II SA/Gd 830/13

Uzasadnienie

W dniu 29 października 2012 r. do Prezydenta Miasta wpłynął wniosek A. P. o pozwolenie na budowę dla inwestycji polegającej na wykonaniu robót budowlanych związanych z przebudową wewnętrznej instalacji gazowej w lokalu nr [...] w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. Z. [...] w G. (działka nr [...] obręb [...]). Do wniosku dołączono projekt budowlany oraz oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane wraz z uchwałą nr [...] z dnia 9 maja 2011 r., w której wszyscy współwłaściciele nieruchomości położonej w G. przy ul. Z. [...] wyrazili zgodę na projektowaną przebudowę.

Decyzją z dnia 2 stycznia 2013 r., nr [...] Prezydent Miasta zatwierdził projekt budowlany i udzielił A. P. pozwolenia na budowę: na roboty budowlane związane z przebudową wewnętrznej instalacji gazowej w lokalu nr [...] w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. Z. [...] w G. (działka nr [...] obręb [...]).

W odwołaniu od powyższej decyzji L. K. sprzeciwił się wykonywaniu wszelkich robót budowlanych w przedmiotowym budynku, wskazując między innymi na zły stan techniczny kominów.

Decyzją z dnia 9 września 2013 r., nr [...], powołując się na art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267) - dalej w skrócie jako "k.p.a.", Wojewoda uchylił zaskarżoną decyzję i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Organ stwierdził, że rozpatrywany wniosek o pozwolenie na budowę spełnia wymogi ustawy - Prawo budowlane, posiada prawidłowo wypełnione oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, poparte uchwałą Wspólnoty z podpisami współwłaścicieli z dnia 9 maja 2011 r., w której wyrazili zgodę na planowaną przebudowę instalacji gazowej. Projekt został wykonany przez osoby posiadające odpowiednie uprawnienia i przynależące do właściwej izby zawodowej. W wyniku prowadzonego przez organ I instancji postępowania administracyjnego w sprawie powyższego pozwolenia na budowę, strony nie wniosły uwag do planowanej inwestycji. Organ I instancji, jak i inwestor dopełnili zatem przewidzianych prawem wymogów. Złożony wniosek spełniał bowiem wymogi art. 32 ust. 4 oraz art. 35 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.) - dalej w skrócie jako "ustawa - Prawo budowlane", wobec powyższego organ I instancji nie mógł odmówić wydania decyzji.

Organ odwoławczy wyjaśnił także, iż w wyniku wniesionego odwołania wyrażona wcześniej przez współwłaścicieli w uchwale nr [...] z dnia 9 maja 2011 r. zgoda na planowaną inwestycję, za przyczyną odwołującego się została cofnięta. Organ wskazał, że Wspólnota Mieszkaniowa przy ul. Z. [...] w G. należy do tzw. małych wspólnot, a zatem wszelkie działania wykraczające poza zwykły zarząd wymagają zgody wszystkich współwłaścicieli nieruchomości. Inwestor w postępowaniu odwoławczym utracił zatem prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Wojewoda wskazał nadto, że rozpatrując ponownie sprawę organ I instancji powinien wezwać inwestora do złożenia oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, popartego pisemną zgodą wszystkich współwłaścicieli nieruchomości, a następnie wydać stosowne rozstrzygnięcie. Powyższe braki nie mogą być skorygowane w postępowaniu odwoławczym, bowiem naruszałoby to wyrażoną w art. 15 k.p.a. zasadę dwuinstancyjności postępowania, której istota polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu sprawy.

W skardze na powyższą decyzję A. P. wniosła o jej uchylenie oraz zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Zaskarżonej decyzji zarzuciła:

- niezastosowanie art. 61 § 1 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 roku - Kodeks cywilny (Dz. U. nr 16, poz. 93 ze zm.) – w skrócie "k.c.", w zw. z art. 3 pkt. 11 ustawy - Prawo budowlane i przyjęcie, że skarżąca utraciła prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, podczas gdy cofnięcie zgody jednego ze współwłaścicieli nieruchomości wspólnej na dokonanie rozbudowy instalacji gazowej w lokalu skarżącej nie było skuteczne,

- błędną wykładnię art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane poprzez uznanie, że skarżąca nie posiada prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane,

- błędną wykładnię art. 199 k.c. w zw. z art. 19 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 roku o własności lokali (Dz. U. z 2000, nr 80, poz. 903 ze zm.) - dalej w skrócie jako "u.w.l.", poprzez przyjęcie, że przebudowa wewnętrznej instalacji gazowej w lokalu nr [...] w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. Z. [...] w G. stanowi czynność przekraczającą zakres zwykłego zarządu nieruchomością wspólną, wymagającą zgody wszystkich współwłaścicieli,

- niezastosowanie art. 201 k.c. w zw. z art. 19 u.w.l., podczas gdy przebudowa wewnętrznej instalacji gazowej w lokalu nr [...] w budynku mieszkalnym wielorodzinnym stanowi czynność zwykłego zarządu, dla której dokonania wystarczająca jest zgoda większości współwłaścicieli nieruchomości wspólnej,

-niewłaściwe zastosowanie art. 77 § 1 oraz art. 6 i art. 8 k.p.a., poprzez uznanie, że zebrany w sprawie materiał dowodowy pozwala na przyjęcie, że doszło do skutecznego cofnięcia zgody na dokonanie rozbudowy instalacji gazowej przez skarżącą,

- naruszenie art. 107 § 1 k.p.a. poprzez niewłaściwe i niepełne uzasadnienie faktyczne i prawne.

W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że uchwała nr [...] z dnia 9 maja 2011 r. stanowiła oświadczenie Wspólnoty Mieszkaniowej właścicieli lokali znajdujących się w budynku przy ul. Z. [...] w G. W uchwale tej L. K. złożył oświadczenie woli w przedmiocie udzielenia skarżącej zgody na dokonanie rozbudowy instalacji gazowej w jej lokalu. Oświadczenie to zostało przez skarżącą przyjęte i nie zostało przed jego przyjęciem cofnięte. L. K. nie był zatem uprawniony do późniejszego cofnięcia złożonego oświadczenia woli, a tym bardziej do tego, aby swoim oświadczeniem o cofnięciu zgody doprowadzić do tego, że uchwała nr [...] z dnia 9 maja 2011 r. nie wywołuje skutków prawnych.

Skarżąca podkreśliła, że prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w rozumieniu art. 3 pkt 11 ustawy - Prawo budowlane należy oceniać według przepisów prawa cywilnego. Oznacza to, że skoro prawo do dysponowania nieruchomością uzależnione jest od zgody wszystkich współwłaścicieli, ich oświadczenia w przedmiocie zgody na wykonanie robót budowlanych również podlegają reżimowi prawa cywilnego. Do oświadczeń w przedmiocie zgody znajdą więc zastosowanie przepisy Kodeksu cywilnego, odnoszące się do oświadczeń woli składanych innym osobom, czyli art. 61 - 65 k.c. Przepis art. 61 § 1 k.c. stanowi, że odwołanie złożonego oświadczenia woli jest skuteczne, jeżeli doszło jednocześnie z tym oświadczeniem lub wcześniej. W przeciwnym razie skuteczne odwołanie złożonego oświadczenia może nastąpić jedynie za zgodą adresata. Zdaniem skarżącej, w niniejszej sprawie nie doszło do odwołania złożonego oświadczenia przed jego dojściem do adresata, którym jest skarżąca. Również skarżąca nie wyraziła zgody na odwołanie przez L. K. złożonego oświadczenia woli. Tym samym organ II instancji niezasadnie przyjął, że L. K. mógł wycofać udzieloną zgodą, co miałoby skutkować nieposiadaniem przez skarżącą zgody na dysponowanie nieruchomością na cele budowlane. Przyjęcie takiego założenia jest niespójne z obowiązującymi przepisami. Skarżąca zaznaczyła przy tym, że oświadczenie o rzekomym cofnięciu zgody jest oświadczeniem L. K., a nie oświadczeniem Wspólnoty Mieszkaniowej właścicieli lokali przy ul. Z. [...] w G. W konsekwencji należy uznać, że skarżąca nie utraciła prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Ponadto skarżąca wskazała, że zgoda L. K. nie jest konieczna dla dokonania robót budowlanych związanych z przebudową wewnętrznej instalacji gazowej w lokalu nr [...] w przedmiotowym budynku. Rozbudowa sieci gazowej i wiążąca się z tym konieczność uczynienia odpowiednich doprowadzeń przez części wspólne nieruchomości wymaga bowiem jedynie zgody większości współwłaścicieli, ponieważ jest to czynność zwykłego zarządu. Do działań wymagających zgody na dokonywanie czynności zwykłego zarządu można zaliczyć roboty budowlane w obrębie nieruchomości wspólnej, które nie powodują w niej trwałych zmian, nie wiążą się ze zmianą funkcji i nie powodują konieczności wstępu do innych lokali. Niewątpliwie doprowadzenie instalacji gazowej do lokalu nr 2 w przedmiotowym budynku nie powoduje żadnych istotnych zmian w nieruchomości wspólnej, jak również nie zmienia funkcji części wspólnej nieruchomości. Ponadto wykonanie wnioskowanych przez skarżącą prac modernizacyjnych absolutnie nie wiąże się z ingerencją w prawo własności innych współwłaścicieli, w tym przede wszystkim nie jest konieczne wchodzenie do innych lokali. Koszty całości prac modernizacyjnych, związanych z rozbudową instalacji gazowej, poniesie skarżąca, co zostało również zapisane w uchwale o udzieleniu zgody. Tym samym brak jest przesłanek dla uznania, że podejmowane przez skarżącą działania to czynności przekraczające zwykły zarząd, dla których wymagana byłaby zgody wszystkich współwłaścicieli. Przebudowa instalacji ma na celu zachowanie nieruchomości w niezmienionym stanie, a tego typu czynności należą do czynności zwykłego zarządu. Świadczy o tym chociażby fakt, że skarżąca dla dokonania koniecznych zmian nie angażuje ani pozostałych członków Wspólnoty, jak również nie korzysta ze środków tej Wspólnoty. Uzyskanie dostępu do nieruchomości wspólnej jest jedynie pochodną podejmowanych przez skarżącą działań, które co do zasady dotyczą wyłącznie należącego do niej lokalu.

Skarżąca zarzuciła również, że L. K. nie wskazał, czy cofa udzieloną skarżącej zgodę. Wskazał jedynie, że nie zgadza się na prace remontowe na nieruchomości, nie precyzując, czy nie zgadza się na żadne dodatkowe prace w przyszłości, czy również na prace, na które wyraził już zgodę. Poza tym roboty budowlane, których dotyczyło pozwolenie na budowę, są robotami związanymi w istocie z lokalem nr [...], a nie z nieruchomością wspólną, więc tym bardziej trudno uznać za skuteczne cofnięcie zgody przez L. K.

W ocenie skarżącej organ odwoławczy w sposób niewłaściwy dokonał oceny materiału dowodowego w sprawie, uznając że L. K. skutecznie cofnął udzieloną wcześniej zgodę. Uzasadnienie decyzji zawiera liczne braki w przedmiocie uzasadnienia faktycznego i prawnego, co ma istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

W piśmie z dnia 3 stycznia 2014 r. skarżąca dodatkowo wyjaśniła, że wykonanie robót budowlanych, objętych projektem budowlanym, dotyczy przebudowy wewnętrznej instalacji gazowej w lokalu skarżącej i nie będzie w ogóle wymagało odcięcia dostaw gazu dla właścicieli pozostałych lokali. Odcięcie gazu na czas robót zostanie przeprowadzone za licznikiem gazu należącym do skarżącej, co spowoduje czasowe odcięcie gazu jedynie w mieszkaniu skarżącej. Przeprowadzenie wewnętrznej przebudowy instalacji gazowej pozostanie zatem bez wpływu na eksploatację części wspólnych nieruchomości przez pozostałych właścicieli. Podkreśliła także, iż całość robót planowanych ma być wykonana w ciągu jednego dnia, co nie stanowi w zasadzie żadnego obciążenia dla nieruchomości wspólnej. Jak wynika z projektu przebudowy instalacji, ingerencja w nieruchomość wspólną wiązałaby się jedynie z wywierceniem otworu w ścianie między lokalem skarżącej a klatką schodową, przez którą należy przeprowadzić rurkę doprowadzającą gaz. Indywidualne liczniki gazowe przynależne do poszczególnych pięciu mieszkań są umieszczone na klatce schodowej i przy każdym z nich są rury doprowadzające gaz do mieszkań, które przechodzą przez ściany klatki schodowej. W ocenie skarżącej taki zakres prac nie uzasadnia twierdzenia, że konieczna była zgoda na wykonanie tych prac jako czynności przekraczającej zakres zwykłego zarządu.

Na rozprawie w dniu 5 marca 2014 r. uczestnik postępowania – M. K. wniósł o uwzględnienie skargi i wskazał, że L. K. nie podał żadnego uzasadnienia cofnięcia swojej zgody na wykonanie robót budowlanych.

Rozpoznając niniejszą sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.).

Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 roku, poz. 270 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to między innymi, że sąd administracyjny nie musi w ocenie legalności zaskarżonej decyzji ograniczać się tylko do zarzutów sformułowanych w skardze, ale może wadliwości kontrolowanego aktu podnosić z urzędu.

Zaskarżona decyzja została podjęta na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

W ocenie Sądu skorzystanie z dyspozycji powyżej zacytowanego przepisu jest możliwe jedynie wówczas gdy organ odwoławczy wykaże i uzasadni konieczność przeprowadzenia w sprawie postępowania wyjaśniającego co najmniej w znacznej części, jedynie bowiem w takiej sytuacji można stwierdzić, że konieczny do wyjaśnienia przez organ I instancji zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W przeciwnym razie sprawę może wyjaśnić organ odwoławczy, który nie tylko kontroluje decyzję organu I instancji, lecz również ponownie rozpoznaje sprawę administracyjną.

Należy bowiem podkreślić, że obowiązkiem organu odwoławczego jest przede wszystkim ponowne wyjaśnienie i rozpatrzenie sprawy. Zgodnie z art. 15 k.p.a. postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. Sprawa administracyjna jest zatem dwukrotnie rozpoznana i rozstrzygnięta, po raz pierwszy w pierwszej instancji, a następnie w drugiej instancji. Dwukrotne rozpoznanie sprawy oznacza obowiązek przeprowadzenia dwukrotnie postępowania wyjaśniającego, co zapewniają przepisy kształtujące postępowanie odwoławcze, którego przedmiotem nie jest jedynie weryfikacja decyzji organu I instancji, lecz przede wszystkim ponowne rozpoznanie sprawy administracyjnej. W wyroku z dnia 12 listopada 1992 r., wydanym w sprawie o sygnaturze akt V SA 721/92 (ONSA z 1992 r., nr 3-4, poz. 95), Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził: "Do uznania, że zasada dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.) została zrealizowana, nie wystarcza stwierdzenie, że w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni. Konieczne jest też, by rozstrzygnięcia te zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez każdy z organów, który wydał decyzję, postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone". Istota zasady dwuinstancyjności sprowadza się zatem do dwukrotnego rozpoznania i rozstrzygnięcia tożsamej pod względem przedmiotowym i podmiotowym sprawy administracyjnej. Powyższy wyrok został wprawdzie wydany gdy art. 138 § 2 k.p.a. miał nieco inne brzmienie niż obecnie, jednak jest nadal aktualny. Zmieniając treść art. 138 § 2 k.p.a. z dniem 11 kwietnia 2011 r. (ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. zmieniającej m. in. k.p.a. - Dz. U. z 2011 roku, nr 6, poz. 18), ustawodawca pozostawił bowiem w niezmienionym brzmieniu zarówno art. 15 k.p.a., jak i art. 136 k.p.a. Stosownie do treści tego ostatniego artykułu, organ odwoławczy jest uprawniony do przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie, jak również uprawniony do zlecenia przeprowadzenia tego postępowania organowi I instancji.

Podkreślić należy, że ww. przepisy obowiązują również w postępowaniu prowadzonym w oparciu o przepisy ustawy - Prawo budowlane. Zdaniem Sądu, w postępowaniu tym nie jest zatem wyłączona możliwość przeprowadzenia przez organ odwoławczy dodatkowych dowodów, czy też uzyskania dodatkowych wyjaśnień od inwestora lub autora projektu budowlanego, celem ustalenia np. faktycznych braków projektu, przy skorzystaniu z dyspozycji art. 136 k.p.a. Pamiętać bowiem należy, że zgodnie z zasadą szybkości i prostoty postępowania (art. 12 k.p.a.), organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Jeżeli przedstawiony do zatwierdzenia projekt budowlany wraz z załączoną dokumentacją - zdaniem organu odwoławczego - zawiera braki, czy też nieścisłości wymagające wyjaśnienia, to organ w pierwszej kolejności winien sam podjąć czynności zmierzające do jego uzupełnienia, lub wyjaśnienia stwierdzonych nieprawidłowości, czy też nieścisłości.

Trzeba przy tym także zaznaczyć, że w sytuacji, w której ustalony stan sprawy umożliwia jej rozstrzygnięcie, organ odwoławczy uprawniony jest do merytorycznej zmiany decyzji organu I instancji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. W zasadzie jedyną przeszkodę w tym zakresie stanowi art. 139 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny.

W ten sposób ukształtowany model postępowania odwoławczego uzasadniał w rozpatrywanej sprawie dokonanie przez Wojewodę niezbędnych ustaleń w celu oceny zakresu robót budowlanych objętych przedłożonym przez skarżącą projektem budowlanym. Ustalenia te winny pozwolić na zajęcie prawidłowego stanowiska w przedmiocie wymogu uzyskania przez skarżącą zgody członków ustanowionej w nieruchomości przy ul. Z. [...] w G. Wspólnoty Mieszkaniowej na przeprowadzenie przedmiotowej inwestycji, a w konsekwencji na prawidłowe zbadanie, czy skarżąca posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Tego rodzaju ustaleń i oceny zabrakło w przeprowadzonym w przedmiotowej sprawie postępowaniu odwoławczym, a były one niezbędne aby stwierdzić czy w sprawie mamy do czynienia z robotami budowlanymi stanowiącymi czynność zwykłego zarządu, czy też z robotami stanowiącymi czynność przekraczającą zwykły zarząd. Ustalenie to z kolei było niezbędne aby stwierdzić, czy na wykonanie tych robót potrzebna jest zgoda wszystkich członków ww. Wspólnoty czy tylko większości.

Zgodnie z art. 19 u.w.l., jeżeli liczba lokali wyodrębnionych i niewyodrębnionych, należących nadal do dotychczasowego właściciela, nie jest większa niż siedem (tak jak w niniejszej sprawie), do zarządu nieruchomością wspólną mają odpowiednie zastosowanie przepisy Kodeksu cywilnego i Kodeksu postępowania cywilnego o współwłasności. Do Wspólnoty Mieszkaniowej nieruchomości przy ul. Z. [...] w G. (zwanej dalej "Wspólnotą Mieszkaniową") należy zatem stosować m.in. art. 199 i art. 201 k.c., które ustanawiają odmienne zasady zarządu rzeczą wspólną, w odniesieniu do czynności przekraczających zakres zwykłego zarządu oraz czynności zwykłego zarządu. W przypadku tych pierwszych potrzebna jest zgoda wszystkich, a w przypadku drugich – zgoda jedynie większości współwłaścicieli.

Organ odwoławczy nie wyjaśnił w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji z jakich powodów i na podstawie jakich ustaleń faktycznych uznał, że realizacja przedmiotowej inwestycji stanowi czynność przekraczającą zakres zwykłego zarządu i w konsekwencji wymaga zgody wszystkich członków Wspólnoty Mieszkaniowej. W szczególności organ nie dokonał oceny projektu budowlanego złożonego przez skarżącą pod tym względem. Wskazać w tym miejscu należy, że z treści rozstrzygnięcia decyzji organu I instancji wynika, że w zasadzie roboty budowlane objęte tą decyzją ograniczać mają się do przebudowy wewnętrznej instalacji gazowej w lokalu mieszkalnym skarżącej. Przedmiotowa decyzja stanowi przy tym o zatwierdzeniu przedłożonego projektu budowlanego, który zakłada doprowadzenie przewodu gazowego do kotła gazowego w łazience, z włączeniem się na klatce schodowej w istniejącą instalację zasilającą kuchenkę gazową. Niewątpliwie zatem, czego zresztą skarżąca nie kwestionuje, część zaplanowanych robót budowlanych (jak się wydaje niewielka) będzie wykonywana w części wspólnej budynku.

Należy w tym miejscu podkreślić, że Sąd nie jest uprawniony do czynienia samodzielnych ustaleń faktycznych w przedmiotowej sprawie, a w szczególności do dokonywania wiążącej oceny zakresu planowanych robót budowlanych i kwalifikowania ich do czynności przekraczających, lub też nie, zakres zwykłego zarządu. Okoliczności te winny stać się przedmiotem szczegółowych ustaleń i oceny organu odwoławczego w niniejszej sprawie, ponieważ od tych ustaleń zależy ocena oświadczenia skarżącej o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Zasadnym jednak jest wskazanie, że z treści projektu budowlanego zdaje się wynikać, że zdecydowana większość projektowanych robót budowlanych będzie wykonana w lokalu stanowiącym odrębną własność skarżącej i uczestnika postępowania M. K. Tylko ich niewielka część, niezbędna dla realizacji inwestycji, a dotycząca podłączenia przewodu gazowego do instalacji gazowej na klatce schodowej budynku, będzie wykonana w części wspólnej nieruchomości. Zdaje się to potwierdzać stanowisko skarżącej, że tego rodzaju inwestycja, jak przebudowa wewnętrznej instalacji gazowej, która - jedynie z uwagi na usytuowanie głównej instalacji gazowej budynku poza lokalem, wymaga wykonania podłączenia poprzez poprowadzenie przewodu gazowego w części wspólnej nieruchomości, co do zasady nie powinna być kwalifikowana jako czynność przekraczająca zakres zwykłego zarządu.

Przywołać w tym miejscu należy również orzecznictwo sądów administracyjnych, które Sąd w tym składzie w pełni podziela. W sprawie zakończonej wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 28 listopada 2012 r., sygn. akt II SA/Sz 977/12 (Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl) stwierdzono, że brak jest podstaw aby przebudowę wewnętrznej instalacji gazowej - obejmującą doprowadzenie gazu od istniejącej instalacji gazowej zlokalizowanej w piwnicy do istniejącego gazomierza na klatce schodowej na I piętrze, traktować jako czynność przekraczającą zakres zwykłego zarządu. W wyroku tym Sąd podkreślił, że przebieg projektowanej instalacji gazowej przez części wspólne budynku - jak piwnica, stropy, klatka schodowa, nie wpływa w sposób istotny na możliwość korzystania z tych części wspólnych przez pozostałych współwłaścicieli, ani nie powoduje zmiany ich przeznaczenia. Natomiast Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 16 lipca 2010 r., sygn. akt II OSK 906/09 (Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl), wyjaśnił, że czynność, która nie narusza i nie zagraża interesom współwłaścicieli niedziałających, może być uznana za czynność zwykłego zarządu, niewymagającą uzyskania zgody wszystkich współwłaścicieli na jej realizację. Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił przy tym uwagę, że w każdej sprawie należy ustalać czy mamy do czynienia z czynnością zwykłego zarządu, czy też z czynnością przekraczającą zwykły zarząd, ponieważ ustawodawca celowo pojęć tych nie zdefiniował, gdyż kwalifikacja danych robót do jednej z dwóch ww. kategorii czynności zależy zawsze od konkretnej sytuacji i stanu faktycznego sprawy.

Również w doktrynie podnosi się, że ocena określonej czynności nie może być abstrakcyjna, trzeba bowiem uwzględniać całokształt okoliczności każdego konkretnego przypadku. Dlatego taka sama czynność może być – w odmiennych okolicznościach – bądź to czynnością zwykłego zarządu, bądź też przekraczającą zakres zwykłego zarządu (por. Kodeks cywilny. Księga druga. Własność i inne prawa rzeczowe. Komentarz, E. Gniewek, Zakamycze 2001, Lex nr 73534, patrz Komentarz do art. 199 Kodeksu cywilnego, pkt 3.1.4).

Jednocześnie w orzecznictwie wskazuje się na przykłady robót budowlanych stanowiących czynności przekraczające zakres zwykłego zarządu, zaliczając do nich np.: budowę i przebudowę całego obiektu budowlanego (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 20 maja 2009 r., sygn. akt II SA/Kr 1188/08, Baza Orzeczeń Lex nr 558404, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 sierpnia 2006 r., sygn. akt VII SA/Wa 750/06, Baza Orzeczeń Lex nr 276535), docieplenie całego budynku (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 30 czerwca 2008 r., sygn. akt II SA/Gl 913/07, Baza Orzeczeń Lex nr 518398), nadbudowę kondygnacji nad budynkiem (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 marca 1990 r., sygn. akt IV SA 33/90, ONSA 1990/2-3/35).

Przedstawione powyżej orzecznictwo i poglądy doktryny potwierdzają tezę, że dopiero szczegółowa analiza konkretnej sytuacji i stanu faktycznego sprawy może pozwolić na dokonanie pełnej oceny, czy ingerencja w części wspólne nieruchomości przy realizacji określonej inwestycji wykracza poza zakres zwykłego zarządu, a co za tym idzie - wymaga zgody wszystkich współwłaścicieli. Tego rodzaju analizy organ odwoławczy nie dokonał, a w ocenie Sądu powinien. Nie było przy tym przeszkód, aby organ odwoławczy podjął określone czynności wyjaśniające w tym zakresie w trybie art. 136 k.p.a. Materiał dowodowy przedmiotowej sprawy, jako dotyczącej pozwolenia na budowę, sprowadza się w zasadzie do przedłożonego przez skarżącą projektu budowlanego. Ocena tego dowodu, pod kątem zakwalifikowania planowanych robót budowlanych do przekraczających zakres zwykłego zarządu nieruchomością wspólną albo do czynności zwykłego zarządu, pozostaje w kompetencji organu odwoławczego, przy czym rezultat oceny winien znaleźć swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu faktycznym i prawnym decyzji. Przyjęcie przez organ odwoławczy, bez żadnych ustaleń w tym zakresie, że planowane roboty budowlane przekraczają zakres zwykłego zarządu, stanowi dowolną ocenę w oderwaniu od dokładnej analizy materiału dowodowego, a brak tych ustaleń i uzasadnienia dla przyjęcia takiej oceny stanowi naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., a także art. 107 k.p.a.

Odnosząc się natomiast do kwestii prawidłowości stanowiska organu odwoławczego o skutecznym wycofaniu zgody przez odwołującego się L. K. na wykonanie przez skarżącą przedmiotowych robót budowlanych, a co za tym idzie, o utracie przez nią prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, Sąd w pierwszej kolejności wskazuje, że dopiero prawidłowe ustalenie czy planowana inwestycja stanowi czynność przekraczającą zwykły zarząd, czy też czynność zwykłego zarządu, pozwoli stwierdzić czy sprzeciw L. K. ma jakiekolwiek znaczenie w sprawie.

Po drugie należy pokreślić, że w rozpoznawanej sprawie jest bezsporne, iż uchwałą nr [...] z dnia 9 maja 2011 r. Wspólnota Mieszkaniowa nieruchomości przy ul. Z. [...] w G. wyraziła zgodę na wykonywanie wszelkich robót budowlanych oraz dysponowanie nieruchomością na cele budowlane w zakresie dotyczącym rozbudowy instalacji gazowej w mieszkaniu nr [...] oraz podłączenia kotła gazowego do celów grzewczych. Za przyjęciem uchwały głosowali wszyscy członkowie Wspólnoty Mieszkaniowej, w tym L. K. Uchwała ta została przedłożona przez skarżącą wraz z wnioskiem o pozwolenia na budowę dla przedmiotowej inwestycji.

W związku z powyższym koniecznym jest wyjaśnienie, że prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w rozumieniu art. 3 pkt 11 ustawy

– Prawo budowlane należy oceniać według przepisów prawa cywilnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 października 1986 r., sygn. akt

IV SA 400/86, ONSA z. 2, poz. 56, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 lutego 2002 r., sygn. akt IV SA 1092/00, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 czerwca 2009 r., sygn. akt II OSK 1005/08, Baza Orzeczeń Lex nr 563526). Skoro - w przypadku współwłasności, prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane konstytuuje zgoda wszystkich lub większości współwłaścicieli, ich oświadczenia dotyczące zgody na wykonanie określonych robót budowlanych również podlegają reżimowi prawa cywilnego. Do oświadczeń w tym zakresie znajdą więc zastosowanie przepisy Kodeksu cywilnego odnoszące się do oświadczeń woli składanych innym osobom, to jest art. 61 – art. 65 k.c. (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 9 kwietnia 2009 r., sygn. akt

II SA/Gd 638/08, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Zgodnie z art. 61 § 1 k.c. oświadczenie woli, które ma być złożone innej osobie, jest złożone z chwilą, gdy doszło do niej w taki sposób, że mogła zapoznać się z jego treścią. odwołanie takiego oświadczenia jest skuteczne, jeżeli doszło jednocześnie z tym oświadczeniem lub wcześniej. Przepis powyższy o odwołaniu oświadczenia woli przez składającego to oświadczenie zmierza wyłącznie do ochrony interesów adresata. Za zgodą adresata natomiast dopuszczalne jest odwołanie oświadczenia także po jego złożeniu (por. orzeczenia Sądu Najwyższego z dnia 22 lutego 1952 r., sygn. akt C 44/52, OSN 1953, nr 2, poz. 43 oraz z dnia 3 listopada 1955 r., sygn. akt III CR 1562/54, OSN 1956, nr 2, poz. 50).

Zgoda współwłaścicieli na dysponowanie nieruchomością na cele budowlane nie jest zatem oświadczeniem o charakterze procesowym, które można swobodnie cofać w toku postępowania. Jest jednym z możliwych źródeł uprawnień do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, o których istnieniu zapewnia inwestor w trybie określonym w art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane. Jako oświadczenie woli w rozumieniu prawa cywilnego, co do zasady, jest nieodwołalna. Jeżeli stanowisko współwłaścicieli ulega zmianie po wyrażeniu zgody nie zmienia to faktu, że określony w wymienionym przepisie wymóg został spełniony. Ewentualne spory pomiędzy współwłaścicielami na tym tle dotyczą stosunków cywilnoprawnych i podlegają rozpoznaniu przez sądy powszechne (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 października 2005 r., sygn. akt II OSK 46/05, Baza Orzeczeń Lex nr 500981, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 7 maja 2008 r., sygn. akt II SA/Po 566/07, Baza Orzeczeń Lex nr 505931, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 maja 2009 r., sygn. akt VII SA/Wa 243/09, Baza Orzeczeń Lex nr 569013).

Odnosząc powyższe do niniejszej sprawy, należy stwierdzić, że w przedmiotowej sprawie nie zostało przez organ odwoławczy wyjaśnione na jakiej podstawie organ przyjął, że L. K. skutecznie uchylił się od skutków uprzednio złożonego oświadczenia o wyrażeniu zgody na realizację przedmiotowej inwestycji. W szczególności organ odwoławczy, obowiązany do zbadania, czy skarżąca posiada tytuł prawny do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, nie zbadał, czy oświadczenie L. K. zostało skutecznie złożone w stosunku do skarżącej. Podkreślić przy tym należy, że z akt administracyjnych nie wynika, aby L. K. swoje oświadczenie o sprzeciwie wobec realizacji inwestycji w ogóle skierował do skarżącej. Wydaje się, że adresatem tego oświadczenia były jedynie organy administracji architektoniczno-budowlanej rozpatrujące przedmiotową sprawę.

Dodać należy, że przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w powyższym zakresie winno uwzględniać także opisany już wyżej aspekt przedmiotowej sprawy, dotyczący konieczności uprzedniego ustalenia, czy planowane roboty budowlane stanowią czynności zwykłego zarządu, czy też czynność przekraczającą zakres zwykłego zarządu nieruchomością wspólną. W razie bowiem ustalenia przez organ odwoławczy, że są to czynności zwykłego zarządu, kwestia zgody L. K. na realizację inwestycji utraci istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, albowiem wystarczającą będzie zgoda większości, a nie wszystkich współwłaścicieli nieruchomości.

Brak szczegółowej analizy i odniesienia się do opisanych powyżej zagadnień w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, tj. do treści projektu budowlanego w kontekście zakresu i charakteru planowanych robót budowlanych, a także skuteczności oświadczenia L. K. o uchyleniu się od skutków uprzednio wyrażonej zgody na realizację inwestycji, nie pozwala jednoznacznie stwierdzić z jakich przyczyn organ odwoławczy uznał, że projekt przedłożony przez skarżącą przewiduje roboty budowlane stanowiące czynność przekraczającą zakres zwykłego zarządu, na której dokonanie skarżąca nie posiada zgody wszystkich właścicieli lokali tworzących Wspólnotę Mieszkaniową. Należy podkreślić, że sama okoliczność, iż odwołujący się L. K. sprzeciwił się inwestycji, nie oznacza, że przekracza ona zakres zwykłego zarządu. W konsekwencji nie może to uzasadniać stanowiska, że skarżąca nie posiada prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Uzasadnienie decyzji organu odwoławczego w tym zakresie niewątpliwie narusza art. 107 § 3 k.p.a. albowiem nie odpowiada standardom o jakich mowa w tym przepisie. Zgodnie z art. 107 § 1 i 3 k.p.a. decyzja powinna zawierać uzasadnienie faktyczne, zawierające wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, oraz uzasadnienie prawne, czyli wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Jak słusznie wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 15 grudnia 1995 roku (sygn. akt SA/Lu 2479/94, Baza Orzeczeń LEX nr 27106) jednym z istotnych czynników wpływających na umocnienie praworządności w administracji jest obowiązek organów administracyjnych należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, którymi kierowały się te organy w toku załatwiania spraw. Motywy te powinny znaleźć swój wyraz także w uzasadnieniu faktycznym i prawnym decyzji, bowiem strony mają prawo znać argumenty i przesłanki podejmowanych decyzji. Bez zachowania tego elementu decyzji, strony nie mają możliwości obrony swoich słusznych interesów oraz prowadzenia polemiki z organem

- zarówno w odwołaniu, jak też w skardze do Sądu. Niezależnie od powyższego, uzasadnienie stanowi jeden z warunków "sine qua non" skutecznej kontroli decyzji administracyjnych przez sąd administracyjny. Prawidłowe uzasadnienie decyzji ma zatem nie tylko znaczenie prawne, ale i wychowawcze, bowiem pogłębia zaufanie stron postępowania do organów administracyjnych. W ocenie Sądu uzasadnienie prawne decyzji nie może polegać tylko na powołaniu, przez organ wydający ową decyzję, artykułu czy paragrafu przepisu prawa, lecz powinno zawierać umotywowaną ocenę stanu faktycznego w świetle obowiązującego prawa, oraz wskazać, jaki zachodzi związek między tą oceną, a treścią rozstrzygnięcia. Aby zrealizować powyższe obowiązki, organ odwoławczy obowiązany był zatem wyjaśnić - najpierw dlaczego ocenia planowane roboty budowlane jako przekraczające zakres zwykłego zarządu, a następnie, czy skarżąca posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, czego nie uczynił, naruszając wskazany powyżej art. 107 § 3 k.p.a., podobnie jak art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., które nakładają na organ administracji obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego oraz podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 grudnia 2000 roku, sygn. akt V SA 1816/00, LEX nr 77645, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 listopada 2000 roku, sygn. akt V S.A. 948/00, LEX nr 50114).

Należy przy tym podkreślić, że wszystkie powyżej opisane okoliczności faktyczne sprawy podlegały, jak to już wyżej wskazano, wyjaśnieniu w postępowaniu odwoławczym. Wyjaśnienie tych zagadnień nie wymagało bowiem prowadzenia postępowania dowodowego w znacznym zakresie. W konsekwencji zaskarżona decyzja została wydana również z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie. Nie zachodziły bowiem podstawy do uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez ten organ.

Biorąc powyższe pod uwagę Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zaskarżoną decyzję uchylił.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a także § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 roku w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. nr 163, poz. 1349 ze zm.), zasądzając zwrot wpisu sądowego uiszczonego od skargi w kwocie 500 zł oraz zwrot kosztów zastępstwa procesowego w kwocie w kwocie 257 zł (wynagrodzenie – 240 zł i opłata od pełnomocnictwa 17 zł).

Z uwagi na uwzględnienie skargi sprawa będzie ponownie rozpoznawana przez organ II instancji, który winien uwzględnić treść powyższych rozważań Sądu przy podejmowaniu rozstrzygnięcia. Zgodnie bowiem z dyspozycją art. 153 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Wskazania co do dalszego postępowania w sprawie wynikają wprost z wcześniejszych rozważań Sądu.