II SA/Wr 53/14

Uzasadnienie

Wojewoda D. postanowieniem z dnia 12 listopada 2013r., nr [...], stwierdził niedopuszczalność odwołania A. Sp. z o.o. w K. (dalej powoływana również jako: spółka) od pisma Prezydenta W. z dnia 1 lipca 2013 r. (sygn. [...]), w przedmiocie rozłożenia na raty opłaty z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa, położonej we W. przy ul. W. [...] i S. [...], oznaczonej geodezyjnie jako działka nr [...], AM 26, obręb [...], o powierzchni 0,4978 ha, dla której Sąd Rejonowy we W. prowadzi księgę wieczystą nr [...] w prawo własności.

Wskazane rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym:

Wnioskiem z dnia 22 października 2012 r., skierowanym do Urzędu Miejskiego W. - Wydziału Nieruchomości Skarbu Państwa, spółka wystąpiła o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego opisanej wyżej nieruchomości w prawo własności oraz rozłożenie opłaty z tytułu przekształcenia na okres 20 lat.

W toku wszczętego w ten sposób postępowania administracyjnego, pismem z dnia 1 lipca 2013 r. Prezydent W., poinformował spółkę, że nie spełnia ona kryteriów warunkujących dopuszczalność przyznania pomocy publicznej - pomocy de minimis, jaką jest rozłożenie na raty opłaty z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości w prawo własności, gdyż jest przedsiębiorstwem zagrożonym w rozumieniu wytycznych wspólnotowych. W związku z powyższym wskazano w tym piśmie, iż przekształcenie prawa użytkowania wieczystego nieruchomości nie będzie mogło być realizowane zgodnie z wnioskiem użytkowanika wieczystego.

Pismem z dnia 1 sierpnia 2013 r. odwołanie od tego zawiadomienia, nazwanego przez spółkę "decyzją", złożył w imieniu spółki zawodowy pełnomocnik wskazując, że kierując do spółki pismo z dnia 1 lipca 2013 r. organ administracji rozstrzygnął w nim co do treści żądania zamieszczonego we wniosku z dnia 22 października 2012 r., a rozstrzygnięcie to zostało wydane z naruszeniem prawa materialnego i k.p.a. W ocenie skarżącej spółki organ administracji wysyłając do strony pismo z dnia 1 lipca 2013 r. naruszył art. 104 k.p.a. a ponadto naczelne zasady postępowania (zasadę praworządności, zasadę pogłębiania zaufania, zasadę czynnego udziału stron i wysłuchania). Zarzucono także, iż organ administracji mimo że wydał rozstrzygnięcie co do odmowy rozłożenia na raty nie wskazał podstawy prawnej swojego rozstrzygnięcia, czym naruszył art. 107 k.p.a., a także nie wskazał podstawy prawnej dlaczego odstąpił od wydania decyzji. Formułując powyższe zarzuty autor odwołania wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia 1 lipca 2013 r., ewentualnie jej zmianę poprzez rozłożenie na raty opłaty z tytułu przekształcenia prawa wieczystego użytkowania nieruchomości. Jednocześnie pełnomocnik zwrócił się o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania zwracając uwagę na brak stosowanego w tym zakresie pouczenia w piśmie z dnia 1 lipca 2013r.

Wojewoda D. postanowieniem z dnia 12 listopada 2013 r. stwierdził niedopuszczalność odwołania wskazując, że niedopuszczalność, o której mowa w art. 134 k.p.a., zachodzi m.in. gdy nie ma w sensie prawnym przedmiotu zaskarżenia, gdyż odwołanie jest środkiem zaskarżenia przysługującym wyłącznie od decyzji administracyjnej. W przekonaniu Wojewody odwołanie jest zatem niedopuszczalne, w sytuacji gdy zostało wniesione od innych form działania organów administracji publicznej, czyli gdy czynność organu nie jest decyzją administracyjną w rozumieniu art. 104 § 1 i 2 k.p.a., lecz stanowi np. czynność materialno- techniczną, czynność cywilną lub jest zwykłym pismem wyjaśniającym. Sytuacja taka będzie miała miejsce, gdy strona wniesie odwołanie od przedstawionego jej na piśmie stanowiska organu, które według przepisów prawa materialnego nie może być wyrażone w formie decyzji administracyjnej. Wobec powyższego Wojewoda podkreślił, że zaskarżone w rozpatrywanym przypadku "rozstrzygnięcie", stanowi w istocie pismo procesowe, powstałe w toku toczącego się postępowania administracyjnego w sprawie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, informujące stronę o niemożności przychylenia się do wniosku dotyczącego rozłożenia opłaty z tytułu przekształcenia użytkowania wieczystego opisanej działki gruntu w prawo własności. Zdaniem Wojewody w treści powołanego wystąpienia organ, nie rozstrzygnął ani o samym przekształceniu, ani nie ustalił opłaty z tego tytułu, wobec czego nie może ono zostać uznane za decyzję, o której mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (t. jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 83, dalej w skrócie u.p.p.u.w.). Organ wskazał ponadto, że przedmiotowe pismo należy traktować na tym etapie jako niekształtującą sytuacji prawnomaterialnej strony informację udzieloną w trybie art. 9 k.p.a. (zasada informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego). Wiążące prawnie rozstrzygnięcie w kwestii rozłożenia opłaty na raty - poprzez rozłożenie bądź odmowę rozłożenia - będzie wynikać z kończącej postępowania w I instancji decyzji organu w sprawie przekształcenia, od której stronie będzie przysługiwać odwołanie do organu II instancji.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na powyższe postanowienie spółka zarzuciła Wojewodzie D. naruszenie przepisów postępowania:

a) art 156 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie pomimo zaistnienia przesłanek do stwierdzenia nieważności decyzji organu I instancji, albowiem organ I instancji wydał merytoryczne rozstrzygnięcie co do wniosku strony naruszając w sposób rażący przepisy poprzez:

-niewskazanie podstawy prawnej swojego rozstrzygnięcia, czym naruszył przepis art. 107 k.p.a.,

- niewskazanie podstawy prawnej dlaczego odstąpił od wydania decyzji,

- niepouczenie strony o możliwym sposobie i terminie odwołania od swojego rozstrzygnięcia jakie zawarł w piśmie z dnia 1 lipca 2013., wprowadzając stronę w błąd co do możliwości i terminu zaskarżenia tego rozstrzygnięcia,

- naruszenie przez Prezydenta W. naczelnych zasady postępowania tj: zasady praworządności (art. 6 k.p.a.) albowiem takiego działania organu administracji nie można uznać za działanie na podstawie przepisów prawa skoro naruszono art. 104 k.p.a., zasady pogłębiania zaufania (art. 8 k.p.a.) albowiem nie może wzbudzać zaufania działanie organu, który przed ustaleniem w decyzji czy nastąpi przekształcenie i za jaką opłatę już rozstrzyga w zakresie odmowy przyznania stronie prawa do rozłożenia opłaty na raty, mimo że taki obowiązek rozłożenia na raty wynika z ustawy i na dodatek organ wbrew art. 104 k.p.a. załatwia ten wniosek pismem informacyjnym nie nadając mu charakteru decyzji administracyjnej oraz zasady czynnego udziału stron i wysłuchania strony przed wydaniem ostatecznego rozstrzygnięcia, co do wniosku strony o rozłożenia na raty (art. 10 k.p.a.),

- naruszenie art. 4 ust. 3 u.p.p.u.w., albowiem z tego przepisu wynika ustawowy obowiązek rozłożenia opłaty, o której mowa w art. 4 ust. 1 tejże ustawy na okres wskazany we wniosku nie krótszy jednak niż 10 lat;

b) art 9 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię i zastosowanie, albowiem organ II instancji uznał decyzję organu I instancji z dnia 1 lipca 2013r. za informację udzieloną stronie w trybie art 9 k.p.a., pomimo iż decyzja organu I instancji zawiera merytoryczne rozstrzygnięcie co do pkt 2 wniosku skarżącej z dnia 22 października 2012 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości o treści: "nie będzie możliwe rozłożenie na raty opłaty z tytułu przekształcenia w prawo własności prawa użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości";

c) art. 104 i art. 107 k.p.a. poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, poprzez uznanie przez organ II instancji, iż decyzja z dnia 1 lipca 2013 r. stanowi pismo procesowe informujące stronę, pomimo iż spełnia ona przesłanki określone w art 104 k.p.a. i 107 k.p.a., gdyż zawiera merytoryczne rozstrzygnięcie co do pkt 2 wniosku skarżącej z dnia 22 października 2012 r. o treści: "nie będzie możliwe rozłożenie na raty opłaty z tytułu przekształcenia w prawo własności prawa użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości", a nadto spełniała kolejne ustawowe wymogi skoro wydał ją organ właściwy w niniejszej sprawie, wskazywała także adresata pisma oraz zawierała rozstrzygnięcie co do wysokości opłaty należnej za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości wraz z odmową rozłożenia jej na raty oraz podpis osoby uprawnionej;

d) art. 134 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, poprzez stwierdzenie niedopuszczalności odwołania strony skarżącej od decyzji Prezydenta W. z dnia 1 lipca 2013r. wobec uznania, iż ta decyzja stanowi informację udzieloną stronie w trybie art 9 k.p.a. i brak jest przedmiotu zaskarżenia, pomimo iż decyzja organu I instancji zawiera merytoryczne rozstrzygnięcie co do pkt 2 wniosku skarżącej z dnia 22 października 2012r. Zdaniem skarzącej miało to istotny wpływ na wynik sprawy, a zatem stanowi podstawę określoną w art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. Jedn. Dz. U. Z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej w skrócie u.p.p.s.a.) i powinno skutkować uwzględnieniem skargi.

Ponadto autor skargi zarzucił Wojewodzie naruszenie prawa materialnego, tj. art. 4 ust. 3 u.p.p.u.w., poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie poprzez błędne nie rozłożenie opłaty na rat, podczas gdy z treści tego przepisu wynika ustawowy obowiązek rozłożenia opłaty, o której mowa w art. 4 ust. 1 u.p.p.u.w. na okres wskazany we wniosku nie krótszy jednak niż 10 lat.

Wskazując na powyższe zarzuty, reprezentujący spółkę pełnomocnik wniósł o stwierdzenie nieważności postanowienia organu II instancji i decyzji organu I instancji w całości wobec zaistnienia przyczyn określonych w art. 156 k.p.a. oraz zasądzenie na rzecz skarżącej od strony przeciwnej kosztów postępowania według norm przepisanych; ewentualnie uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz uchylenie decyzji organu I instancji i stwierdzenie, że to postanowienie oraz decyzja nie podlegają wykonaniu oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji.

Wojewoda D. w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zaprezentowaną w uzasadnieniu kwestionowanego w skardze rozstrzygnięcia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z treścią art. 3 § 1 u.p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, że sąd bada legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia pod kątem jego zgodności z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej.

W stanie faktycznym sprawy Wojewoda D. zaskarżonym postanowieniem stwierdziło niedopuszczalność odwołania skarżącej spółki od pisma Prezydenta W. z dnia 1 lipca 2013 r. (sygn. [...]).

Proceduralną podstawę rozstrzygnięcia w sprawie stanowiło unormowanie art. 134 k.p.a. Zgodnie z jego brzmieniem organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tym przedmiocie jest ostateczne.

Powołany przepis art. 134 k.p.a. obliguje organ odwoławczy do przeprowadzenia postępowania wstępnego, polegającego na podjęciu czynności mających na celu ustalenie, czy wniesiony środek zaskarżenia jest dopuszczalny oraz, czy został wniesiony z zachowaniem terminu. Stwierdzenie zaistnienia przyczyny wskazującej na niedopuszczalność wniesionego środka zaskarżenia, czy też stwierdzenie jego wniesienia po terminie, zobowiązuje organ do zachowania przewidzianego zacytowanym przepisie, bowiem w takiej sytuacji merytoryczne rozpatrzenie środka zaskarżenia nie jest możliwe, gdyż prowadziłoby do wydania orzeczenia dotkniętego wadą nieważności. Przepis art. 134 k.p.a. obliguje zatem organ odwoławczy do badania w pierwszej kolejności, dopuszczalności odwołania.

Niedopuszczalność odwołania może wynikać z przyczyn o charakterze przedmiotowym, jak również podmiotowym. Pierwsza sytuacja dotyczy braku przedmiotu zaskarżenia oraz przypadku wyłączenia przez przepisy prawa możliwości zaskarżenia decyzji w toku instancji. Natomiast niedopuszczalność odwołania z przyczyn podmiotowych dotyczy sytuacji wniesienia odwołania przez jednostkę niemającą legitymacji do wniesienia tego środka zaskarżenia, albo wniesienia odwołania przez stronę niemającą zdolności do czynności prawnych. Powyższe uwagi o ogólnym charakterze znajdują swoje potwierdzenie w licznych orzeczeniach sądów administracyjnych (por. np. wyrok NSA z dnia 11 grudnia 2007 r., sygn. akt II OSK 1661/06 oraz wyroki WSA: w Gliwicach z dnia 31 lipca 2013 r., sygn. akt II SA/Gl 550/13 i z dnia 29 marca 2012 r., sygn. akt I SA/Gl 124/12; w Warszawie z dnia 28 maja 2013 r., sygn. akt II SA/Wa 598/13, z dnia 31 stycznia 2013 r., sygn. akt I SA/Wa 1794/12 i z dnia 16 czerwca 2011 r., sygn. akt VII SA/Wa 1518/10).

Jedną z przyczyn niedopuszczalności odwołania stanowi brak przedmiotu zaskarżenia, czyli sytuacja, w której nie mamy do czynienia z decyzją administracyjną, którą można kwestionować w drodze odwołania. Taka okoliczność faktyczna będzie miała miejsce zarówno, gdy organ nie wyda decyzji administracyjnej, a np. podejmie czynność materialno-techniczną, jak i gdy od danej decyzji odwołanie nie będzie przysługiwać (np. decyzja będzie ostateczna).

Przenosząc powyższe uwagi o charakterze ogólnym na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, że skarżąca spółka wniosła odwołanie od pisma organu I instancji z dnia 1 lipca 2013 r., zawierającego informację o niemożności przychylenia się do wniosku dotyczącego rozłożenia opłaty z tytułu przekształcenia użytkowania wieczystego działki gruntu w prawo własności udzieloną przez organ w toku toczącego się postępowania administracyjnego w sprawie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości.

W ocenie składu orzekającego zasługuje na aprobatę rozstrzygnięcie Wojewody o niedopuszczalności odwołania w sytuacji stwierdzenia, iż pismo organu I instancji z dnia 1 lipca 2013 r. nie miało walorów decyzji administracyjnej.

Wbrew stanowisko skarżącej spółki nie budzi wątpliwości, iż wspomniane pismo organu I instancji, to zawiadomienie skierowane do stron postępowania w trybie art. 9 k.p.a. Przepis ten obliguje organ do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Przy czym organy czuwają na tym, aby strony nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek.

Jak wynika z treści tego pisma Prezydent W. nie rozstrzygnął w nim ani o samym przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, ani też nie ustalił opłaty z tego tytułu. Stanowiło ono pismo procesowe informujące stronę o niemożności przychylenia się do wniosku dotyczącego rozłożenia opłaty z tytułu przekształcenia użytkowania wieczystego opisanej działki gruntu w prawo własności, wobec czego nie może ono zostać uznane za decyzję, o której mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.p.p.u.w. W omawianym piśmie zaznaczono tylko, że "przekształcenie prawa użytkowania wieczystego (...) nie będzie mogło być zrealizowane zgodnie z wnioskiem użytkownika wieczystego, tj. nie będzie możliwe rozłożenie na raty opłaty z tytułu przekształcenia". Odniesiono się zatem do zdarzenia przyszłego, tj. do ewentualnego przekształcenia, którego konsekwencją jest obowiązek ustalenia przez organ opłaty z tego tytułu. Takie działanie organu miało zatem charakter informacyjny (sygnalizacyjny), gdyż wyjaśniało spółce, iż nie będzie możliwości rozłożenia na raty opłaty z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, co mogłoby skłonić ją do ponownego przeanalizowania zasadności występowania z wnioskiem o przekształcenie. Oczywistym wydaje się spostrzeżenie, iż w analizowanym piśmie z dnia 1 lipca 2013r. nie zamieszczono kategorycznych dyspozycji mogących nosić znamiona rozstrzygnięcia, np. przybierającego postać "odmawiam rozłożenia na raty".

Za uznaniem analizowanego wystąpienia Prezydenta W. jako decyzji administracyjnej nie może także przemawiać fakt, że wskazano w nim adresata, wydał je organ właściwy w sprawie, ani też to, iż widnieje na nim podpis osoby uprawnionej. Pismo z dnia 1 lipca 2013 r., wbrew argumentom spółki, nie jest decyzją administracyjną w rozumieniu art. 104 k.p.a., który to przepis przewiduje formę decyzji dla rozstrzygnięcia sprawy co do istoty, a nie dla poszczególnych kwestii wynikających w toku postępowania.

Sąd w niniejszym składzie przychyla się do stanowiska wyrażanego w szeregu orzeczeniach, iż nie można domniemywać władczej i jednostronnej formy działania, jaką jest decyzja administracyjna (por. np. wyroki NSA z dnia 18 lipca 2012 r., sygn. akt II GSK 911/11, z dnia 15 czerwca 2012 r., sygn. akt II OSK 497/11, z dnia 25 kwietnia 2012 r., sygn. akt I OSK 654/11, z dnia 1 lutego 2012 r., sygn. akt II OSK 2153/10). Zwrócić należy uwagę, iż przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie wymagają dla zawiadomienia w trybie art. 9 k.p.a. formy decyzji administracyjnej. Rzeczone zawiadomienie nie zawiera rozstrzygnięcia, które jest immanentnym elementem decyzji. Jeżeli pismo nie zawiera rozstrzygnięcia o istocie sprawy, lecz jedynie informację o podejmowanych przez organ działaniach, to brak jest podstaw do potraktowania tego pisma jako decyzji.

Podsumowując, zdaniem składu orzekającego, na aprobatę zasługuje stanowisko Wojewody D. wyrażone w postanowieniu o stwierdzeniu niedopuszczalności odwołania, bowiem nie ma podstaw prawnych do uznania zawiadomienia w trybie art. 9 k.p.a. za decyzję administracyjną.

W tej sytuacji nie zachodzi potrzeba odnoszenia się do kwestii badania zachowania terminu do wniesienia odwołania, gdyż z przyczyn pragmatycznych może to nastąpić dopiero w sytuacji pozytywnego wyniku dotyczącego samej dopuszczalności odwołania.

Wobec powyższego, na podstawie art. 151 u.p.p.s.a., sąd orzekł o oddaleniu skargi.