II SA/Kr 1591/13

Uzasadnienie

Prezydent Miasta K. postanowieniem z dnia 16.08.2013 r., na podstawie art. 61a kpa po rozpatrzeniu wniosku A.k. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie wydania zezwolenia na przywóz ziemi na teren działki nr [.....] obr. [.....] jedn. ewiden. [.....] , celem usunięcia "szkód" na ww. działce.

W uzasadnieniu organ podał, że w dniu 18.06.2013 r. wpłynął wniosek A.K. w sprawie wydania zezwolenia na przywóz ziemi na teren działki nr [.....] obr. [.....] . Wnioskodawca wniósł m. in. o wydanie zezwolenia na przywóz ziemi, podanie informacji skąd wolno przywieźć ziemię, określenie warunków, jakie muszą być spełnione przy usuwaniu ww. szkód na działce. W piśmie tym poinformował także, że w związku z budową ogrodzenia na działce nr [.....] , zagrażającego wyrządzeniem szkód po ulewnych deszczach na działce stanowiącej jego własność, wystąpił w dniu 19.08.2011 r. do Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w K. Powiat Grodzki z wnioskiem o wstrzymanie budowy ww. ogrodzenia od strony północnej działki oraz wskazanie takiego sposobu budowy tego ogrodzenia, by nie powodowały szkód na ww. działce nr [.....] . Sprawa ta nie została załatwiona pozytywnie i obecnie czeka na rozstrzygniecie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie.

W piśmie z dnia 10.07.2013 r. organ udzielił odpowiedzi na ww. wniosek, w którym wyjaśniono, że brak jest podstaw prawnych do wyrażenia zgody na wyrównanie terenu działek w oparciu o ustawę z dnia 18.07.2001 r. Prawo wodne (Dz. U. 2012 r. poz. 145 ze zm.), jak i w oparciu o ustawę z dnia 14.12.2012r o odpadach (Dz. U. z 2013r., poz. 21), która nie przewiduje wydawania zezwolenia na przywóz ziemi. Organ poinformował, że unormowania dot. możliwości wykorzystania ziemi w odniesieniu do osób fizycznych, zawarte są w przepisach obowiązującego w chwili obecnej rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 19.12.2008 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie listy rodzajów odpadów, które posiadacz odpadów może przekazywać osobom fizycznym lub jednostkom organizacyjnym niebędącym przedsiębiorcami, oraz dopuszczalnych metod ich odzysku (Dz. U. Nr 235, poz. 1614). W świetle jego przepisów, wykorzystywanie mas ziemnych może być dokonane legalnie wówczas, gdy jest powiązane z procesem inwestycyjnym, prowadzonym w trybie przepisów ustawy Prawo budowlane.

A.k. pismem z dnia 18.07.2013 r. zwrócił się o wskazanie procedury usuwania szkody na działce nr [.....] - spowodowanej ulewnymi deszczami w dniu 11.06.2013 r. oraz w dn. 18.06.2013 r., w celu przywrócenia tej działki do stanu poprzedniego.

Organ w piśmie z dnia 02.08.2013 r. ponownie stwierdził, że ustawa Prawo wodne, jak i ustawa o odpadach oraz ustawa Prawo ochrony środowiska z dnia 27.04.2001 r. (Dz. U. Nr 62, poz. 627 ze zm.), nie przewidują usuwania szkód powstałych na działce po ulewnych deszczach. Powstałe zagłębienia i rowki na działce nr 83, która jest działką rolniczą można usunąć poprzez rozplantowanie ziemi znajdującej się w obrębie tej działki, czy odpowiednie jej zaoranie. W piśmie tym poinformowano także o treści art. 2 ust. 1 i art. 6 pkt 11 ustawy z dnia 13.04.2007 r. o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie (Dz. U. Nr 75, poz. 493, ze zm.).

Organ podtrzymał stanowisko przedstawione w ww. pismach z dnia 10.07.2013 r. i z dnia 02.08.2013 r. i dodatkowo podał, że definicja podmiotu korzystającego ze środowiska, o którym mowa w w/cyt. przepisach ustawy o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie, zawarta jest w art. 3 pkt 20 ustawy z dnia 27.04.2001 r. Prawo ochrony środowiska (tekst jednolity Dz. U. z 2008r. Nr 25, póz. 150 z póz. zm. dalej P.o.ś.).

Z pism wnioskodawcy wynika, że szkoda na działce nr 83 polega na wymyciu dołów i rowów podczas ulewnych deszczy (w dniu 11.06.2013 r. oraz w dniu 18.06.2013 r.). Organ podkreślił, że deszcze występujące w podanym okresie miały charakter incydentalny (silne nawałnice, burze). Zatem tak opisana "szkoda" nie jest szkodą w środowisku zdefiniowaną w art. 2 ust. 1 ustawy o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie jak również w przedmiotowym przypadku nie występuje podmiot korzystający ze środowiska, prowadzący działalność stwarzającą ryzyko szkody w środowisku lub inną działalność. Tak, więc przepisy ustawy o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie nie znajdują zastosowania w przedmiotowym przypadku.

Organ konkludował, że nie jest możliwe spełnienie żądania A.K. zawartego w piśmie z dnia 18.06.2013 r., w zakresie "określenia warunków, jakie muszą być spełnione przy usuwaniu ww. szkód" na działce nr 83 - tak w oparciu o przepisy ustawy o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie, jak też przepisy innych wyżej wymienionych ustaw.

Nadto organ wskazał, że w celu ustalenia stanu faktycznego działki nr 83 w dniu 26.07.2013r. przeprowadzona została wizja w terenie, w trakcie, której stwierdzono, że działka była zaorana, brak było rowów i dziur o parametrach podanych przez A.K. m.in. w piśmie z 09.08.2013 r. tj. "dołów o głębokości około pół metra oraz rowów o szerokości od jednego do dwóch metrów" (w kartach sprawy dokumentacja fotograficzna). Działka nie była porośnięta trawą. Wizja w terenie nie potwierdziła stanu działki opisywanego w pismach.

Odnosząc się do żądania wydania zezwolenia na przywóz ziemi oraz podania informacji skąd wolno przywieść ziemię, organ wyjaśnił, że do ziemi przywiezionej w inne miejsce niż miejsce jej wydobycia, zastosowanie znajdują przepisy ustawy o odpadach. Powyższe wynika z art. 2 pkt. 2 i 3 ustawy. Zagospodarowanie ziemi w innym miejscu niż miejsce jej wydobycia, może być prowadzone tylko w granicach norm wyznaczonych przepisami o odpadach. W odniesieniu do osób fizycznych normą tą obecnie jest cytowane już rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 19.12.2008 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie listy rodzajów odpadów, które posiadacz odpadów może przekazywać osobom fizycznym lub jednostkom organizacyjnym niebędącym przedsiębiorcami, oraz dopuszczalnych metod ich odzysku. Według załącznika do ww. rozporządzenia, istnieje możliwość wykorzystania ziemi -klasyfikowanej do odpadów o kodach: 170504, 200202 (wg rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 27.09.2001r. w sprawie katalogu odpadów (Dz. U. Nr 112, póz.1206)) - tylko do utwardzania powierzchni po rozkruszeniu, jeśli jest to konieczne do wykorzystania odpadów, oraz z zachowaniem przepisów odrębnych w szczególności przepisów prawa wodnego i prawa budowlanego (pozycja 52 i 65 listy ww. załącznika). Wykorzystanie przez osobę fizyczną ziemi (wydobytej w innym miejscu, a więc w odniesieniu, do której stosuje się przepisy ustawy o odpadach) - w sposób dopuszczony ww. rozporządzeniem - nie wymaga uzyskania zezwolenia, jak o tym stanowi przepis art. 45 ust. 1 pkt. 2 ustawy o odpadach. Organ nadmienił, że przywoływane powyżej obydwa rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 27.09.2001 r. i z dnia 19.12.2008 r. nadal pozostają aktualne na mocy art. 250 ustawy z dnia 14.12.2012r. o odpadach.

Zażalenie na postanowienie złożył A.K. . Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił: "absurdalne, nie znajdujące żadnego racjonalnego uzasadnienia oraz sprzeczne z przepisem art 74 ust. 4 Konstytucji RP, stanowisko organu I instancji, zgodnie, z którym przywiezienie ziemi (nawet ogrodniczej) na działkę rolną, w ilości niezbędnej do zasypania dołów i rowów powstałych na tej działce wskutek ulewnych deszczy jest rzekomo niedozwolone; niewłaściwą interpretację ustaw powołanych w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia w kontekście przedmiotowej sprawy. Domagał się uchylenia zaskarżonego postanowienia oraz zobowiązania organu I instancji do załatwienia przedmiotowej sprawy w sposób zgodny z prawem.

W uzasadnieniu odwołujący się wskazał, że okoliczność, że - w obowiązującym nadal rozporządzeniu Ministra Środowiska z 2002r., zmienionym rozporządzeniem z roku 2008 , które zawiera listę odpadów, jakie w szczególności osoba fizyczna może poddać odzyskowi na potrzeby własne za pomocą dopuszczalnych metod odzysku określonych w tym rozporządzeniu - zostały pominięte odpady w postaci ziemi z kamieniami, które po odzysku polegającym na odrzuceniu kamieni stanowią materiał nie mający już statusu odpadów i nadający się np. do usuwania szkód na działkach rolnych spowodowanych ulewnymi deszczami -nie oznacza, że obowiązuje zakaz takiego wykorzystania ww. odpadów. Argumentował, że przepisy prawa muszą dawać się sensownie uzasadnić, posiadać swoje "ratio " a także nie mogą pozostawać w sprzeczności z Konstytucją. Literalna wykładnia aktu prawnego musi być zgodna z jego wykładnią funkcjonalną. Według wykładni funkcjonalnej ustawy o odpadach dotyczących gospodarczego wykorzystania odpadów nie budzi żadnych wątpliwości możliwość przywozu na przedmiotową działkę ziemi, w szczególności pochodzącej z budowy inwestycji, w celu usunięcia powstałej szkody. Ilość przywiezionej ziemi powinna być "bezpieczna", tj nie powodować zmian stosunków wodnych na tej działce ( warunek ten wynika z ustawy Prawo wodne ) oraz nie powodować zmiany ukształtowania działki ( warunek taki wynika z ustawy Prawo ochrony środowiska ). W związku z tym organ powinien był przeprowadzić oględziny przedmiotowej działki po to, by określić ową "bezpieczną" ilość ziemi. Oględziny o jakich mowa w postanowieniu zostały przeprowadzone z pominięciem jego osoby, zatem nie pozwoliły na dokonanie ustaleń stanu faktycznego sprawy zgodnie z prawdą. Skarżący wyjaśnił, że działka została tymczasowo wyrównana poprzez zasypanie dołów chwastami i pokrycie ich z wierzchu cienką warstwą ziemi.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. postanowieniem z dnia 3.10.2013 r., znak: [.....] , na podstawie art. 61a kpa oraz art. 138 § 1 pkt 1 kpa w związku z art. 144 kpa, utrzymało w całości zaskarżone postanowienie.

W uzasadnieniu Kolegium podało, że organ I instancji w sposób prawidłowy ocenił, iż do wniosku A.K. nie mają zastosowania przepisy ustawy prawo wodne, ustawy o odpadach i ustawy o zapobieganiu szkodom w środowisku. Wykorzystywanie mas ziemnych może być dokonane wówczas, gdy jest powiązane procesem inwestycyjnym, prowadzonym na podstawie przepisów ustawy prawo budowlane. W przedmiotowej sprawie brak jest informacji, że A.K. zainicjował jakikolwiek proces inwestycyjny. W dniu 26 lipca 2013 r. organ I instancji przeprowadził "wizję terenową", o miejscu i terminie, o której nie powiadomił stron postępowania, czym naruszył art. 79 § 1 kpa. W tym stanie rzeczy nie może on być traktowany, jako dowód w sprawie, co skutkuje – zdaniem organu odwoławczego stwierdzeniem, iż organ I instancji nie prowadził postępowania w sprawie.

Kolegium zwróciło uwagę na uregulowanie zawarte w art. 29 ustawy Prawo wodne. Wskazało również, iż zgodnie z art. 9 kpa organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. A.K. może zwrócić się do Prezydenta Miasta K. o przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom. W przypadku stwierdzenia zmian stanu wody na gruncie i wystąpienia szkody na gruncie sąsiednim, to na właścicielu sąsiedniego gruntu będzie ciążył obowiązek przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom. W takiej sytuacji niecelowe byłoby wykonywanie jakichkolwiek prac ziemnych przez A.K. , gdyż obowiązek taki ciążyłby na właścicielu gruntów sąsiednich.

A.K. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. , domagając się jego uchylenia. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił:

- utrzymanie absurdalnego, nie znajdującego racjonalnego uzasadnienia sprzecznego z art. 74 Konstytucji RP stanowiska Prezydenta Miasta K. zgodnie, z którym wykorzystywanie mas ziemnych może być wykonane wyłącznie wówczas, gdy jest związane z procesem inwestycyjnym prowadzonym na podstawie ustawy Prawo budowlane, przywiezienie ziemi nawet ogrodniczej na działkę rolną w ilości niezbędnej do zasypania dołów i rowów powstałych na tej działce wskutek ulewnego deszczu jest nielegalne i niedozwolone;

- brak odniesienia się do zarzutów podniesionych w odwołaniu;

- naruszenie art. 29 ust. 3 ustawy Prawo wodne poprzez jego niewłaściwą interpretację tj. ferowanie niezasadnego i sprzecznego z orzecznictwem sądów administracyjnych stanowiska zgodnie, z którym sprawa niedozwolonej zmiany kierunku spływu wód opadowych – w następstwie wybudowania ogrodzenia posesji ze szkodą dla właściciela działki sąsiedniej – podlega rozstrzygnięciu w oparciu o ww. przepis.

- naruszenie zasad logiki w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

W uzasadnieniu skarżący podał, że przeciwko niemu było już prowadzone postępowanie na podstawie art. 34 ustawy o odpadach w związku z zasypaniem nawiezioną ziemią olbrzymiego dołu. Postępowanie to zostało umorzone. W związku z tym, chcąc uniknąć nieprzyjemności, w tej sprawie chciał uzyskać formalną zgodę oraz zastosować się do wskazań organu w celu usunięcia zaistniałej szkody. Skarżący powtórzył argumenty przytoczone w odwołaniu. W ocenie skarżącego organ II instancji niezasadnie odwołał się do treści art. 29 ustawy prawo wodne, albowiem przepis ten dotyczy wyłącznie zmian stanu wody na gruncie, szkodliwie oddziałujących na grunty sąsiednie. Postępowanie to nie dotyczy robót budowlanych objętych przepisami ustawy Prawo budowlane, ani zmian naturalnego ukształtowania terenu objętych przepisami ustawy – Prawo ochrony środowiska. Cytując fragmenty uzasadnienia zaskarżonego postanowienia skarżący zarzucił, że jest ono nielogiczne i wprowadza w błąd.

W odpowiedzi na skargę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o oddalenie skargi i podtrzymało swoje stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną lub postanowienie z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Zgodnie z treścią art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 ustawy).

Odmowa wszczęcia postępowania w sprawie, w oparciu o art. 61 a § 1 kpa jest prawidłowa, a wniesiona skarga na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 3 października 2013 r podlega oddaleniu.

Organ administracyjny odmawia wszczęcia postępowania, jeżeli żądanie zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte.

Okoliczność, że nawiezienie ziemi na działce skarżącego nie wymaga zezwolenia jest oczywista, co stanowi przedmiotową przeszkodę do wszczęcia postępowania i nie wymaga prowadzenia postępowania wyjaśniającego. W takiej sytuacji już na wstępnym etapie postępowania, z przyczyn formalnych można przyjąć, że brak spełnienia przesłanek ustawy do wszczęcia postępowania administracyjnego. Podobne stanowisko zaprezentowane zostało w wyrokach WSA w Warszawie z dnia 5 lutego 2013 r VII SA/Wa 1163/12 , z dnia 7 marca 2013 r VII SA/Wa1771/12, z dnia 6 marca 2012 r VII SA/Wa 2356/11.

Wbrew twierdzeniom skarżącego sprawa nie wymaga prowadzenia postępowania administracyjnego i wydania decyzji.

Stosownie do art. 9 kpa organy administracyjne są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron a także udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek.

Z pouczeń i informacji, jakie wystosowały organy administracji do skarżącego – skarżący wyciąga nieprawidłowe wnioski.

Jak jednoznacznie wskazały skarżącemu organy administracyjne- prace polegające na przywiezieniu i nawiezieniu ziemi nie wymagają żadnego zezwolenia, pozwolenia, czy też zgłoszenia. Nawiezienie ziemi, jeśli nie jest związane z prowadzoną przez inwestora budową lub innymi robotami budowlanymi jest poza zainteresowaniem kompetentnych organów administracji architektoniczno - budowlanej oraz nadzoru budowlanego. To swobodne działanie zainteresowanego nie może jednak naruszać przepisów prawa, na co zwróciły uwagę organy administracyjne.

W szczególności art. 29 ust 1-3ustawy z dnia 18.07.2001r prawo wodne ( Dz. U. z 2012 r , poz. 145 ze zm.)stanowi że właściciel gruntu, o ile przepisy ustawy nie stanowią inaczej, nie może:

1) zmieniać stanu wody na gruncie, a zwłaszcza kierunku odpływu znajdującej się na jego gruncie wody opadowej ani kierunku odpływu ze źródeł - ze szkodą dla gruntów sąsiednich;

2) odprowadzać wód oraz ścieków na grunty sąsiednie.

Jednocześnie na właścicielu gruntu ciąży obowiązek usunięcia przeszkód oraz zmian w odpływie wody, powstałych na jego gruncie wskutek przypadku lub działania osób trzecich, ze szkodą dla gruntów sąsiednich. Jeżeli spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie, wójt, burmistrz lub prezydent miasta może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom.

W przypadku zmiany stosunków wodnych na gruncie ( na co pośrednio zwraca uwagę skarżący w uzasadnieniu wniosku) można również dochodzić swych praw na drodze cywilnej, przed sądem powszechnym stosownie do art.144 kc , art. 363§ 1 kc.

Trafnie również wskazano, że ziemia może podlegać przepisom ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (Dz. U. Nr 62, poz. 628, z późn. zm.), bowiem daje ona możliwość wykorzystania określonej ziemi przez osoby fizyczne a stosownie do art. 45 ust 1 pkt 2 tej ustawy " z obowiązku uzyskania odpowiedniego zezwolenia na zbieranie odpadów lub zezwolenia na przetwarzanie odpadów zwolnione są między innymi osoby fizyczne wykorzystujące odpady na potrzeby własne " Według rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 21 kwietnia 2006 r.w sprawie listy rodzajów odpadów, które posiadacz odpadów może przekazywać osobom fizycznym lub jednostkom organizacyjnym nie będącym przedsiębiorcami, oraz dopuszczalnych metod ich odzysku (Dz. U. z dnia 4 maja 2006 r., ze zm. Dz. U. z 2008 r , nr 235 , poz. 1614) istnieje możliwość wykorzystania ziemi o określonych właściwościach do utwardzania powierzchni po rozkruszeniu, jeśli jest to konieczne do wykorzystania odpadów, oraz z zachowaniem przepisów odrębnych w szczególności przepisów prawa wodnego i prawa budowlanego. Ustawy o odpadach nie stosuje się do nie zanieczyszczonej gleby i innych materiałów występujących w stanie naturalnym, wydobytych w trakcie robót budowlanych, pod warunkiem, że materiał ten zostanie wykorzystany do celów budowlanych w stanie naturalnym na terenie, na którym został wydobyty oraz mas ziemnych lub skalnych przemieszczanych w związku z wydobywaniem kopalin ze złóż ( art. 2 pkt 3 i 11),

Organ I instancji wyraźnie wyjaśnił, że wykorzystywanie mas ziemnych jest przedmiotem zainteresowania organu, gdy jest powiązane z procesem inwestycyjnym, prowadzonym na podstawie przepisów prawo budowlane, tymczasem A.K. nie zainicjował procesu inwestycyjnego.

Do wniosku nie mają też zastosowania przepisy ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r ,o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie ( tekst j. Dz. U. z 2014 r poz. 210), która w art. 6 pkt 11 w związku z art 2 ust 1 definiuje pojęcie szkody w środowisku a także przepisy ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r prawo ochrony środowiska ( tekst j. Dz. U. z 2013 r , poz. 1232), które określają zasady ochrony środowiska oraz warunki korzystania z jego zasobów ( art. 1 ).

Z tych względów orzeczono jak w sentencji wyroku, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm. ) .