IV SA/Po 1125/13

Uzasadnienie

Wojewoda [...] (zwany dalej: Wojewoda) w drodze rozstrzygnięć nadzorczych z dnia [...] września 2013 r. nr [...] i [...] orzekł odpowiednio o:

1. nieważności Zarządzenia Starosty [...] (zwanego dalej: Starosta) z dnia [...] maja 2013 r. nr [...]/[...] w sprawie zmiany Zarządzenia Starosty z dnia [...] marca 2013 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia średniego miesięcznego kosztu utrzymania mieszkańca w Domu Pomocy Społecznej w [...] w roku 2013 (zwanego dalej: Zarządzenie [...]/[...]) oraz

2. nieważności Zarządzenia Starosty z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...]a/[...] w sprawie sprostowania oczywistej omyłki pisarskiej w zarządzeniu Starosty z dnia [...] maja 2013 r. nr [...]/[...] w sprawie zmiany Zarządzenia Starosty z dnia [...] marca 2013 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia średniego miesięcznego kosztu utrzymania mieszkańca w Domu Pomocy Społecznej w [...] w roku 2013 (zwanego dalej: Zarządzenie [...]a/[...]).

Pismem z dnia [...] października 2013 r. Starosta wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargi na powyższe rozstrzygnięcia nadzorcze wnosząc o ich uchylenie w całości. Skarżący zarzucił naruszenie art. 79 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2001 roku nr 142 poz. 1592 z późn. zm. – zwana dalej ustawą powiatową) w zakresie uchwał organów powiatu oraz art. 6 pkt 15 i art. 60 ust. 2 pkt 2 i ust. 3 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2013 r., poz.182 ze zm.- dalej Ups). Organ wskazał, iż art. 79 ust. 1 ustawy powiatowej nie ma zastosowania do zarządzeń Starosty i wymyka się określonemu w tym artykule rozstrzygnięciu nadzorczemu Wojewody. Ponadto, podniósł, że w dniu 11 maja 2013 r. weszła w życie ustawa z dnia 22 lutego 2013 r. o zmianie ustawy o pomocy społecznej i niektórych innych ustaw, która wprowadziła w Ups definicjię "średniego miesięcznego kosztu utrzymania w domu pomocy społecznej", oraz zastrzeżenie, że koszt ten może być niższy niż wyliczony zgodnie z art. 6 pkt 15 Ups, pod warunkiem zapewnienia realizacji zadań na poziomie obowiązującego standardu art. 60 ust. 3 Ups. Organ wskazał również, że w Zarządzeniu [...]/[...] znalazła się oczywista omyłka pisarska, polegająca na tym, że w tytule Zarządzenia prawidłowo wskazano zmieniane Zarządzenie (nr [...]), a w treści Zarządzenia, jako zmieniane wskazano Zarządzenie nr [...]. W związku z powyższym Zarządzeniem [...]a/[...] sprostowano tę omyłkę.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda podtrzymując w pełni swoje stanowisko zawarte w rozstrzygnięciu nadzorczym wniósł o oddalenie skarg argumentując, to tym, iż termin do podjęcia tegoż rozstrzygnięcia został zachowany. Organ podniósł, że zgodnie z brzmieniem art. 60 ust. 2 pkt 2 Ups Starosta był władny ustalić i ogłosić w wojewódzkim dzienniku urzędowym średni miesięczny koszt utrzymania mieszkańca w Domu Pomocy Społecznej w [...] w 2013 r. jednak nie później niż w terminie do dnia 31 marca danego roku kalendarzowego. Zaś zarządzenie Starosty w niniejszej sprawie zapadło pomimo upływu tegoż terminu. Szerokie zaś wyposażenie Wojewody w uprawnienia nadzorcze powoduje, iż część doktryny skłania się ku rozciągnięciu owych uprawnień również na zarządzenia Starosty mimo braku w tej materii literalnego wskazania przepisu. Z takim założeniem, zdaniem organu, należy się zgodzić z uwagi na brak prawnej regulacji procedur nadzorczych nad zarządzeniami Starosty, zwłaszcza wziąwszy pod uwagę ich charakter generalny i ogólny. Ku temu rozumowaniu – jak wskazał organ nadzorczy – skłania również art. 22 pkt 8 ustawy o pomocy społecznej. Wojewoda podniósł także kwestię niewłaściwości Rady Powiatu oraz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w zakresie stwierdzenia nieważności zarządzenia Starosty, a w konsekwencji swoistą lukę w regulacji prawnej wymuszającą powołaną wyżej wykładnię przepisów rozciągającą uprawnienia nadzorcze Wojewody również na zarządzenia Starosty, co zdaniem organu jest w zgodzie z intencją ustawodawcy w tej mierze.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy wskazać, że wyrokiem z dnia 23 stycznia 2014 r. (sygn. akt IV SA/Po 1124/13]) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody z dnia [...] września 2013 r. nr [...] . W wyroku tym Sąd wskazał, że zaskarżone przez Starostę rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody należy uznać za akt nadzoru nad działalnością organu jednostki samorządu terytorialnego, a w konsekwencji stwierdzić właściwość w tej materii Sądu Administracyjnego. Zdaniem Sadu należy przyjąć, iż zarządzenia Starosty, jakkolwiek nie są uchwałami organów powiatu, stanowią akty prawa zawierające normy powszechnie obowiązujące. Z tego względu należałoby do nich - jako do aktów mających charakter aktów generalnych i powszechnie obowiązujących - stosować odpowiednio przepisy o uchwałach organów powiatu. W konsekwencji tego zaś objąć je również nadzorem Wojewody tj. poddać regulacji rozdziału "Nadzór nad działalnością organów powiatu" ustawy powiatowej, w szczególności art. 77, 78 oraz 79 tej ustawy. W drugiej kolejności Sąd przesądził, że zarządzenie Starosty [...]/[...] zostało wydane z uchybieniem ustawowego terminu (do dnia 31 marca danego roku). Sąd podzielił w związku z tym argumentacje Wojewody, który uznał konieczność stwierdzenia nieważności zarządzenia z uwagi na wydanie go pomimo upływu ustawowego terminu do wydania aktu.

Przedmiotem niniejszej sprawy jest rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody nr [...] (zwanej dalej: RN [...], Rozstrzygnięcie nadzorcze) stwierdzające nieważność Zarządzenia nr [...]a/[...] w sprawie sprostowania oczywistej omyłki pisarskiej w Zarządzeniu [...]/[...], w stosunku do którego organ nadzoru stwierdził nieważność (rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody z dnia [...] września 2013 r. nr [...] , zwane dalej: RN [...]), a Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę na to rozstrzygnięcie nadzorcze (RN [...]).

Na wstępie należy wskazać, że zasady i tryb ogłaszania aktów prawa miejscowego określa ustawa z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz.U. j.t. z 2011 roku, nr 197 poz. 1172 z późn. zm. – zwana dalej ustawą promulgacyjną). Zgodnie z art. 17 ust. 1 tej ustawy błędy w ogłoszonym tekście aktu prawnego prostuje się w formie obwieszczenia, sprostowanie jednak nie może prowadzić do merytorycznej zmiany tekstu aktu prawnego. Sprostowanie błędu ogłasza się w tym samym dzienniku urzędowym, w którym ogłoszono prostowany akt, a błędy w tekstach aktów prawnych ogłoszonych dziennikach urzędowych prostują, co do zasady, organy wydające te dzienniki urzędowe.

Jak wskazuje się w doktrynie i orzecznictwie sprostowanie błędu jest instytucją związaną z urzędowym ogłoszeniem tekstu danego aktu i polega na zlikwidowaniu rozbieżności pomiędzy oryginałem, czyli tekstem aktu prawnego skierowanym do publikacji przez organ wydający ten akt, a tekstem ogłoszonym we właściwym dzienniku urzędowym. Ustawa promulgacyjna nie przewiduje możliwości sprostowania błędu, który powstał na etapie wcześniejszym niż sporządzenie oryginału. Innymi słowy, przyjmuje się zatem, że w trybie art. 17 ustawy, poprzez prostowanie tekstu ogłoszonego aktu normatywnego, mogą być prostowanie jedynie błędy, które powstały na etapie ogłaszania aktu normatywnego, a nie w toku jego wydawania (G. Wierczyński (w:)T.Bąkowski, P.Bielski, K. Kaszubowski, M. Kokoszczyński, J. Stelina, J.Warylewski, G.Wierczyński, Komentarz do ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych Oficyna 2009; G. Wierczyński, Redagowanie i ogłaszanie aktów normatywnych, Warszawa 2010; G. Wierczyński, Urzędowe ogłoszenie aktu normatywnego, Warszawa 2008; S. Wronkowska, M. Zieliński Komentarz do zasad techniki prawodawczej, Warszawa 2004; P. Radziewicz, O sprostowaniu błędów w konstytucji i innych aktach prawnych, Przegląd Sejmowy z 2002 r., nr 2, s. 55; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 sierpnia 2011 r. sygn. akt II OSK 880/11, LEX nr 1152191)

Przepis art. 17 stanowi zatem podstawę prostowania błędów w ogłaszanych tekstach aktów prawnych. Jego doniosłość wynika z tego, że tekstom ogłaszanym w sposób urzędowy przysługuje domniemanie autentyczności. Przesłanką sprostowania jest wystąpienie błędu, którego to pojęcia ustawa nie definiuje. Z kontekstu, w jakim zostało ono użyte – sformułowanie "w ogłoszonym tekście" – należy jednak wnioskować, że błędem w rozumieniu art. 17 ustawy promulgacyjnej jest rozbieżność pomiędzy oryginałem (art. 15 ustawy promulgacyjnej), a tekstem ogłoszonym w dzienniku urzędowym. Wskazuje się zatem, że błędy, które powstały na wcześniejszych etapach (były już w tekście oryginału), "prostuje się" poprzez klasyczną nowelizację, o której mowa w dziale II rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz.U. 2002 Nr 100 poz. 908, zwane dalej – rozporządzeniem legislacyjnym). Z kolei przepisy dotyczące prostowania tekstu aktu normatywnego zawarte są w dziale IV tego rozporządzenia zatytułowanym "Sprostowanie błędu". Zgodnie z § 111 ww. rozporządzenia sprostowanie błędu może dotyczyć tylko tekstu aktu normatywnego ogłoszonego w dzienniku urzędowym i zasadę tą stosuje się do wszystkich rodzajów aktów prawnych ogłaszanych w dziennikach urzędowych (patrz: Grzegorz Wierczyński, Komentarz do art. 17 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych oraz Komentarz do zał. do rozporządzenia w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" - § 111 [w:] Wierczyński Grzegorz, Redagowanie i ogłaszanie aktów normatywnych. Komentarz. Oficyna, 2009).

W opisanych okolicznościach sąd stwierdza, że nie było prawnie możliwe sprostowanie Zarządzenia [...]/[...], a wobec braku podstaw prawnych do wydania Zarządzenia [...]a/[...] – prostującego - prawidłowo organ nadzoru stwierdził jego nieważność.

Należy również wskazać, że akt prawny dokonujący sprostowania ma charakter pochodny w stosunku do aktu prawnego prostowanego. Ta wtórna natura aktu prostującego skutkuje tym, że w wyniku usunięcia z obrotu prawnego – a taki stan powstaje w wyniku stwierdzenia nieważności – aktu głównego, akt prostujący nie może samodzielnie funkcjonować w tym obrocie. Jest on bowiem w stosunku go aktu pierwotnego aktem następczym, a zatem musi zaistnieć ten pierwszy, aby mógł wywołać skutki ten drugi. Wobec tego z punktu widzenia porządku prawnego wysoce niepożądanym byłaby sytuacja, gdy w obrocie prawnym (wszak nadal ważny, do czasu stwierdzenia jego nieważności) pozostaje bezskuteczny i bezprzedmiotowy akt prostujący akt pierwotny, w stosunku do którego to aktu pierwotnego stwierdzono jego nieważność, a zatem który nie pozostaje w obrocie prawnym.

W opisanych okolicznościach, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 roku, poz. 270 ze zm.), orzeczono jak w sentencji.