnej w [...] jest Powiat [...], mimo że w statucie Samodzielnego Publicznego Zespołu Zakładów Opieki Zdrowotnej w [...] wskazano jako podmiot tworzący Radę Powiatu [...] i mimo że wpis odzwierciedlający treść statutu został zamieszczony w Krajowym Rejestrze Sądowym. Nie ma to jednak istotnego znaczenia dla rozumowania sądu, ponieważ w tym zakresie treść statutu jest niezgodna z prawem, natomiast wpis w Krajowym Rejestrze Sądowym co do określenia podmiotu tworzącego ma charakter jedynie deklaratoryjny.

Rozstrzygnięcie, że Rada Powiatu [...] nie jest podmiotem tworzącym nie przesądza, który organ Powiatu ma kompetencję do ogłoszenia konkursu, w tym również do powołania komisji konkursowej.

Z treści przepisu art. 49 ust. 2 u.d.l. wynika, że konkurs na stanowisko kierownika podmiotu leczniczego ogłasza podmiot tworzący, co w realiach badanej sprawy oznacza, że konkurs ogłasza Powiat [...].

Uwzględnienie przepisów ustrojowych dotyczących samorządu powiatowego prowadzi do wniosku, że ogłoszenie konkursu na stanowisko kierownika powiatowego podmiotu leczniczego, działającego w formie samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej, a także powołanie komisji konkursowej należy do kompetencji zarządu powiatu.

Zgodnie z art. 8 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym, organami powiatu są rada powiatu i zarząd powiatu. Rada jest organem stanowiącym i kontrolnym, z zastrzeżeniem przepisów o referendum powiatowym (art. 9 ust. 1 ustawy).

Według art. 12 pkt 8 lit. i) ustawy do wyłącznej właściwości rady powiatu należy podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych powiatu dotyczących tworzenia, przekształcenia i likwidacji jednostek organizacyjnych oraz wyposażania ich w majątek. Wynika z powyższego przepisu, że organem powiatu, do którego należy decyzja o utworzeniu podmiotu leczniczego, jest rada powiatu. Nie przesądza to jednak o dalszych kompetencjach tego organu w sprawach związanych z funkcjonowaniem podmiotu leczniczego. Rozstrzygnięcie o właściwości organów powiatu w innych sprawach podmiotu leczniczego wymaga dalszej analizy przepisów kompetencyjnych.

Analiza ta wymaga uwzględnienia okoliczności, że podstawowy przepis kompetencyjny odnoszący się do rady powiatu został zbudowany w ten sposób, że wymienia się w nim jako należące do wyłącznej właściwości rady powiatu szereg zagadnień wskazanych wyraźnie w art. 12 pkt 1 -10a, a ponadto wskazuje się w art. 12 pkt 11 ustawy, że do wyłącznej właściwości rady powiatu należy podejmowanie uchwał w innych sprawach zastrzeżonych ustawami do kompetencji rady powiatu.

W ten sposób katalog spraw, w których właściwość rady powiatu jest wyłączna, jest zamknięty, ponieważ, mimo rozproszenia wyłącznych kompetencji powiatu z powodu zamieszczenia ich także w innych ustawach, oczywiste jest, że zarówno ustawy, w których przewiduje się wyłączną właściwość rady powiatu w poszczególnych sprawach, jak i same sprawy, stanowią zamknięte zbiory.

Warto wskazać, że także w ustawie o działalności leczniczej jest przepis, który przewiduje wyłączną właściwość organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego (a więc także rady powiatu). Według art. 74 ust. 1 u.d.l. (w związku z art. 69 i art. 73 ust. 2 u.d.l.) w przypadku przekształcenia samodzielnych publicznych zakładów opieki zdrowotnej w spółkę kapitałową, jeżeli te zakłady mają różne podmioty tworzące będące jednostkami samorządu terytorialnego, podmioty tworzące (będące jednostkami samorządu terytorialnego) zawierają, na podstawie uchwał organów stanowiących tych jednostek, porozumienie obejmujące bliżej opisane w tym przepisie zagadnienia, między innymi określenie poszczególnych składników mienia wnoszonego do spółki tytułem aportu przez poszczególne podmioty tworzące i wskazanie podmiotu tworzącego, który będzie wykonywał zadania organu dokonującego przekształcenia.

Na marginesie należy wskazać, że i treść wymienionych ostatnio przepisów (art. 73 ust. 2 i art. 74 ust. 1 u.d.l.) przekonuje, że ustawodawca wyraźnie wskazuje na jednostki samorządu terytorialnego jako będące podmiotami tworzącymi. Według tych przepisów organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego nie uważa się za podmioty tworzące, ale - konsekwentnie - za organy stanowiące podmiotów tworzących.

Trzeba podkreślić, że przepisy ustawy o samorządzie powiatowym, w tym art. 12 pkt 1-10a, przepisy ustawy o działalności leczniczej, a także inne ustawy nie pozwalają na zidentyfikowanie takiego przepisu w systemie prawa, który pozwalałby na przypisanie radzie powiatu właściwości wyłącznej w sprawie konkursu na stanowisko kierownika podmiotu leczniczego, w tym w sprawie powołania komisji konkursowej.

Z kolei zarząd powiatu wykonuje uchwały rady powiatu i zadania powiatu określone przepisami prawa (art. 32 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym). Normę wynikającą z tego przepisu należy odczytywać w taki sposób, że chodzi w niej o określone przepisami prawa zadania powiatu, a nie o zadania zarządu powiatu. Sformułowanie "określone przepisami prawa" odnosi się bowiem bezpośrednio do zadań powiatu, a nie do zadań zarządu powiatu. Zarząd powiatu nie musi zatem poszukiwać przepisu prawa, który przewidywałby kompetencję specjalnie dla zarządu powiatu. Kompetencja zarządu powiatu istnieje wówczas, kiedy według przepisów prawa zadanie należy do powiatu, a nie ma przepisu ustawy, który przewiduje wyłączną właściwość rady powiatu.

W art. 32 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym wymieniono, jako przykładowe (użyto sformułowania "w szczególności"), pięć różnych zadań zarządu powiatu, w tym zatrudnianie i zwalnianie kierowników jednostek organizacyjnych powiatu.

Okoliczność, w gruncie rzeczy przypadkowa, że w art. 32 ust. 2 pkt 5 ustawy o samorządzie powiatowym, przykładowo, ale jednak wyraźnie, wśród zadań zarządu powiatu wymienia się zatrudnianie i zwalnianie kierowników jednostek organizacyjnych powiatu, wystarczałaby (w sytuacji kiedy nie ma innego przepisu kompetencyjnego odnoszącego się w szczególności do konkursu) do stwierdzenia, że organem właściwym do ogłoszenia konkursu, powołania komisji konkursowej i przeprowadzenia konkursu na stanowisko kierownika powiatowego podmiotu leczniczego jest zarząd powiatu.

Jednakże w istocie rzeczy argumentacja na podstawie art. 32 ust. 2 pkt 5 ustawy nie jest najistotniejsza. Ważniejsze jest bowiem, że treść przepisu art. 32 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym w powiązaniu z art. 12 ustawy wskazuje, że do właściwości zarządu powiatu należy, oprócz wykonywania uchwał rady powiatu, wykonywanie wszystkich zadań powiatu określonych przepisami prawa. Tak skonstruowany przepis wskazuje na swoiste domniemanie właściwości zarządu powiatu w zakresie wykonywania zadań powiatu w sprawach, które nie są zastrzeżone do wyłącznej właściwości rady powiatu. Z właściwości zarządu powiatu wyłączone są te sprawy, które należą do właściwości rady powiatu, jako wymienione w art. 12 pkt 1-10a ustawy samorządzie powiatowym oraz – zgodnie z art. 12 pkt 11 ustawy - zastrzeżone innymi ustawami do kompetencji rady powiatu.

Skoro – jak już wcześniej wyjaśniono – w ustawie o samorządzie powiatowym, w ustawie o działalności leczniczej, ani w żadnej innej ustawie nie można zidentyfikować żadnego przepisu, który pozwalałby na przypisanie radzie powiatu właściwości wyłącznej w sprawie konkursu na stanowisko kierownika podmiotu leczniczego, w tym w sprawie powołania komisji konkursowej, to zgodnie z art. 32 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym, sprawa taka należy do kompetencji zarządu powiatu.

Ze wskazanych wyżej przyczyn Sąd orzekający w niniejszej sprawie nie może podzielić odmiennego poglądu, przytaczanego przez skarżącego za wyrokami WSA w Opolu z dnia 19 stycznia 2012 r. w sprawie sygn. akt II SA/Op 791/11, SIP Lex nr 1121475 oraz z dnia 19 września 2013 r. w sprawie II SA/Op 245/13, SIP Lex nr 1383035.

Biorąc pod uwagę przestawione okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.).